黃土高原地區(qū)天然林保護(hù)工程造林投資解析
——以山西省為例

熊桂芝

（晉城市規(guī)劃和自然資源局，山西 晉城 048000）

山西省天然林保護(hù)工程區(qū)（簡稱天保工程區(qū)）總面積0.104億hm2，占全省國土總面積的60%，工程區(qū)涉及黃河流域的朔州、忻州、太原、晉中、呂梁、長治、晉城、臨汾、運(yùn)城市和7個(gè)國有林管理局共83個(gè)實(shí)施單位，地跨半干旱和暖溫帶兩個(gè)氣候區(qū)，林地管護(hù)總面積達(dá)到517.07萬hm2，20年來累計(jì)投入資金總額近百億元。工程區(qū)累計(jì)完成公益林建設(shè)任務(wù)93.60萬hm2（截止2018年底），其中人工造林47.80萬hm2、封山育林45.80萬hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省天保工程區(qū)森林覆率蓋由工程實(shí)施初期的14.90%躍升為現(xiàn)在的21.30%，增長6.40個(gè)百分點(diǎn)，高于全省平均水平0.80個(gè)百分點(diǎn)，成為全省森林覆蓋率增長新引擎。但是，相對(duì)于公益林建設(shè)總?cè)蝿?wù)而言，人工造林的成林率僅六成左右。

1 現(xiàn)行天保工程區(qū)造林投資標(biāo)準(zhǔn)

天然林保護(hù)工程二期人工造林國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每公頃7500元，目前山西省沒有配套資金。天保工程區(qū)人工造林標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行國家《造林技術(shù)規(guī)程》，以某國有林場(chǎng)為例，每造667m2（即1畝）林需要投入：整地費(fèi)用110元（穴狀方坑整地，規(guī)格50cm×50cm×30cm）、苗木費(fèi)154元（針葉樹使用2+2以上營養(yǎng)杯苗，闊葉樹使用2年生以上裸根苗）、栽植費(fèi)用93元（含苗木搬運(yùn)費(fèi)用）、補(bǔ)植費(fèi)用43元、幼林撫育費(fèi)用40元（僅為1次費(fèi)用）、未成林地管護(hù)費(fèi)用30元（每年10元，連續(xù)管護(hù)3年）、作業(yè)設(shè)計(jì)費(fèi)15元（含野外調(diào)查、設(shè)計(jì)資料裝訂等）、其他15元（含造林地道路建設(shè)、工程監(jiān)理費(fèi)等）。

2 造林投資不足影響成林率

根據(jù)近年來的調(diào)查，天保工程區(qū)人工造林當(dāng)年成活率均能夠達(dá)到90%以上，很多國有林場(chǎng)當(dāng)年保存率甚至能達(dá)到100%。由此可見，人工造林當(dāng)年的任務(wù)完成率完全滿足國家要求。按照目前的投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，雖然人工造林的重要環(huán)節(jié)基本能夠滿足，但是困難立地造林和未成林配套管護(hù)手段無法跟進(jìn)到位，這些因素從技術(shù)上和投資上都對(duì)人工造林提出了更高的要求，因此造林投資不足成為成林率低的主要原因。

2.1 造林整地投資不足

“十三五”以來，山西每年基本完成26.67萬hm2造林任務(wù)。經(jīng)過多年的大規(guī)模造林，天保工程區(qū)內(nèi)的國有林場(chǎng)和市縣轄區(qū)大幅提高了森林覆蓋率，可用于造林的地塊基本為困難立地，有些立地屬于懸崖峭壁，有些立地根本沒有道路，現(xiàn)有的整地投資難以滿足需求。

2.2 優(yōu)質(zhì)苗木投資不足

在目前的宜林地中，有相當(dāng)一部分地塊處在林牧矛盾突出的區(qū)域，特別是在晉北同朔地區(qū)，牛羊動(dòng)輒以數(shù)十萬頭計(jì)?，F(xiàn)在采用的高度50cm以下的苗木根本無法抵御牛羊啃食，稍有不慎未成林地幾乎全軍覆沒，因此提高苗木質(zhì)量，特別是提高苗木的高度尤為重要。只有苗木高度達(dá)到1.0m以上，才能有效抵御牛羊啃食。由于投資不足，無法使用大苗木，而要形成郁閉，苗木生長高度要達(dá)到2.0m以上。

2.3 幼林撫育資金不足

為了進(jìn)一步平衡造林成本，降低補(bǔ)植補(bǔ)造風(fēng)險(xiǎn)，天保工程區(qū)采取每公頃1650株的造林密度，這個(gè)密度在幼林期可以有效保證造林成活率。但是，隨著林木的不斷生長，過大密度會(huì)嚴(yán)重影響森林發(fā)育，如果不及時(shí)采取撫育措施，很容易形成低質(zhì)低效林。

2.4 鼠（兔）害防治資金不足

晉南地區(qū)由于氣候原因，新造林地容易遭受鼠（兔）害的為害。鼠（兔）害具有較大的不確定性和隱蔽性，人工看守很難取得效果，又由于缺乏必要的技術(shù)性投資，導(dǎo)致鼠（兔）害長期以來成為未成林地管護(hù)的一大難點(diǎn)。

2.5 勞務(wù)保險(xiǎn)投資不足

從2019年起，根據(jù)新的國家政策要求，承擔(dān)人工造林勞務(wù)的組織須向稅務(wù)部門繳納勞務(wù)人員的“五險(xiǎn)一金”，這樣客觀上進(jìn)一步提高了造林成本。

3 現(xiàn)行天保工程區(qū)造林投資需求

針對(duì)目前山西省天保工程區(qū)實(shí)際情況，人工造林投資標(biāo)準(zhǔn)至少要提高到每公頃1.95萬元。

以每公頃造林為例，成本組成為：整地費(fèi)用3300元（魚鱗坑整地，規(guī)格為60cm×50cm×30cm）；苗木費(fèi)6600元，（即①針葉樹2+3以上營養(yǎng)缽苗，高度大于等于60cm，有兩輪以上側(cè)枝，I、II級(jí)以上壯苗。②闊葉樹2年生以上營養(yǎng)缽苗，地徑≥1.0cm?；旖槐壤?∶5，針葉樹每株2.50元，闊葉樹每株山桃、山杏1.50元，每株遼東櫟2元）、栽植費(fèi)用1650元（含苗木搬運(yùn)費(fèi)用）、澆水70元（由于干旱，新造林需至少當(dāng)年澆2次水）；幼林撫育費(fèi)用1800元，（即連續(xù)幼撫3年，每年1次。幼撫措施包括割灌、除草、擴(kuò)穴，闊葉樹抹芽、修枝等。每月1次600元、未成林地管護(hù)675元，連續(xù)管護(hù)3年；管護(hù)包括設(shè)置警示牌，聘用專職管護(hù)員等）；防鼠（兔）害1650元（購買套管及人工作業(yè)費(fèi)用）；林道建設(shè)150元，作業(yè)設(shè)計(jì)費(fèi)225元（即含野外調(diào)查、設(shè)圖紙裝訂等）；其他150元，（即含施工管理費(fèi)用和工程監(jiān)理費(fèi)等）、“五險(xiǎn)一金”750元（即勞務(wù)人員“五險(xiǎn)一金”）。

如果要提高造林綠化、美化標(biāo)準(zhǔn)，縮短成林時(shí)間，或困難立地條件造林，還需要進(jìn)一步提高整地、苗木標(biāo)準(zhǔn)、苗木運(yùn)輸與栽植成本。例如在北京、雄安、上海等地，目前每公頃人工造林標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到45萬～75萬元。

4 提高人工造林投資標(biāo)準(zhǔn)

4.1 整地投資

投資由目前的每公頃1650元提高至3300元。采取魚鱗坑整地，整地規(guī)格為60cm×50cm×40cm，增加深度，進(jìn)一步提高蓄水保墑的作用。

4.2 種苗投資

投資由目前的每公頃2310元提高至6600元。針葉樹采用標(biāo)準(zhǔn)2+3以上，高度大于60cm的營養(yǎng)缽苗木，防止牛羊啃食；闊葉樹標(biāo)準(zhǔn)采用2.0a生以上營養(yǎng)缽苗木，提高闊葉樹存活率。

4.3幼林撫育投資

幼林撫育投資由目前的每公頃600元提高至1 800元。由原來的每年撫育1次，增加到3次，根據(jù)不同林種、林分和栽植密度，科學(xué)合理地加強(qiáng)未成林地的撫育力度，確保森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。

4.4 鼠（兔）害防治

防治投資每公頃增加825元。在造林投資中增加鼠（兔）害防治經(jīng)費(fèi)，用于購買防治工具，有效降低人工管護(hù)工作難度，提升新造林地防害水平。

4.5 勞務(wù)保險(xiǎn)

每公頃投資勞務(wù)保險(xiǎn)增加750元。為參加人工造林的勞務(wù)人員繳納規(guī)定的保險(xiǎn)費(fèi)用，可以提高造林工程人員安全系數(shù)，降低施工單位因法律要求或稅務(wù)程序需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，確保造林質(zhì)量不降低。4.6提高其他配套投資

由于造林難度的加大和苗木質(zhì)量提升，其他的配套投資也應(yīng)加大，具體為：栽植投資由目前的每公頃1395元提高至1650元；補(bǔ)植補(bǔ)造投資由目前的每公頃645元提高至1500元；管護(hù)投資由目前的每公頃450元提高至675元；整地投資由每公頃1650元提高至3300元；增加澆水投資每公頃1050元。

5 討論與建議

5.1 爭取中央項(xiàng)目資金

天保工程二期即將結(jié)束，山西省應(yīng)根據(jù)自身靠近京津冀獨(dú)特地理區(qū)位和生態(tài)環(huán)境脆弱與深度貧困高度結(jié)合的現(xiàn)實(shí)，積極爭取國家天保工程三期項(xiàng)目投資，逐步提升天保工程區(qū)人工造林的投資標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 增加省級(jí)配套資金

隨著《山西省永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》的頒布與實(shí)施，要進(jìn)一步將依法治林與天保工程管理有機(jī)結(jié)合起來，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相匹配的天保工程造林投資機(jī)制，通過省級(jí)財(cái)政支持，配套國家造林資金，提升人工造林質(zhì)量。

5.3 統(tǒng)籌資金分配使用

按照不同區(qū)域、立地難度、降水條件等因素，區(qū)別使用造林資金，做到因地制宜。在天然林保護(hù)工程區(qū)統(tǒng)籌使用造林資金，適度向重點(diǎn)、困難地區(qū)傾斜。

5.4 加大管護(hù)資金投入力度

要將未成林地管護(hù)作為人工造林的延續(xù)，有機(jī)地統(tǒng)一起來，逐步推廣科技管護(hù)手段和集約管護(hù)模式。在人工造林資金使用中，要安排一定數(shù)量管護(hù)費(fèi)用。