杭州市蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革用水定額管理與機制建設研究

王建文，孔莉莉，肖夢華，潘 登

（1.杭州市蕭山區(qū)錢塘江灌區(qū)管理處，浙江 杭州 311200；2.杭州蕭山水利水電勘察設計所，浙江 杭州 311200；3.中交廣州航道局有限公司，廣東 廣州 510290；4.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020；5.浙江省錢塘江管理局勘測設計院蕭山分院，浙江 杭州 311200）

農(nóng)業(yè)是用水大戶。面對全面實施國家節(jié)水行動、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢，需要通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，不斷促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率，實現(xiàn)綠色發(fā)展[1-3]。在充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水價綜合改革的“牛鼻子”作用的基礎上，迫切需要解決農(nóng)田水利改革發(fā)展中存在的“單項突進”和“碎片化”問題[4-6]，促進設施完善和水價改革機制建設有機融合，增強改革的系統(tǒng)性[7-8]。本文以杭州市蕭山區(qū)為例，探索農(nóng)業(yè)水價綜合改革用水定額管理與機制建設研究。

1 蕭山區(qū)農(nóng)田水利建設與農(nóng)業(yè)水費征收現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)田水利建設現(xiàn)狀

蕭山區(qū)現(xiàn)有耕地面積2.86萬hm2，有效灌溉面積2.39萬hm2。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有1個大型灌區(qū) 錢塘江灌區(qū)，是以灌為主，排灌結合的平原河網(wǎng)型灌區(qū)，建有大中型泵站6座，自排閘11座，區(qū)級河道90余條；1個中型灌區(qū) 下橋灌區(qū)，屬提水灌區(qū)，建有電灌站3座，灌溉渠道55條；小型灌區(qū)共447個，均為提水灌區(qū)。全區(qū)灌溉設施配套良好，基本能夠滿足農(nóng)業(yè)灌溉需要。

1.2 農(nóng)業(yè)用水管理模式與水費征收現(xiàn)狀

大型灌區(qū)（錢塘江灌區(qū)）由錢塘江灌區(qū)管理處管理，負責灌區(qū)內(nèi)各鎮(zhèn)街的防汛、抗旱、配水、調水、防洪、排澇等職能，同時負責全區(qū)工農(nóng)業(yè)水費收繳及轄區(qū)內(nèi)的水利工程管理和建設工作。中型灌區(qū)（下橋灌區(qū)）農(nóng)業(yè)用水管理，主要集中于末級渠系，管理職責由用水管理組織（村、合作社等）以及用水戶承擔。小型灌區(qū)農(nóng)田水利工程（泵站、渠系等）以村集體自行管理為主，大戶、農(nóng)民自治管理組織為輔，基本采用放水員管理首部泵站及田間渠系的模式。大型灌區(qū)骨干工程，2006年起明確免繳農(nóng)田灌溉水費，同時骨干工程運行維護成本也全部由財政轉移支付。2007年起，不再對中型灌區(qū)末級工程及小型灌區(qū)收取農(nóng)業(yè)水費，相關費用由所在村集體承擔水價成本。

1.3 存在的問題

一是水源成本不重視。由于蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)水價不包括水資源費，也導致部分用水戶養(yǎng)成大量用水灌溉的習慣，嚴重超出浙江省用水定額。二是農(nóng)業(yè)面源污染嚴重。農(nóng)業(yè)灌溉水的大量使用，使農(nóng)藥、化肥等大量污染物隨灌溉排水進入受納水體，引起農(nóng)業(yè)面源污染。三是水價核算不合理。日常維修經(jīng)費需村集體自籌，缺口較大，不能反映現(xiàn)狀灌溉供水成本中的維修養(yǎng)護費用。

2 蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額管理

2.1 定額確定方法

用水定額采用公式（1）計算：

式中：M為毛灌溉用水定額，m3/hm2；J為凈灌溉用水定額，m3/hm2（浙江省《農(nóng)業(yè)用水定額標準》）；η為渠系水利用系數(shù)；k為灌區(qū)管理水平修正系數(shù)。凈定額根據(jù)蕭山區(qū)典型灌區(qū)作物（水稻、蔬果、苗木），摘取浙江省DB33/T 769 — 2016《農(nóng)業(yè)用水定額》中對應區(qū)域的農(nóng)業(yè)用水定額數(shù)值。渠系水利用系數(shù)采用《2017年度蕭山區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測算分析成果報告》測算結果，渠道灌區(qū)取0.588，灌區(qū)管理水平修正系數(shù)K取1.0 ～ 1.5。

2.2 典型灌區(qū)用水定額

本文在充分考慮地理位置、農(nóng)業(yè)分區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等情況的基礎上，選擇4個典型灌區(qū)，根據(jù)典型灌區(qū)作物種植模式，可得典型作物用水定額（見表1）。非典型灌區(qū)可參照此定額，結合自身種植結構與面積加權得到灌區(qū)用水定額。根據(jù)典型作物定額，可得4個典型灌區(qū)的綜合用水定額（見表2）。本文推求的用水定額為接近平水年型的控制定額，實際上降雨頻率是隨機的，只有當灌溉期結束后才能分析出當年的降雨頻率（或水文年型），因此，需要根據(jù)當年實際降雨分布情況對用水定額進行修正，使得用于考核的用水定額更加符合實際。

表1 典型作物灌溉控制定額表 m3/hm2

表2 典型灌區(qū)綜合用水定額表

3 蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)水價形成機制

3.1 水價分析方法

末級渠系水價成本測算采用“以點帶面”的方式，即在各個分區(qū)內(nèi)選擇具有代表性的典型灌區(qū)進行水價成本測算。末級渠系水價成本包括工程設施運行維護費、人員成本、運行公共費3部分。其中，工程設施運行維護費指灌區(qū)泵站、渠系等農(nóng)田水利工程設施每年必須進行的日常維修、養(yǎng)護費用；人員成本費指在灌溉供水期內(nèi)聘用放水員所支付的勞務費；運行公共費指灌溉動力費等公共費用。水價成本測算采用2種方式，一是通過實地調研，摸清典型灌區(qū)現(xiàn)狀運行維護水平和現(xiàn)狀投入人員、電費所需資金，即為現(xiàn)狀支付水價成本。二是科學測算達到維修養(yǎng)護標準和規(guī)范用水終端管理所需的成本，即為運維水價成本。計算公式見式（2）：

式中：M為灌溉供水總成本，元；Y為日常維修養(yǎng)護費，元；R為人工費，元；D為公用費用，元。

灌溉總成本在灌溉供水量或灌溉面積上的分攤結果，計算公式見式（3）：

式中：C1為單位供水量的灌溉成本，元；C2為單位灌溉面積上的灌溉成本，元；Q為灌溉供水量，m3；S為灌溉面積，hm2。

3.2 典型灌區(qū)水價成本分析

本文選擇4個典型灌區(qū)，基本覆蓋蕭山區(qū)現(xiàn)有的灌溉模式、種植結構、管理現(xiàn)狀等特性，可以充分反映全區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)狀。典型灌區(qū)基本信息見表3，典型灌區(qū)水價成本測算見表4?？梢缘贸?，4個典型灌區(qū)均為渠道灌溉，且由村集體管理，作物種類中有耗水量較大水稻（臨一村、梅東村、車路灣村），其現(xiàn)在水價成本與測算水價成本均高于低耗水量作物，與分類水價的內(nèi)涵相吻合。

表3 典型灌區(qū)基本信息表

表4 典型灌區(qū)水價成本測算表

3.3 水價形成機制

水價成本因種植結構、田間設施類型、當?shù)厝藛T工資、村集體經(jīng)濟條件不同，有所出入?？傮w來看，水稻放水管理由于提水電費、放水員工作強度明顯高于其他低耗水作物，故以水稻作物為主的灌區(qū)水價成本均明顯較高；以苗木、經(jīng)濟作物等為主要作物的灌區(qū)灌溉成本低，因苗木灌溉用水量少，提水電費與所需人員管理精力較低，水價成本低。由表4可以得出，典型灌區(qū)現(xiàn)狀成本水價為475.0元/hm2，運維水價成本為620.0元/hm2，現(xiàn)狀支付水價成本與運維水價成本的平均差額為145.0元/hm2。農(nóng)業(yè)水價改革原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平，故定額內(nèi)成本水價為620.0元/hm2。現(xiàn)狀支出水平（現(xiàn)狀支付水價成本）與定額成本水價（運維水價成本）的差額，通過農(nóng)業(yè)用水精準補貼填補。

4 蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)水價獎補機制

4.1 精準補貼機制

精準補貼機制建設是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的關鍵環(huán)節(jié)，蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制，著力解決工程運行維護經(jīng)費不足的問題。精準補貼原則上用于末級渠系工程的維修養(yǎng)護，補貼標準根據(jù)定額內(nèi)運維成本與現(xiàn)狀運維成本的差額確定，即定額內(nèi)成本水價和現(xiàn)狀支出水平的差額。蕭山區(qū)精準補貼對象為村集體，補貼標準為145.0元/hm2，補貼資金來源于區(qū)財政的農(nóng)業(yè)水價改革補貼資金，超定額用水不予補貼。

4.2 節(jié)水獎勵機制

在農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理的基礎上，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵機制，對采取節(jié)水措施或用水集約管理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶或放水員給予獎勵，提高主動節(jié)水的積極性。蕭山區(qū)節(jié)水獎勵對象為放水員，節(jié)水獎勵實行“先核算后獎勵”的方式，灌溉季結束后，通過計量設施及電量數(shù)據(jù)，核算各泵站實際用水量，對照不同種植結構確定的綜合灌溉定額，計算各泵站節(jié)水量。根據(jù)節(jié)水比例劃分不同檔次，給予放水員獎勵。節(jié)水獎勵標準見表5。

表5 蕭山區(qū)節(jié)水獎勵標準表

5 結 語

本文在分析杭州市蕭山區(qū)農(nóng)田水利建設、用水管理及水費征收現(xiàn)狀的基礎上，提出蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)用水存在的不足，對蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額管理及水價改革機制建設進行研究與探討，得出以下結論：

（1）確定典型灌區(qū)作物用水控制定額及灌區(qū)綜合用水定額，為蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革“總量控制、定額管理”提供基礎數(shù)據(jù)，是農(nóng)業(yè)水價改革獎補機制建設的前提標準。

（2）通過水價分析方法，確定典型灌區(qū)的現(xiàn)狀支付水價成本在307.5 ～ 692.3元/hm2，運維水價成本在441.9 ～848.3元/hm2，現(xiàn)狀支付水價成本與運維水價成本存在145.0元/hm2缺口。

（3）探討蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)水價獎補機制，明確用水定額內(nèi)補貼對象為村集體，補貼標準為145.0元/hm2，超定額用水不予補貼；獎勵對象為放水員，依據(jù)泵站節(jié)水量確定獎勵標準。