森林防火統(tǒng)計(jì)報(bào)表現(xiàn)狀與改進(jìn)建議

申長順

（河南省鶴壁市林業(yè)稽查支隊(duì)，河南 鶴壁 458000）

經(jīng)過40年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)已發(fā)生翻天覆地的變化，森林防火工作也呈現(xiàn)出許多新變化、新進(jìn)展。2016年國家森林防火指揮部對(duì)1988年制定的森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)報(bào)表（以下簡稱“原報(bào)表”）進(jìn)行了全面修改，調(diào)整了相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，制定了新版森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)報(bào)表（以下簡稱“新報(bào)表”），經(jīng)國家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)從2017年1月啟用，有效期暫定為2017～2019年。

現(xiàn)在距離新報(bào)表批準(zhǔn)使用的有效期僅剩半年，從提前謀劃的角度來說，在2020年是繼續(xù)使用還是停止使用，是原版續(xù)用還是進(jìn)一步修改完善，是當(dāng)前亟待考慮的一項(xiàng)工作。2018年開始的國家機(jī)構(gòu)改革，黨中央新組建了國家林業(yè)和草原局，職責(zé)定位為保障國土生態(tài)安全，并調(diào)整新建了國家森林草原防滅火指揮部，森林草原防火將進(jìn)一步得到加強(qiáng)。機(jī)構(gòu)改革前草原防火屬于農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)，改革后新報(bào)表與草原火災(zāi)報(bào)表合并并修改的可能性很大。由于河南省沒有草原，工作中沒有接觸過草原火災(zāi)報(bào)表，因此本文僅從新報(bào)表與原報(bào)表變化分析其新特點(diǎn)，并結(jié)合工作實(shí)踐，從基層角度對(duì)報(bào)表今后修改完善提幾點(diǎn)個(gè)人意見與建議。

1 現(xiàn)今森林防火統(tǒng)計(jì)報(bào)表主要特點(diǎn)

1.1 火因名稱規(guī)范化

原報(bào)表起火原因有“小孩玩火”“上墳燒紙”“取暖做飯”“故意放火”等較為口語化的稱呼，這些名稱雖然簡單易懂并符合當(dāng)初制定時(shí)的歷史條件，但與現(xiàn)行各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的表述不一致，與統(tǒng)計(jì)報(bào)表應(yīng)當(dāng)具有的嚴(yán)謹(jǐn)性不相適應(yīng)。建議新報(bào)表相應(yīng)更改為“未成年人玩火”“祭祀用火”“野外生活用火”“縱火”等規(guī)范用語，更符合統(tǒng)計(jì)工作的規(guī)范性要求。

1.2 統(tǒng)計(jì)內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)

一是刪除了現(xiàn)今不存在或無統(tǒng)計(jì)必要的內(nèi)容。20世紀(jì)80年代我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高、各級(jí)政府財(cái)力有限，這些條件決定了重點(diǎn)林區(qū)交通運(yùn)輸主要依靠蒸汽機(jī)車和畜力，森林消防專業(yè)隊(duì)伍只能依托各類林業(yè)基地自建自養(yǎng)，通信聯(lián)絡(luò)最先進(jìn)的方式是架設(shè)程控有線電話，統(tǒng)計(jì)蒸汽機(jī)車噴漏或甩瓦引發(fā)的火災(zāi)、森林防火專用馬匹、森林消防專業(yè)隊(duì)伍建養(yǎng)模式、防火電話線路架設(shè)里程等內(nèi)容是原報(bào)表制定時(shí)的一個(gè)必然選擇。隨著我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提升，當(dāng)初的蒸汽機(jī)車經(jīng)歷內(nèi)燃機(jī)車時(shí)代現(xiàn)已全面步入電力機(jī)車時(shí)代，各級(jí)政府已有財(cái)力組建專業(yè)森林消防隊(duì)伍，通信聯(lián)絡(luò)更是形式多樣，這些當(dāng)時(shí)條件下的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容已不復(fù)存在或已無統(tǒng)計(jì)必要，新報(bào)表予以刪除成為必然。

二是整合了相近的火因。原報(bào)表統(tǒng)計(jì)的一些內(nèi)容如燒荒燒炭、燒牧場等起火因素，隨著長期宣傳和火源管理日益嚴(yán)格，在多數(shù)地區(qū)已呈偶發(fā)狀態(tài)。近些年因焚燒秸稈跑火引發(fā)的森林火災(zāi)在一些地區(qū)呈現(xiàn)增長趨勢，新報(bào)表用“農(nóng)事用火”對(duì)這些起火原因進(jìn)行合并，既簡化了統(tǒng)計(jì)內(nèi)容又指明了森林防火的工作重點(diǎn)。

三是彰顯了森林防火的新成就。原報(bào)表對(duì)森林防火裝備的統(tǒng)計(jì)只有防火車輛和撲火機(jī)具兩類，防火車輛主要統(tǒng)計(jì)指揮、宣傳、運(yùn)輸?shù)溶囕v，沒有直接參與滅火的車輛，而撲火機(jī)具統(tǒng)計(jì)中除單列風(fēng)力滅火機(jī)外，其他沒有名稱。這足以反映出20世紀(jì)80年代森林防火裝備的簡陋。新報(bào)表防火裝備在保留防火車輛類和滅火機(jī)具類的基礎(chǔ)上，增加了新型防滅火類別——化學(xué)滅火類、個(gè)人防護(hù)類和通信類等統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。防火車輛類統(tǒng)計(jì)緊緊圍繞防撲火實(shí)戰(zhàn)需要，細(xì)分有滅火水車、全地形消防車、履帶式消防車等直接進(jìn)行滅火的車輛，以及輔助保障滅火的運(yùn)兵、運(yùn)水、炊事等車輛；撲火機(jī)具類則不僅包括傳統(tǒng)的風(fēng)力滅火機(jī)及衍生的風(fēng)水滅火機(jī)等風(fēng)力系列，還增加了包括水槍系列、水泵系列及割灌機(jī)等輔助系列新型撲火工具。此外，預(yù)警系統(tǒng)已從過去依靠建設(shè)瞭望塔人工瞭望發(fā)展成為火險(xiǎn)要素、火險(xiǎn)因子采集站以及林火視頻監(jiān)控等智能化前端測報(bào)監(jiān)控手段；通信指揮系統(tǒng)則不再局限于無線電臺(tái)，各種衛(wèi)星通信已被廣泛應(yīng)用于森林防火工作當(dāng)中；護(hù)林滅火飛機(jī)、無人機(jī)等新的偵查滅火裝備也在森林防火工作中日益普及。新報(bào)表增加的這些內(nèi)容集中反映了我國森林防火體系建設(shè)30年跨越式發(fā)展成就。

1.3 貫徹國家安全觀念

國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。在我國漫長的邊境線上有多處與其他國家未劃定國界、暫由他國實(shí)際控制的爭議地區(qū)，且我國國內(nèi)還有香港特別行政區(qū)與境內(nèi)省份相毗鄰，在法治觀念日益嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠?dāng)下，上述地區(qū)火源引發(fā)森林火災(zāi)如用原報(bào)表的“外國燒入”來歸類并不恰當(dāng)，也不利于國家安全觀在社會(huì)方方面面的貫徹落實(shí)。根據(jù)《國家安全法》對(duì)“境外”的解釋：它不僅涵蓋我國以外的國家和地區(qū)，還包括我國香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)及與周邊國家存在爭議、未由我國政府實(shí)施有效行政管轄的區(qū)域。新報(bào)表用“境外燒入”替代原報(bào)表中的“外國燒入”，是國家整體安全觀在森林防火工作中的具體體現(xiàn)。

1.4 體現(xiàn)防火理念的轉(zhuǎn)變

原報(bào)表制定時(shí)，各級(jí)政府及有關(guān)部門開展森林防火的主要措施，就是事后運(yùn)用行政或刑事處罰追究森林火災(zāi)肇事者的責(zé)任，沒有對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理責(zé)任的人員進(jìn)行責(zé)任追究的思維。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作空前重視，對(duì)責(zé)任追究異常堅(jiān)決。新報(bào)表貫徹落實(shí)了中央從嚴(yán)治黨、黨政同責(zé)、“一案雙查”的要求，在火案處理中增加行政處分和紀(jì)律處分統(tǒng)計(jì)內(nèi)容，既對(duì)肇事者進(jìn)行行政（刑事）處罰，又追究有關(guān)人員的黨政紀(jì)責(zé)任，使負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管責(zé)任的人員更加注重森林火災(zāi)的預(yù)防，從而促進(jìn)森林防火工作理念從過去的被動(dòng)“救”轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮奶崆啊胺馈薄?/p>

2 統(tǒng)計(jì)報(bào)表的改進(jìn)建議

事物都是在不斷發(fā)展變化的，森林防火工作也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。在新報(bào)表的修改完善工作中，既要堅(jiān)持以上的新特點(diǎn)，同時(shí)也要總結(jié)推廣基層有效的新創(chuàng)舉，研究世界森林防火的新趨勢，使報(bào)表不但具有統(tǒng)計(jì)功能，更要發(fā)揮其前瞻引領(lǐng)作用。

2.1 統(tǒng)計(jì)內(nèi)容有待進(jìn)一步充實(shí)

森林防火體系基本可以劃分為預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)、信息指揮系統(tǒng)、宣教系統(tǒng)、通信指揮系統(tǒng)、撲救系統(tǒng)、阻隔系統(tǒng)等幾方面，其中部分系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)內(nèi)容可以進(jìn)一步充實(shí)。

一是宣教系統(tǒng)方面，在森林防火能力綜合提升項(xiàng)目建設(shè)中，一般都配套有森林防火宣傳項(xiàng)目。防火宣傳也是貫徹“預(yù)防為主”森林防火方針的主要措施，各地為此也投入巨大，而在新報(bào)表中卻沒有防火宣傳相關(guān)統(tǒng)計(jì)內(nèi)容，宣傳投入只能歸類到其他投入中。缺少宣教內(nèi)容使得整個(gè)森林防火體系少了一環(huán)，因此建議增加宣教統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。

二是阻隔系統(tǒng)方面，除了表中統(tǒng)計(jì)的生物防火林帶、防火線、生土帶以外，也有一些地區(qū)在林農(nóng)交錯(cuò)地帶就地取材用石頭等材料構(gòu)筑2 m多高的防火墻。這類防火墻在陜西與河南交界的壺臺(tái)縣幾乎每個(gè)山頭都有，筆者所在的河南省鶴壁市也有少量。由于阻隔了人員隨意活動(dòng)帶來的火源隱患，從歷史資料查看，鶴壁有防火墻的區(qū)域從未發(fā)生過森林火災(zāi)，作為防范森林火災(zāi)的一種有效手段，建議將防火墻列入阻隔系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)范圍。

三是撲救系統(tǒng)方面，世界上森林面積居前的發(fā)達(dá)國家都擁有專業(yè)的森林消防飛機(jī)，航空護(hù)林是當(dāng)今世界最有效的森林火災(zāi)撲救手段。我國目前雖然還沒有列裝專業(yè)的森林消防飛機(jī)，各地森林防火部門都是租用一些大中型民用直升機(jī)在森林火災(zāi)易發(fā)期進(jìn)行駐勤護(hù)航，但擁有專業(yè)的森林消防飛機(jī)是我國森林滅火的發(fā)展趨勢，建議適時(shí)列入統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。同時(shí)，根據(jù)《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025）》，在一些重點(diǎn)林區(qū)已開始駐勤基地和林區(qū)水源地附近野外停機(jī)坪等航空護(hù)林配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此有必要將這些基礎(chǔ)設(shè)施成果列入統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。在以水滅火建設(shè)上，除了規(guī)劃中的蓄水池（罐）之外，有地方借鑒城市消防栓的做法，在新造林或林分改造時(shí)配套把輸水管道等設(shè)備埋入地下，既可用于灌溉確保造林成活率，又可作為森林滅火應(yīng)急水源，這是基層部門地面滅火的一項(xiàng)實(shí)踐創(chuàng)新，建議考察實(shí)效后列入統(tǒng)計(jì)范圍，進(jìn)而在適宜地區(qū)甚至全國推廣。

2.2 可操作性有待強(qiáng)化

新報(bào)表附有《森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)主要名詞解釋》和《森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)報(bào)表公式說明》（以下簡稱《解釋》、《說明》）兩個(gè)配套文件，但這兩個(gè)配套文件的內(nèi)容相對(duì)簡單，對(duì)可能涉及的一些邏輯關(guān)系沒能全面講明說透。

一是《說明》相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可能造成部分森林火災(zāi)無法填報(bào)情況發(fā)生。國務(wù)院《森林防火條例》對(duì)一般森林火災(zāi)的規(guī)定是：“受害森林面積在1公頃以下或者其他林地起火的，或者死亡1人以上3人以下的，或者重傷1人以上10人以下的?！边@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定有上限，沒有下限。而《說明》卻規(guī)定：“火場總面積（公頃）、受害森林面積（公頃）計(jì)、其中公益林、商品林……應(yīng)保留一位小數(shù)。”這明顯與國務(wù)院《森林防火條例》規(guī)定相左，造成達(dá)不到最低統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的森林火災(zāi)無法填報(bào)情況的出現(xiàn)。從全國層面來說，統(tǒng)計(jì)內(nèi)容舍去極小的部分并無大礙，但對(duì)基層來說意義卻不一樣。一位負(fù)責(zé)森林防火工作的副縣長曾說，林區(qū)著一點(diǎn)小火，不是說撲滅就算了不用報(bào)告。如果沒有針對(duì)性地把易發(fā)多發(fā)火源管住，天天到處是小火，發(fā)生大火出事故是必然的，不出事故才是偶然的。因此，森林火災(zāi)報(bào)表不僅僅是對(duì)火災(zāi)情況統(tǒng)計(jì)之后一了百了，而是要通過統(tǒng)計(jì)找出防火工作的薄弱所在和工作重點(diǎn)，進(jìn)而指導(dǎo)我們查漏補(bǔ)缺，把森林防火工作做得更好。鑒于當(dāng)前社會(huì)整體物價(jià)水平較高，一些財(cái)產(chǎn)、固定資產(chǎn)損失在以萬元為單位統(tǒng)計(jì)時(shí)保留一位小數(shù)是可行的，但涉及法定內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)建議在國家法律法規(guī)沒有修改前取消“保留一位小數(shù)”的規(guī)定。

二是“已處理人數(shù)計(jì)”易產(chǎn)生歧義。新報(bào)表火案處理情況在保留行政處罰和刑事處罰之外，又增加了行政處分和紀(jì)律處分兩項(xiàng)統(tǒng)計(jì)內(nèi)容，這是新報(bào)表的一個(gè)新特點(diǎn)，對(duì)相同性質(zhì)事項(xiàng)進(jìn)行合計(jì)也是統(tǒng)計(jì)工作的基本要求。但一人受到兩種甚至三種處理的情況是存在的：比如，國家森林防火指揮部辦公室發(fā)布2017年內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗那吉林場森林火災(zāi)呼倫貝爾市的處理情況通報(bào)中，給予場長留黨察看一年、撤職處分，給予場長助理黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記大過處分等。如果將上述兩人每人受到的兩個(gè)處分都填報(bào)，自動(dòng)生成的“已處理人數(shù)計(jì)”易被誤解為有四人受到處理，與實(shí)際兩人受到處理的情況存在偏差。如果只填報(bào)一項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)選擇哪一項(xiàng)？由于沒有具體規(guī)定，基層上報(bào)人員無從下手，因此建議新報(bào)表將“已處理人數(shù)”修改為“已處理人次”，這樣即可將一人受到的各種處分都填報(bào)，同時(shí)又避免誤解的產(chǎn)生。

三是每月火災(zāi)起數(shù)與已查明、未查明火源次數(shù)及火案已處理起數(shù)相互關(guān)系需要明確。從全年來看，火災(zāi)起數(shù)等于已查明與未查明火源次數(shù)之和、大于等于火案已處理起數(shù)這個(gè)邏輯關(guān)系是基層填報(bào)人員一致認(rèn)可的，但由于上述統(tǒng)計(jì)內(nèi)容是月報(bào)，具體到每月是否適用這個(gè)邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系卻有不同理解。森林防火報(bào)表統(tǒng)計(jì)時(shí)間從每年1月1日至當(dāng)年12月31日，每年1月份按照上述邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系填報(bào)沒有任何問題。但從2月份開始，如果存在以前月份有火災(zāi)原因當(dāng)月未查明，由于有當(dāng)月未查明火源項(xiàng)及其1至本月累計(jì)項(xiàng)的存在，那么當(dāng)月未查明以后就不需要繼續(xù)查證，即使查明也無法更改已累計(jì)的未查明火源統(tǒng)計(jì)結(jié)果，而如果把當(dāng)月查明的以前月份火因填報(bào)，就會(huì)出現(xiàn)已查明與未查明火源累計(jì)之和大于火災(zāi)累計(jì)起數(shù)的情況。同時(shí)，按照法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的有關(guān)規(guī)定，除適用簡易程序的行政處罰可當(dāng)場作出外，其他處理情況都要經(jīng)歷法定的程序和一段時(shí)間，特別是刑事處罰可能經(jīng)歷幾個(gè)月甚至更長時(shí)間才能結(jié)案生效。如果結(jié)案月填報(bào)以前月份火案處理情況，則可能出現(xiàn)當(dāng)月火案處理起數(shù)大于當(dāng)月火災(zāi)起數(shù)的情況，不填報(bào)則又顯現(xiàn)火案處理不利。綜上，全年邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系在某些月份可能會(huì)出現(xiàn)不適。為調(diào)動(dòng)基層森林防火部門查明火因和處理火案的積極性，確保統(tǒng)計(jì)報(bào)表所反映情況的真實(shí)性，建議取消未查明火源次數(shù)及其累計(jì)項(xiàng)，同時(shí)對(duì)每月火災(zāi)起數(shù)與已查明火源次數(shù)、火案已處理起數(shù)相互關(guān)系做出必要的說明。

四是森林防火年度投資各統(tǒng)計(jì)項(xiàng)的內(nèi)涵需要明確。在投資統(tǒng)計(jì)中，基本建設(shè)項(xiàng)下的森林消防隊(duì)伍建設(shè)與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)下的森林消防專業(yè)隊(duì)建設(shè)兩者如何區(qū)別，森林消防隊(duì)伍建設(shè)是指隊(duì)伍營房投入、森林消防專業(yè)隊(duì)建設(shè)是指專業(yè)隊(duì)工資嗎？基本建設(shè)項(xiàng)下的林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)下的邊境森林防火隔離帶建設(shè)兩者又是何關(guān)系，是前者包含后者然后又將后者單列，還是將年度所有阻隔投入根據(jù)是否涉及邊境分別統(tǒng)計(jì)？基本建設(shè)項(xiàng)下的森林航空消防建設(shè)、財(cái)政預(yù)算項(xiàng)下的森林航空消防地面保障資金和森林防火宣傳經(jīng)費(fèi)等，這些投資統(tǒng)計(jì)與其他各表均無對(duì)應(yīng)項(xiàng)。航空護(hù)林飛行費(fèi)與森林防火報(bào)表中的表1（此處略）撲火經(jīng)費(fèi)既有關(guān)聯(lián)又不完全對(duì)應(yīng)，撲救森林火災(zāi)動(dòng)用飛機(jī)則撲火經(jīng)費(fèi)包含航空護(hù)林飛行費(fèi)，航空護(hù)林日常巡護(hù)飛行費(fèi)則與撲火經(jīng)費(fèi)無關(guān)。再比如上級(jí)政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、購買的裝備移交或撥付下級(jí)使用，由哪級(jí)森林防火部門來填報(bào)資金投入及設(shè)施裝備新增？是各級(jí)自求對(duì)應(yīng)平衡還是綜合平衡？由于《解釋》和《說明》對(duì)以上可能出現(xiàn)的情況沒有詳細(xì)規(guī)定，加上投資統(tǒng)計(jì)與其他各表的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容沒有完全一一對(duì)應(yīng)，因此需要進(jìn)一步完善各統(tǒng)計(jì)項(xiàng)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，細(xì)化《解釋》和《說明》。

3 統(tǒng)計(jì)工作展望

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)列入中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)“五位一體”總體布局之中，林業(yè)則是生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。隨著林業(yè)建設(shè)成就的不斷增長以及生態(tài)環(huán)境的日益改善，人民群眾對(duì)保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果的需求將更加迫切，森林防火工作也將擺上更加重要的地位。森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)作為檢驗(yàn)森林防火工作成效的重要抓手，必將伴隨著森林防火工作的長足發(fā)展。在充分貫徹落實(shí)各項(xiàng)法律法規(guī)和統(tǒng)計(jì)工作要求的前提下，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷總結(jié)吸收基層經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、符合我國國情的有效措施和方法，從而使統(tǒng)計(jì)內(nèi)容日臻完善，發(fā)揮其科學(xué)指引森林防火工作不斷前進(jìn)的必然使命。