山西省退耕還林工程建設(shè)存在問題與對策建議

鄭 峰

（山西省造林局，山西 太原 030012）

實施退耕還林對改善生態(tài)環(huán)境、推進生態(tài)文明建設(shè)，特別是助推脫貧攻堅發(fā)揮了重要作用。通過持續(xù)實施退耕還林，全省水土流失得到有效控制，林草植被得到恢復(fù)改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化，百姓收入得到穩(wěn)定增加，整體上取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。特別是近幾年，中共山西省委、省人民政府高度重視退耕還林工作，結(jié)合林業(yè)脫貧攻堅和全面小康建設(shè)，做出了“在一個戰(zhàn)場上打贏兩場攻堅戰(zhàn)”的決策部署，將退耕還林作為林業(yè)扶貧的重中之重，連續(xù)兩年提前啟動，全面推進退耕還林工作，充分發(fā)揮退耕還林改善生態(tài)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)和脫貧攻堅的重要的作用。

1 工程建設(shè)情況

山西省是全國實施退耕還林工作的重要省份，自2000 年以來，累計完成國家第一輪退耕地還林計劃任務(wù)46.267 萬hm2，2007 年國家暫停實施退耕地還林項目。2014 年8 月，國務(wù)院批準(zhǔn)啟動實施新一輪退耕還林工程，到目前累計承擔(dān)國家25°以上坡耕地新一輪退耕還林任務(wù)24.533 萬hm2，其中2014 年的6 667hm2和2017 年的10.866 萬hm2任務(wù)已全面完成，2018 年的13 萬hm2目前已落地到戶12.133 萬hm2，占計劃任務(wù)93%；完成造林10.693 萬hm2，占計劃任務(wù)82%。2017 年和2018 年，58 個貧困縣承擔(dān)退耕還林任務(wù)22.03 萬hm2，其中10 個深度貧困縣13萬hm2，分別占總?cè)蝿?wù)的92.30%和54.50%。

通過實施，工程取得了令人矚目的顯著成效，受到社會各界的高度評價和肯定。一是大幅增加林草植被，為全省儲備了大量的森林資源，為全省森林覆蓋率的提高做出巨大貢獻；二是有效改善生態(tài)環(huán)境，區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，小流域水土流失狀況大為改觀，降水量明顯增加，有效遏制了水土流失和風(fēng)沙危害；三是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大量的農(nóng)村勞動力從低效生產(chǎn)中解放出來，通過外出務(wù)工拓寬增收渠道；四是有效增加農(nóng)戶收入，增強群眾參與生態(tài)建設(shè)，從而走向脫貧致富的信心，極大提高農(nóng)戶獲得感，同時退耕農(nóng)戶通過發(fā)展經(jīng)濟林和林下經(jīng)濟也可增加收入。五是社會效益日劇突顯，廣大基層干部群眾直接參與了工程建設(shè)，保護林草植被、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗家園的意識普遍增強，為拓寬全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)融資渠道，加快營造林進程，提供了很好的思路和樣板。特別是新一輪退耕還林工程啟動以來，將為我省儲備森林資源24.53 萬hm2，累計爭取國家資金58.78 億元，其中農(nóng)戶補助資金44.16 億元，種苗補助資金14.62 億元。2017 年度全省退耕還林提前一年完成造林任務(wù)和補助兌現(xiàn)工作，帶動52 個貧困縣的7.68 萬建檔立卡貧困戶戶均增收4437 元，做法和成效在全國獨樹一幟。

2 存在的主要問題

2.1 前一輪退耕農(nóng)戶收入銳減，成果鞏固壓力巨大

根據(jù)國家退耕還林補助政策，自2015 年起，全省前一輪退耕還林營造的42.60 萬hm2生態(tài)林，隨著國家補助政策的逐年到期，退耕農(nóng)戶將不再享受國家退耕還林現(xiàn)金補助。由于生態(tài)林的公益屬性，農(nóng)民祖祖輩輩賴以生存的耕地?zé)o償為國家做出生態(tài)貢獻，本應(yīng)該政府承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，農(nóng)民負(fù)重難當(dāng)。即使納入國家公益林補償，但生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，每畝每年僅有15 元，其中直接補助給農(nóng)戶的每畝每年只有8 元，遠(yuǎn)低于二輪補助每畝90 元的標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民來說沒有多大的吸引力，退耕農(nóng)戶收益大幅度降低。同時，受當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力的影響，農(nóng)民工外出務(wù)工渠道不斷減少，以前靠打零工維持生計的農(nóng)戶，逐漸失去了增收渠道，為了解決溫飽問題，存在毀林復(fù)耕的潛在隱患，退耕還林成果鞏固壓力增大。

2.2 上一輪經(jīng)濟林比重低，退耕農(nóng)戶收入可持續(xù)性差

上一輪退耕還林受經(jīng)濟林比例以縣為單位不能超過20%的國家政策所限，致使山西上一輪退耕還林中經(jīng)濟林比重過低，在全省完成的46.266 萬hm2退耕地還林中，經(jīng)濟林只有3.598 萬hm2，加之北部高寒區(qū)和一些高海拔縣的自然條件制約，部分面積經(jīng)營粗放，收益較差，退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計堪憂。

2.3 耕還林耕地核減指標(biāo)有限，滿足不了群眾需求

根據(jù)國家有關(guān)政策，全省2014 年、2017 年、2018年累計實施25°以上坡耕地新一輪退耕還林還草任務(wù)25.32 萬hm2（還林24.53 萬hm2、還草0.786 萬hm2），占國土二調(diào)數(shù)據(jù)25°以上坡耕地26.106 萬hm2的97%，政策范圍內(nèi)的指標(biāo)已基本用完，基本實現(xiàn)“應(yīng)退愿退盡退”。但全省客觀上仍存在大量適宜退耕還林的陡坡梯田、沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地、易地扶貧搬遷騰退等。隨著城鎮(zhèn)化步伐的推進，這些耕地被閑置撂荒，但農(nóng)民退耕還林的積極性很高，由于政策所限，不能納入退耕還林范圍，無法滿足群眾退耕還林的需求。

2.4 地塊布局分散，不利于工程管理和后期成果鞏固

布局實施2017 年10.866 萬hm2退耕還林任務(wù)中，各地普遍存在同一座山，有的陡坡耕地劃入國土二調(diào)圖斑，有的則沒有；甚至同一面陡坡耕地，上半部分劃入了國土二調(diào)圖斑，下半部分卻未劃入。結(jié)果造成了同一個村農(nóng)戶，有的享受了退耕還林政策，有的享受不到，意見很大，埋下了上訪隱患。

3 政策建議

鑒于當(dāng)前的實際，為切實鞏固好退耕還林成果，進一步推進新一輪退耕還林工作健康穩(wěn)步順利推進，提出如下政策建議：

3.1 實施生態(tài)補償，并適當(dāng)提高退耕還林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

建議國家將已實施的退耕還生態(tài)林全部納入中央財政森林生態(tài)效益補償范圍，參照糧食補貼政策，建立長效生態(tài)補償保障機制，分質(zhì)量實行差別化補助，以提高管護主體的責(zé)任意識和積極性，確保退耕還林成果得到切實鞏固，讓廣大退耕還林農(nóng)戶在為國家生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻的同時，其經(jīng)濟收入和基本生存、生活得到保障，努力實現(xiàn)國家得綠、群眾得利的雙贏目標(biāo)。

3.2 進一步完善機制，增加退耕農(nóng)戶持續(xù)增收能力

建議對已納入國家和地方生態(tài)公益林補償范圍的退耕地還生態(tài)林，可由國有林場及其他有能力的國有林經(jīng)營單位“托管”經(jīng)營。通過“托管”充分發(fā)揮國有林經(jīng)營單位管理、技術(shù)、隊伍優(yōu)勢，著力解決退耕農(nóng)戶管護力量分散薄弱、管護積極性不高及退耕地長遠(yuǎn)收益問題。托管經(jīng)營后，生態(tài)公益林補償性收益、森林撫育項目收益和林木資源所有權(quán)收益均歸林權(quán)所有人。適宜發(fā)展“林菌禽藥蜂”、森林旅游和森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的地塊，國有林場應(yīng)在尊重退耕農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，由林場與退耕農(nóng)戶合作經(jīng)營，也可引入新型經(jīng)營主體合作經(jīng)營，獲得的增值收益按比例分配給退耕農(nóng)戶。對退耕農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體直接簽訂經(jīng)營合同，自主開展合作經(jīng)營的，國有林場只負(fù)責(zé)林地資源監(jiān)管，不參與經(jīng)營利潤分成。在林地管護和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要優(yōu)先吸納退耕農(nóng)戶務(wù)工，獲取勞務(wù)收益。

3.3 進一步擴大退耕還林范圍，滿足群眾迫切需求

山西省委、省政府高度重視新一輪退耕還林工作，根據(jù)全省實際和群眾意愿，按照黨的十九大“擴大退耕還林還草”精神和山西省綜合改革試驗區(qū)建設(shè)以及太行山、呂梁山生態(tài)修復(fù)的要求，立足省情，研究確定擬將陡坡梯田、沙化耕地、采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷區(qū)、整村移民搬遷區(qū)等耕地納入退耕還林。懇請國家從山西省轉(zhuǎn)型綜改省情出發(fā)，給予山西特殊政策許可，同意將上述耕地納入退耕還林范圍，核減相應(yīng)的耕地保有量，滿足群眾退耕的迫切需求。