農(nóng)村地籍房屋調(diào)查對自然資源管理的作用

郭 紹 航

(福建省測繪院，福建 福州 350003)

0 引言

在我國科學(xué)技術(shù)和國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，地籍調(diào)查技術(shù)的發(fā)展也獲得了更好的機(jī)會，且在不斷的發(fā)展進(jìn)程中取得了十分不錯(cuò)的成績。眾所周知，在我國自然資源管理中，地籍調(diào)查技術(shù)的應(yīng)用愈加廣泛，現(xiàn)今已經(jīng)占據(jù)了十分重要的地位[1]。近幾年來，農(nóng)村地籍調(diào)查更是憑借其數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、內(nèi)容詳細(xì)等多方面的優(yōu)勢，為自然資源管理工作的良好發(fā)展提供了有力支持，發(fā)揮著十分重要的作用。因此筆者從自身參與過的項(xiàng)目出發(fā)，淺談自然資源管理中農(nóng)村地籍調(diào)查作用以及遇到的部分問題，以促進(jìn)自然資源管理的可持續(xù)發(fā)展。

1 自然資源管理中地籍調(diào)查的內(nèi)容及特點(diǎn)

1.1 農(nóng)村地籍調(diào)查的內(nèi)容

地籍調(diào)查包括土地權(quán)屬調(diào)查和地籍測量。該工作在測繪過程中可以實(shí)現(xiàn)對地籍信息的獲取，并依照實(shí)際的權(quán)屬情況完成詳細(xì)的地圖和不動產(chǎn)權(quán)屬圖繪制。農(nóng)村地籍調(diào)查中的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

1)按技術(shù)設(shè)計(jì)書要求，進(jìn)行測繪準(zhǔn)備；

2)對測區(qū)已有權(quán)證、審批資料及戶主身份戶籍信息進(jìn)行收集整理；

3)對土地權(quán)屬界限和行政區(qū)劃界限進(jìn)行認(rèn)定；

4)進(jìn)行數(shù)字化地形圖、房屋分層分戶圖測繪；

5)依照自然資源管理及項(xiàng)目的具體要求，開展相應(yīng)的落宗確權(quán)等工作；

6)按照要求進(jìn)行數(shù)據(jù)建庫歸檔。

1.2 農(nóng)村地籍調(diào)查的主要特點(diǎn)

較比傳統(tǒng)的土地測量技術(shù)而言，在地籍調(diào)查技術(shù)中所涉及到的內(nèi)容范圍較廣，且存在諸多因素均會對其造成影響，其特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面的表現(xiàn)：

第一，地籍調(diào)查屬于政府行為。針對我國的實(shí)際國情來看，地籍調(diào)查在本質(zhì)上屬于一種政府行為，其主要目的是為稅收提供保障，并實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)權(quán)人不動產(chǎn)的保護(hù)，其具有法律效力及經(jīng)濟(jì)效益；

第二，地籍調(diào)查數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的通用性。在實(shí)際的測繪過程中其不但能夠有效反映出地物、地貌和產(chǎn)權(quán)所有人之間存在的關(guān)系，且還能實(shí)現(xiàn)對社會與個(gè)人間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的呈現(xiàn)；

第三，地籍調(diào)查能夠?yàn)橥恋毓芾砉ぷ魈峁┱鎸?shí)可靠的數(shù)據(jù)參考。地籍調(diào)查數(shù)據(jù)具有法律意義，能夠?yàn)樽匀毁Y源和不動產(chǎn)管理提供準(zhǔn)確真實(shí)的數(shù)據(jù)參考；

第四，在地籍調(diào)查中對作業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)要求較高。地籍調(diào)查涉及的測繪門類眾多，作業(yè)人員不僅需要具有扎實(shí)全面的測繪知識儲備，其還應(yīng)具有自然資源管理和不動產(chǎn)等方面的知識和經(jīng)驗(yàn)。在地籍調(diào)查的實(shí)際開展過程中，各方面的工作都要保證嚴(yán)謹(jǐn)性，做到依法依規(guī)處理。

2 農(nóng)村地籍調(diào)查在自然資源管理中的重要作用

2.1 進(jìn)行農(nóng)村地籍房屋調(diào)查的緊迫性和意義

相對于城市建設(shè)的“事前事中事后”嚴(yán)格管理，我國廣大的農(nóng)村自建房基本上處于“無證自建、責(zé)任自負(fù)”的狀態(tài)。2019年2月16日，福州市倉山區(qū)蓋山鎮(zhèn)葉廈村一幢房齡不到10年的5層磚混自建房倒塌，造成了人員傷亡慘劇，房主因“以過失方法危害公共安全罪”被刑事拘留，據(jù)福州市不動產(chǎn)登記交易中心的數(shù)據(jù)，自1998年以來，福州市就再沒有對農(nóng)村自建房進(jìn)行登記發(fā)證。這20年是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅猛發(fā)展的20年，無論城市還是農(nóng)村，建設(shè)面貌都是日新月異，但從不動產(chǎn)登記發(fā)證角度來看，20年來沒有一宗農(nóng)村新建房屋被登記確權(quán)，顯然是十分不合理的。但因?yàn)闆]有全面詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，行政主管部門也無法對龐大繁雜的農(nóng)村建房情況進(jìn)行不動產(chǎn)精細(xì)化管理。黨的十八大以來，中央部署進(jìn)行全面的“鄉(xiāng)村振興”，整合成立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部，并且對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、不動產(chǎn)登記管理等部門在行政體系上進(jìn)行全面理順管理，在這樣的大背景下，盡快對我國的廣大農(nóng)村進(jìn)行全面的地籍房屋調(diào)查，不但十分必要，而且具有重大政治意義[2]。

2.2 提供真實(shí)可靠的土地信息數(shù)據(jù)

在我國自然資源的管理中，地籍調(diào)查數(shù)據(jù)能夠?yàn)樽匀毁Y源開發(fā)提供真實(shí)可靠的信息數(shù)據(jù)。地籍調(diào)查能夠在極大程度上實(shí)現(xiàn)自然資源管理中的大數(shù)據(jù)管理和信息共享，為相關(guān)部門提供有力的數(shù)據(jù)支持，助力我國自然資源管理工作，確保相關(guān)部門能夠充分掌握當(dāng)前自然資源的利用狀況。

2.3 完善土地項(xiàng)目開發(fā)中的質(zhì)量

在自然資源管理中充分利用地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，還能起到完善土地項(xiàng)目開發(fā)質(zhì)量的作用。在土地項(xiàng)目的開發(fā)過程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，都會對整個(gè)項(xiàng)目質(zhì)量產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。而科學(xué)合理的利用地籍調(diào)查成果，則能在土地項(xiàng)目開發(fā)中構(gòu)建一個(gè)良好的基礎(chǔ)，進(jìn)而在其實(shí)際開展的過程中提供合理的參照標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 減少土地資源管理的行政成本消耗

在自然資源管理中，土地資源管理是十分重要的組成內(nèi)容。自然資源管理涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，且存在諸多不同類別的問題。所以在對管理方案進(jìn)行設(shè)計(jì)的過程中，能夠善于利用地籍調(diào)查成果，實(shí)現(xiàn)各部門信息資源共享，有助于自然資源管理規(guī)劃出更為科學(xué)合理的設(shè)計(jì)方案，盡可能減少自然資源管理中的行政成本消耗[3]。

3 現(xiàn)階段農(nóng)村地籍調(diào)查的一些問題及解決思路

3.1 時(shí)效性問題

筆者曾參與“晉江市農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查項(xiàng)目”監(jiān)理工作、“2015年惠安縣農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查測繪項(xiàng)目”驗(yàn)收工作，這兩個(gè)項(xiàng)目作為福建省內(nèi)有代表性的農(nóng)村地籍調(diào)查項(xiàng)目，都不同程度的存在著時(shí)效性問題，因?yàn)榇祟愴?xiàng)目都是在縣級行政區(qū)域內(nèi)全面展開，單批次項(xiàng)目周期2年～3年，全域完成需要更長的時(shí)間，對于日新月異的農(nóng)村建設(shè)而言，時(shí)效性跟不上，若以此成果作為登記發(fā)證的依據(jù)，必然造成相當(dāng)一部分成果不準(zhǔn)確。在筆者與當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T的交流中得知，項(xiàng)目完成后，若有辦理不動產(chǎn)權(quán)證的需要，仍須由當(dāng)?shù)夭粍赢a(chǎn)管理部門派出人員，持地籍房屋資料作為底圖，再次進(jìn)行現(xiàn)場測繪方可確權(quán)辦證，造成重復(fù)勞動，增加行政成本[4]。筆者認(rèn)為，這是近20年來，農(nóng)村地籍調(diào)查進(jìn)度整體滯后的后遺癥，一段時(shí)間內(nèi)不可避免，但隨著資料的完善和長效性管理，數(shù)據(jù)時(shí)效性問題將逐漸得到解決。農(nóng)村地籍管理的最終目標(biāo)是向城市規(guī)劃管理看齊。

3.2 數(shù)據(jù)共通共享問題

在實(shí)際測繪過程中，作業(yè)單位僅能從原國土部門、建設(shè)部門及不動產(chǎn)登記部門搜集已有權(quán)屬資料，而大量涉及林權(quán)、海權(quán)等數(shù)據(jù)分散于其他部門，但以上數(shù)據(jù)也屬于重要的國家機(jī)密，數(shù)據(jù)滯后不易調(diào)取也在情理之中。目前國家已經(jīng)重組了自然資源部，各地的自然資源與規(guī)劃部門重組也基本完成，相信在不遠(yuǎn)的將來，這個(gè)問題能夠得到比較好的解決。在農(nóng)村地籍調(diào)查完成后，因其數(shù)據(jù)詳實(shí)，也是其他部門急需共享的資料，但如何在滿足保密等要求的前提下實(shí)現(xiàn)共享，也是當(dāng)下值得探索的問題。

4 自然資源管理中地籍調(diào)查作用的強(qiáng)化對策

4.1 加強(qiáng)對新型測繪技術(shù)的調(diào)整應(yīng)用

在自然資源管理中地籍調(diào)查工作的實(shí)際開展過程中，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對新型測繪技術(shù)的重視，實(shí)現(xiàn)對地籍調(diào)查技術(shù)的穩(wěn)定創(chuàng)新，確保能夠充分發(fā)揮出地籍調(diào)查資料的真正作用。隨著地籍調(diào)查技術(shù)的進(jìn)一步完善和發(fā)展，在自然資源管理中合理的應(yīng)用地籍調(diào)查成果，不僅能夠在最大限度上滿足我國在自然資源開發(fā)中的實(shí)際需求，還能在自然資源管理中實(shí)現(xiàn)綜合性的分析，從而為我國自然資源管理工作的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，確定科學(xué)合理的測繪準(zhǔn)則。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對衛(wèi)星計(jì)算系統(tǒng)的調(diào)整和應(yīng)用，充分發(fā)揮出衛(wèi)星計(jì)算系統(tǒng)的效率優(yōu)勢，對地籍調(diào)查工作的實(shí)際情況進(jìn)行詳細(xì)的記錄，進(jìn)而避免人為因素對其質(zhì)量和效率造成的影響。

4.2 進(jìn)一步提高地籍調(diào)查工作的質(zhì)量和效率

近幾年來，隨著地籍調(diào)查技術(shù)的飛速發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者在這一方面的研究也逐漸增多，通過對相關(guān)研究數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析可知，在地籍調(diào)查工作的實(shí)際開展過程中，對先進(jìn)的信息技術(shù)和工具進(jìn)行合理的使用，提高地籍調(diào)查工作的效率，保證質(zhì)量。因此，測繪人員應(yīng)在地籍調(diào)查開始之前利用信息技術(shù)和工具對測繪流程及信息進(jìn)行編制，完善與各個(gè)行政主管部門的數(shù)據(jù)接口，滿足通用性。同時(shí)，還應(yīng)在地籍調(diào)查的過程中充分利用地理信息系統(tǒng)，使地籍調(diào)查工作能夠根據(jù)實(shí)際環(huán)境的變化情況進(jìn)行合理的調(diào)整，并對結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)整合分析，確保地籍調(diào)查的質(zhì)量。

4.3 加大市場監(jiān)督的力度

地籍調(diào)查工作作為我國自然資源管理中的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證測繪結(jié)果的準(zhǔn)確性十分重要。因此，必須保證在自然資源管理中對地籍調(diào)查結(jié)果的使用過程認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)。應(yīng)在調(diào)用測繪數(shù)據(jù)結(jié)果時(shí)，經(jīng)過嚴(yán)格的申報(bào)流程，并對使用情況進(jìn)行詳細(xì)記錄。此外，在地籍調(diào)查工程的實(shí)際應(yīng)用過程中應(yīng)采用跟蹤監(jiān)測的方式，盡可能對地籍調(diào)查工作進(jìn)行縝密的監(jiān)督和管理。為此，在地籍調(diào)查工作中有必要對市場監(jiān)督的力度進(jìn)行強(qiáng)化，確保市場的監(jiān)督職能得以充分發(fā)揮，提高市場監(jiān)督的水平，從而為我國自然資源管理工作的深化開展提供更為便利的條件。

4.4 數(shù)據(jù)共通、及時(shí)更新以及長效性管理

地籍調(diào)查成果作為重要的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行及時(shí)更新非常必要，為了保持?jǐn)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實(shí)效性，行政主管部門在進(jìn)行日常更新的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)主動出擊，整合其他相關(guān)部門的資料，盡量做到數(shù)據(jù)共通、定期交流、實(shí)時(shí)更新[5]。

5 結(jié)語

農(nóng)村地籍調(diào)查在自然資源管理中，屬于較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是提高我國自然資源利用率的重要工具。在當(dāng)前科技快速發(fā)展的時(shí)代，地籍調(diào)查的水平和效率不斷提高，在自然資源管理中的作用也愈發(fā)重要，從而對行政主管部門和測繪從業(yè)人員提出了更高的要求。為此，本文對如何加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查的作用進(jìn)行分析，從而確保農(nóng)村地籍調(diào)查的順利開展，為自然資源管理、不動產(chǎn)登記管理的準(zhǔn)確和真實(shí)性提供更為有利的保障，進(jìn)一步推動我國自然資源管理的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。