從《安全調(diào)查規(guī)則》履約角度看我國海上安全調(diào)查工作

蔣衛(wèi)東 李 帥

一、背景

為了規(guī)范和指導各國開展海上事故調(diào)查工作，國際海事組織出臺了一系列建議性的指南和做法，很多國際公約中也對事故調(diào)查工作進行了較為概括的強制性規(guī)定。2008年5月16日，國際海事組織海上安全委員會以MSC.255（84）號決議通過了《安全調(diào)查規(guī)則》，并以MSC.257（84）號決議通過SOLAS公約修正案，使規(guī)則成為強制性文件。該規(guī)則是國際海事組織在事故調(diào)查方面出臺的第一個強制性規(guī)定。調(diào)查的獨立性、注重安全性、事故報告的不譴責性、船員享有不自證其罪和保持沉默的權利、事故調(diào)查結論不用于對船員的責任追究，是安全調(diào)查的主要特點。

規(guī)則的實施改變了IMO許多成員國一直以來水上交通事故以行政調(diào)查為主導的局面，歐盟各成員國根據(jù)規(guī)則要求紛紛成立了獨立的海上安全調(diào)查機構，亞洲國家如日本、新加坡、印度尼西亞等也通過機構調(diào)整將海上安全調(diào)查從行政監(jiān)督部門獨立出來，以滿足安全調(diào)查獨立性的需要。

2009年IMO履約審核組對我國履行國際公約的情況進行了自愿審核。《履約審核報告》中對我國的安全調(diào)查國際履約情況描述如下：非常嚴重的海上事故由中國海事局或者更高層級的國家機構接管調(diào)查；中國海事局將委派特別調(diào)查組對懸掛其國旗的船舶發(fā)生的海上事故進行調(diào)查。報告沒有涉及安全調(diào)查履約方面的不符合項、觀察項及待進一步改進事項。

隨著《安全調(diào)查規(guī)則》2010年生效并強制實施，即將到來的2021年IMO強制履約審核將比2009年的自愿審核更為全面和嚴格。因此，筆者認為有必要全面審視我國在海上事故安全調(diào)查方面的履約情況，總結經(jīng)驗與不足，探索改進措施。

二、我國海上安全調(diào)查的現(xiàn)狀

交通運輸部海事局是執(zhí)行《安全調(diào)查規(guī)則》的海上安全調(diào)查當局。為了做好安全調(diào)查履約工作，交通運輸部海事局積極開展制度建設，先后印發(fā)了《關于執(zhí)行IMO事故調(diào)查規(guī)則的通知》（海安全〔2010〕51號）、《關于做好實施IMO〈海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則〉的通知》（海安全〔2010〕58號）、《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》（海安全〔2011〕91號）和《涉外海上事故或事件安全調(diào)查官管理辦法》（海安全〔2011〕786號）等規(guī)范性文件，對我國海上安全調(diào)查及安全調(diào)查官的管理提供了有效規(guī)范和指導?！栋踩{(diào)查規(guī)則》實施已近10年，下面筆者將從安全調(diào)查的獨立性、安全調(diào)查的覆蓋范圍與國際合作、安全調(diào)查結論的應用與傳播等方面對我國安全調(diào)查的履約現(xiàn)狀和存在的問題進行分析。

1.安全調(diào)查的獨立性

《安全調(diào)查規(guī)則》要求安全調(diào)查應分離并獨立于任何其他形式的調(diào)查，安全調(diào)查報告和結論不應受到任何人或組織的干擾和影響，并建議從事安全調(diào)查的調(diào)查官應在職能上獨立于可對事故或事件的當事人做出行政或紀律措施決定的任何人。可見，《安全調(diào)查規(guī)則》從調(diào)查形式和調(diào)查人員兩方面確保了調(diào)查的獨立性。

就我國而言，在調(diào)查形式方面，根據(jù)部海事局2010年《關于執(zhí)行IMO事故調(diào)查規(guī)則的通知》，中國海事局是執(zhí)行《安全調(diào)查規(guī)則》的海上安全調(diào)查當局，內(nèi)設專職海上安全調(diào)查部門履行規(guī)則所要求的事故調(diào)查職責，并要求安全調(diào)查不排除、不干涉、不代替水上交通事故調(diào)查，兩者屬于平行調(diào)查。海上安全調(diào)查可以調(diào)取水上交通事故調(diào)查的證據(jù)，海上安全調(diào)查的任何信息不向行政、刑事、民事調(diào)查或審判機關或部門提供。

在調(diào)查人員方面，2013年部海事局組織了為期一周的安全調(diào)查官培訓，選拔并任命了一批安全調(diào)查官從事海上安全調(diào)查工作。調(diào)查官的技術類別包括航行和避碰規(guī)則、海洋污染原因、船旗國適任證書、面談技術、證據(jù)收集和評估人為因素等。這為我國有效開展安全調(diào)查履約工作提供了人力保障。

從上述分析可以看出，交通運輸部海事局通過內(nèi)設海上安全調(diào)查部門和組建安全調(diào)查官隊伍等措施，在調(diào)查形式和調(diào)查人員方面積極履行規(guī)則要求。然而，在交通運輸部海事局內(nèi)設的海上安全調(diào)查部門（即安全管理處）并不專職于安全調(diào)查，同時也履行全國水上交通事故行政調(diào)查的管理職責；而我國并沒有專職的安全調(diào)查官，安全調(diào)查官同時也承擔行政調(diào)查的職責，對海事行政調(diào)查官和安全調(diào)查官沒有明顯的分類管理機制，安全調(diào)查官沒有獨立于可對事故或事件的當事人做出行政或紀律措施決定的人員。

2.安全調(diào)查的覆蓋范圍和國際合作

自2010年《安全調(diào)查規(guī)則》強制實施以來，我國累計開展安全調(diào)查33次，調(diào)查范圍基本覆蓋了中國籍國際航行船舶在外國水域發(fā)生的事故以及外國籍船舶在我國領海及內(nèi)水發(fā)生的事故。因此，作為船旗國和沿岸國，我國的安全調(diào)查工作基本滿足了規(guī)則要求。

需要指出的是，規(guī)則同時要求各國必要時進行大范圍的調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)引發(fā)因素和其他安全風險；船旗國如判斷調(diào)查會有助于確定現(xiàn)有規(guī)定中哪里需要修改，或如果事故產(chǎn)生了對環(huán)境的有害影響，均有責任對其任何船舶發(fā)生的任何事故進行調(diào)查。因此，筆者認為，作為船旗國的安全調(diào)查范圍不應局限于國際航行船舶。

此外，規(guī)則還要求對每一非常嚴重海上事故均須進行海上安全調(diào)查。盡管開展并完成海上安全調(diào)查的義務賦予了船旗國，但當海上安全調(diào)查國進行海上安全調(diào)查時，其他有重大利益的國家單獨進行其自己的海上安全調(diào)查的權利不受妨礙，即開展平行調(diào)查；且所有有重大利益的國家均須盡最大可能地與海上安全調(diào)查國合作。

自2010年《安全調(diào)查規(guī)則》強制實施以來，我國先后與英國、德國、新加坡、挪威、丹麥等近20個國家建立了安全調(diào)查合作關系。在“SANCHI”輪和“CF CRYSTAL”輪碰撞事故中，中國海事局協(xié)調(diào)伊朗、巴拿馬和中國香港的海事當局組成聯(lián)合調(diào)查組，按照公平對等、公正透明、共享協(xié)作、求同存異的原則，經(jīng)過四個月的努力，查明了事故原因，最終簽署了聯(lián)合調(diào)查報告并提交IMO，為安全調(diào)查國際合作提供了成功的參考范例。

但總體而言，我國作為有重大利益的國家，在平行調(diào)查以及與安全調(diào)查國的國際合作方面尚顯不足。舉例來講，自2010年以來，我國沿海水域發(fā)生的涉及外國籍船舶非常嚴重事故有183起，外國籍船舶與我國漁船碰撞事故有271起，造成漁民死亡失蹤350人。筆者認為，作為有重大利益的國家，在這類事故中我國應積極開展平行調(diào)查，通過建立有效的機制或簽訂合作備忘錄督促并積極與安全調(diào)查國合作開展聯(lián)合調(diào)查。如此，一方面可以提高我國的安全調(diào)查水平，另一方面也有利于將我國的安全調(diào)查經(jīng)驗向他國傳播。

3.安全調(diào)查結論的應用和傳播

事故調(diào)查是推動國際公約及規(guī)則修改完善的重要途徑之一。安全調(diào)查的最終目的是防止海上事故或事件再次發(fā)生。事故經(jīng)過調(diào)查得再清楚、事故原因分析得再透徹，如果沒有對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題提出改進建議，或者未提出對行業(yè)有益的安全管理建議，未能確保安全管理建議得到落實，再或者行業(yè)得不到相關的調(diào)查信息，也達不到預防事故繼續(xù)發(fā)生的目的。規(guī)則明確指出，海上安全調(diào)查報告應包含旨在防止將來海上事故和海上事件的建議，并且調(diào)查報告的最后文本須由海上安全調(diào)查國向公眾及航運界提供或協(xié)助公眾及航運界獲取調(diào)查報告的細節(jié)。

近年來，我國積極參與事故調(diào)查國際合作和交流，通過國際海事調(diào)查官論壇和亞洲海事調(diào)查官論壇等國際舞臺傳播我國事故調(diào)查的先進做法。但是，在推動國際公約和規(guī)則的修訂方面還沒有取得明顯成績。在安全管理建議方面，建議的對象往往是船舶、船員，對行業(yè)組織和主管機關的管理因素涉及較少，沒有形成建議的跟蹤、反饋和公開機制，對不落實安全管理建議的情況沒有強制措施。在安全調(diào)查報告的公開方面，盡管我國按照IMO關于事故報告的要求及時將安全調(diào)查報告通報了IMO，但報告并沒有在國內(nèi)公開。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，航運企業(yè)及航運院校對IMO事故公開的渠道也知之甚少，這就很難保證達到預防事故繼續(xù)發(fā)生的目的。

三、對我國海上安全調(diào)查工作的建議

綜上所述，自2010年《安全調(diào)查規(guī)則》強制實施以來，我國政府積極履約，安全調(diào)查工作取得了明顯成就，基本滿足了履約的要求。在肯定成績的同時，也應正視目前的海上安全調(diào)查工作中存在的不足之處。通過分析我國海上安全調(diào)查的現(xiàn)狀，筆者提出如下建議：

一是交通運輸部海事局成立安全調(diào)查特勤組，培養(yǎng)和任命一批安全調(diào)查官專職從事安全調(diào)查工作。將行政調(diào)查官和安全調(diào)查官進行分類管理和培訓，為安全調(diào)查官赴國外開展調(diào)查提供通行便利，借助海事調(diào)查官論壇及海事調(diào)查實驗室等平臺，打造一支國際一流水平的安全調(diào)查官隊伍。

二是進一步向航運界公開安全調(diào)查報告，向航運公司和航運院校提供獲取事故信息的渠道。鼓勵航運企業(yè)和航運院校將事故調(diào)查結論和經(jīng)驗教訓應用于船員培訓，防止事故重復發(fā)生。

三是跟蹤和公開事故報告中安全管理建議的落實情況，積極開展相關研究和國際交流合作，將調(diào)查結論轉化為對公約或規(guī)則的有益修訂。