區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律機(jī)制完善

王博 才越

摘要：20世紀(jì)70-80年代，我國(guó)大氣污染有明顯的區(qū)域性特征，尤以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)株潭等重點(diǎn)污染區(qū)域?yàn)榈湫?。近年?lái)，大氣污染已從局部的點(diǎn)源式污染演變?yōu)閰^(qū)域性的大范圍污染，基于區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的必要性與緊迫性考量，我國(guó)立法機(jī)關(guān)將跨區(qū)域、跨部門(mén)的協(xié)作治理模式上升為《大氣污染防治法》，該法為跨區(qū)域的聯(lián)合防治模式提供了法律依據(jù)，但亦存有規(guī)范內(nèi)容抽象、責(zé)任主體罰則設(shè)計(jì)模糊及行政屬地管理模式阻滯聯(lián)合防治等諸多弊端，嚴(yán)重制約著我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治執(zhí)法運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：區(qū)域大氣污染;聯(lián)合防治;大氣污染防治法;協(xié)作治理

中圖分類(lèi)號(hào)：[X-019] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）12-00-02

Abstract：In the 1970s and 1980s， China's air pollution had obvious regional characteristics， especially in Beijing-Tianjin-Hebei， Yangtze River Delta， Pearl River Delta， Changzhutan and other key pollution areas. In recent years， air pollution has evolved from local point-source pollution to regional large-scale pollution. Based on the necessity and urgency of regional air pollution prevention and control， China s legislature will co-operate across regions and departments. The model has risen to the "Air Pollution Prevention Law"， which provides a legal basis for a cross-region joint prevention model， but also has many disadvantages such as the abstract of normative content， the fuzzy design of the punishment of the responsible subject， and the blocking of the administrative territorial management model.This severely restricts the enforcement of joint prevention and control of regional air pollution in China and should be further improved.

Key words：Regional air pollution;Joint control;Air pollution control law;Collaborative governance

大氣污染不同于其他形態(tài)的污染，其污染源有鮮明的復(fù)雜性特征，除本地區(qū)的原始性污染，周邊地區(qū)污染氣團(tuán)的輸送作用也是造成本地區(qū)大氣污染的重要原因。純粹某一地區(qū)大氣環(huán)境的改善并不能從根本上保證本地區(qū)不受周邊大氣污染尚未得到有效控制地區(qū)的二次污染[1]，唯有不同行政區(qū)劃環(huán)境部門(mén)保持聯(lián)防聯(lián)控步調(diào)一致，才能有效避免污染源的交叉感染。新修訂的《大氣污染防治法》為這一跨地域、跨部門(mén)的協(xié)作治理模式提供了法律依據(jù)，然其規(guī)定內(nèi)容抽象、責(zé)任主體罰則設(shè)計(jì)模糊及行政屬地管理模式阻滯聯(lián)合防治等諸多弊端，嚴(yán)重制約著區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治執(zhí)法機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行?；诖耍疚闹饕汀洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)制之憾展開(kāi)研究，并力求找到一條行之有效的現(xiàn)實(shí)路徑化解我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律機(jī)制面臨的困境。

1 區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律機(jī)制存在的問(wèn)題

康京濤先生形象地把《大氣污染防治法》的頒布比喻為“污染聯(lián)防聯(lián)控步入了法制軌道[2]”，該法以“防治大氣污染，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”為根本宗旨，以“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”為出發(fā)點(diǎn)，以分析化解地方法規(guī)與規(guī)章之間的矛盾為落腳點(diǎn)，鼓勵(lì)“有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，具備相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性。即使這樣，筆者仍從中挖掘出一些規(guī)制缺陷，具體分析如下：

1.1 專(zhuān)章規(guī)范粗疏抽象，缺乏針對(duì)性

《大氣污染防治法》第五章對(duì)“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)化規(guī)定，該章“確立了區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治執(zhí)法目標(biāo)和要求[3]”;規(guī)定了能源替代的可持續(xù)發(fā)展路徑;健全了區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)及社會(huì)監(jiān)督的基本框架，與我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)相契合。但若以有效落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任為視角考察，本章卻是規(guī)制粗疏，過(guò)于抽象。

1.1.1 “大氣環(huán)境承載力”難以量化處理

《大氣污染防治法》第八十七條規(guī)定：“根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和大氣環(huán)境承載力，制定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃”。對(duì)于“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的理解相對(duì)容易，我們可以通過(guò)考察本行政區(qū)劃內(nèi)的GDP（本地生產(chǎn)總值）與GNP（本地居民生產(chǎn)總值）予以感知，然而對(duì)于“大氣環(huán)境承載力”的把握的確很難，依托郎鐵柱《人口、資源與發(fā)展》對(duì)“大氣環(huán)境承載力”的釋義，我們可以得出“大氣環(huán)境承載力即某一區(qū)域大氣環(huán)境對(duì)人類(lèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支持能力的限度”之結(jié)論，但是影響大氣環(huán)境支持能力的因素是復(fù)雜、實(shí)時(shí)變化著的。這里舉一個(gè)通俗易懂的例子：假設(shè)供氧量是大氣環(huán)境支持能力的主要表現(xiàn)，也許成千上萬(wàn)葉子的凋落就會(huì)引起供氧量不足，這時(shí)大氣環(huán)境支持能力就發(fā)生了變化，而且這種變化是時(shí)時(shí)刻刻都在發(fā)生的，現(xiàn)實(shí)中很難量化處理。

1.1.2 “嚴(yán)重影響”中的“嚴(yán)重”難以精準(zhǔn)把握

無(wú)獨(dú)有偶，《大氣污染防治法》第八十九條同樣陷入規(guī)制粗疏的泥潭：“嚴(yán)重污染”中的“嚴(yán)重”難以精確把握，不同的行政機(jī)關(guān)可能會(huì)產(chǎn)生差異性解讀，使得區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治工作不能及時(shí)展開(kāi)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“嚴(yán)重”一詞釋義為：①程度深;②影響大;③情勢(shì)危急。在操作實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何界定“程度深、影響大、情勢(shì)危急”諸多情形？質(zhì)言之，污染到何種程度才可以解釋為嚴(yán)重污染？這既是受大氣污染的政府環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待的問(wèn)題，也是法學(xué)理論必須重點(diǎn)研究的新課題。

1.2 責(zé)任主體罰則設(shè)計(jì)模糊

《大氣污染防治法》第一百二十五和一百二十六條分別設(shè)計(jì)了對(duì)企業(yè)和行政機(jī)關(guān)的追責(zé)彈性框架，一方面，這明確了致大氣污染行為的當(dāng)罰性，對(duì)于規(guī)范企業(yè)行為具有重要意義;另一方面，此部分對(duì)政府作為責(zé)任主體時(shí)的罰則設(shè)計(jì)相對(duì)模糊，致使追責(zé)實(shí)踐困難重重。其中規(guī)定對(duì)污染大氣的企業(yè)追究侵權(quán)責(zé)任，對(duì)地方政府濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的相關(guān)人員給予處分，然處分的概念外延具有極強(qiáng)的彈性，此處所指的處分是指警告、降級(jí)或是撤職，抑或是開(kāi)除？從本條規(guī)制來(lái)看不甚了了。目前還沒(méi)有司法解釋對(duì)此進(jìn)行精細(xì)化處理，行政機(jī)關(guān)擁有相對(duì)自由的處分裁量權(quán)，為辦理“人情案、金錢(qián)案、復(fù)仇案”提供了一片沃土。

1.3 行政屬地管理模式阻滯聯(lián)合防治

“我國(guó)現(xiàn)行的大氣污染治理模式是以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的、由中央政府和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的屬地主義治理模式[4]”?！缎姓^(qū)劃界線(xiàn)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府必須嚴(yán)格執(zhí)行行政區(qū)域界線(xiàn)批準(zhǔn)文件和行政區(qū)劃界線(xiàn)協(xié)議書(shū)的各項(xiàng)規(guī)定……任何組織或個(gè)人不得擅自變更行政區(qū)域界線(xiàn)”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谌龡l規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。誠(chéng)然，行政屬地管理模式對(duì)于明確地方政府治理責(zé)任具有重要意義。但“以人為設(shè)定管轄的行政區(qū)劃來(lái)分割大氣污染的治理是既不科學(xué)也不合理的[5]”：其一，大氣圈層的傳輸、流動(dòng)是一種自然法則，并不受限于人類(lèi)發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性設(shè)定的行政區(qū)劃界線(xiàn);其二，屬地主義的治理模式以行政區(qū)劃界線(xiàn)為限，地方各級(jí)政府各人自?huà)唛T(mén)前雪，無(wú)法在真正意義上克服重復(fù)治理和交叉感染的實(shí)踐困境。

綜上所述，《大氣污染防治法》在規(guī)制層面尚有諸多不足，這些不足是造成目前大氣污染防治效果不理想，甚至“越防治，越污染”惡性循環(huán)的關(guān)鍵原因，嚴(yán)重制約到我國(guó)區(qū)域大氣污染防治成效與生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。要想解決當(dāng)下我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制面臨的困境，就亟需打破傳統(tǒng)法律規(guī)制的種種缺陷：出臺(tái)精細(xì)化解釋、構(gòu)建罪責(zé)適應(yīng)的罰則框架以及改變?cè)袑俚刂髁x的管理方式。此部分主要就完善區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制的對(duì)策建議展開(kāi)研究，具體分析如下：

2 完善區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律機(jī)制的對(duì)策建議

2.1 出臺(tái)精細(xì)化解釋

科學(xué)合理的界定標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境主管部門(mén)執(zhí)法監(jiān)管的主要依據(jù)，對(duì)于規(guī)范操作實(shí)踐具有重要作用。然而我國(guó)《大氣污染防治法》卻有諸多“空制度”型的宣誓型規(guī)定，大大降低了本法的可操作性。如何將抽象的宣誓型規(guī)定具體化？這是立法機(jī)關(guān)應(yīng)該亟需思考的問(wèn)題，更是法學(xué)理論必須重點(diǎn)研究的新課題。基于此，筆者認(rèn)為欲明晰“大氣環(huán)境承載力”“嚴(yán)重影響”等抽象規(guī)定的具體含義，我們應(yīng)當(dāng)以目的解釋為依托解讀本法，通說(shuō)認(rèn)為本法制定目的有三：“一是以‘人為本，對(duì)公眾健康的保護(hù);二是保護(hù)我們賴(lài)以生存的環(huán)境，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡;三是“對(duì)人類(lèi)精神享受（如大氣能見(jiàn)度、景觀(guān)美觀(guān)）的支持。[7]”

筆者認(rèn)為要想滿(mǎn)足以上三個(gè)立法目的的要求，就必須對(duì)“大氣環(huán)境承載力”采用限縮解釋?zhuān)创髿猸h(huán)境承載力是有限的，當(dāng)大氣能見(jiàn)度降至某個(gè)具體數(shù)值或特定范圍，對(duì)人們的精神享受和正常生活帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)的時(shí)候，就證明此時(shí)就已經(jīng)達(dá)到了大氣環(huán)境承載力的臨界點(diǎn)，若繼續(xù)排放污染物質(zhì)，便會(huì)在偏離立法目的的道路上越走越遠(yuǎn)。當(dāng)然，對(duì)于這個(gè)具體數(shù)值的把握的確不易，這需要相關(guān)職能部門(mén)提供技術(shù)依托，通過(guò)民意調(diào)查等有效途徑予以確定，盡早出臺(tái)司法解釋?zhuān)詽M(mǎn)足具體的操作訴求。

2.2 建構(gòu)精細(xì)化的追責(zé)模式

周珂先生說(shuō)：“對(duì)于改善大氣環(huán)境這一目標(biāo)，政府是第一責(zé)任人，政府對(duì)治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)直接決定著治理的成效。[8]”《大氣污染防治法》第一百二十六條建構(gòu)了因政府過(guò)錯(cuò)致大氣污染行為的追責(zé)框架，但只是一帶而過(guò)，忽略了追責(zé)依據(jù)的精細(xì)化處理，我們有理由相信任何一部完美法律的適用對(duì)象都具有普遍性，任何權(quán)勢(shì)地位在正義的天平面前都是蒼白無(wú)力的?；诖?，筆者認(rèn)為就政府作為責(zé)任主體情況下的追責(zé)，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：首先，設(shè)計(jì)政府擔(dān)責(zé)，內(nèi)部處分的追責(zé)模式。政府作為一個(gè)沒(méi)有生命的組織，違法通常表現(xiàn)為其中個(gè)別工作人員的違法，若直接對(duì)違法主體予以處分，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)采取包庇、濫用自由裁量權(quán)等一系列不正當(dāng)行為減輕處罰，但若將罰則與政府這一團(tuán)體利益（名譽(yù)等）掛鉤的話(huà)，便會(huì)對(duì)自由裁量權(quán)形成某種限制，這種限制不是外力使然，而是政府基于名譽(yù)的加權(quán)計(jì)算形成的，從而完成違法主體追責(zé)的精細(xì)化處理;其次，積極推進(jìn)“幫助污染行為”入刑，提高犯罪成本。每個(gè)罪犯都是理性的計(jì)算者，罪犯選擇實(shí)施犯罪的前提要件是他們認(rèn)定實(shí)施犯罪的收益總會(huì)大于犯罪成本（物質(zhì)性成本、精神性成本、機(jī)會(huì)成本和預(yù)期懲罰成本），若是提高預(yù)期懲罰成本，使得實(shí)施犯罪預(yù)期效益達(dá)到負(fù)值化的理想狀態(tài)，將會(huì)有效抑制類(lèi)幫助犯罪行為的發(fā)生;最后，建構(gòu)以主觀(guān)方面、危害結(jié)果為主要框架的歸責(zé)依據(jù)。此處可以參考《侵權(quán)責(zé)任法》中過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則予以適用，危害結(jié)果作為減輕或加重情節(jié)，以此構(gòu)建精細(xì)化的追責(zé)模式。

2.3 建構(gòu)區(qū)域合作治理大氣污染的組織框架

廖衛(wèi)東先生認(rèn)為“地方屬地主義是目前影響環(huán)境跨區(qū)治理的兩大障礙之一”。實(shí)然，傳統(tǒng)的屬地主義治理模式以行政區(qū)劃界線(xiàn)為限，在一定程度上忽略了大氣污染的自然規(guī)律，這種環(huán)境治理思路“極容易造成各地方政府之間‘條塊分割‘各自為政以及‘推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境治理協(xié)調(diào)效率低下。[9]”基于此，要想解決行政屬地管理模式衍生的諸多難題，我們得須在諸多矛盾中緊抓主要矛盾，利用具體問(wèn)題具體分析的方法論，找到打破屬地主義治理模式的最優(yōu)實(shí)現(xiàn)路徑：其一，以整體治理、區(qū)域公平等理念促使地方各級(jí)政府突破府際競(jìng)爭(zhēng)困局，打破利益平衡難題桎梏，積極促進(jìn)傳統(tǒng)行政屬地管理模式的轉(zhuǎn)型，協(xié)同治理區(qū)域性大氣污染。其二，積極發(fā)揮周邊地區(qū)政府的主觀(guān)能動(dòng)性，成立獨(dú)立性區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專(zhuān)門(mén)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)小組）。由地方各級(jí)人民政府推薦限額成員，國(guó)家該賦予小組強(qiáng)制執(zhí)行力或周邊政府簽署協(xié)議承認(rèn)小組的公信力，杜絕小組成員代表本政府利益而進(jìn)行的惡性競(jìng)爭(zhēng)，促使周邊政府形成一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一整體，牽頭區(qū)域地方各級(jí)政府聯(lián)合防治，協(xié)同治理區(qū)域性大氣污染。

3 結(jié)語(yǔ)

吳志功先生認(rèn)為“區(qū)域性的大氣污染環(huán)境治理……必須長(zhǎng)期研究、長(zhǎng)期治理、長(zhǎng)期防治，形成一套完善的長(zhǎng)效治理機(jī)制”，誠(chéng)然，區(qū)域性大氣污染聯(lián)合防治是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就。自1987年《大氣污染防治法》施行至今，已有32年時(shí)間，在這約半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里不少學(xué)者竭索枯腸地提出了諸多完善建議，對(duì)加快區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治模式的轉(zhuǎn)型具有重要意義。但我們都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到目前仍舊存在著以府際競(jìng)爭(zhēng)、利益平衡為主要表現(xiàn)形式的諸多難題，我們不能因噎廢食，我們相信只要理論上重新定位，操作實(shí)踐進(jìn)一步規(guī)范，就能真正做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的雙豐收。

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收稿日期：2019-09-18

基金項(xiàng)目：本文系2019年地方高校校級(jí)大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目《區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律制度實(shí)施困境與對(duì)策研究》（批準(zhǔn)編號(hào)：JDCX2019220）的研究成果;湖南省教育廳科學(xué)研究?jī)?yōu)秀青年項(xiàng)目《區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律制度實(shí)施問(wèn)題研究》（批準(zhǔn)編號(hào)：16B215）的階段性成果;湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委會(huì)課題《地方政府競(jìng)爭(zhēng)背景下的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律制度實(shí)施困境與對(duì)策研究 》（批準(zhǔn)編號(hào)：XSP17YBZZ104）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：王博（1998-），男，漢族，本科學(xué)歷，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)。