財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)的長效機(jī)制研究與探索

趙醒文　羅偉峰　鄺倍民

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金 ?地方高校 ?高水平大學(xué)建設(shè) ?長效機(jī)制

廣東省雖是教育大省，但不是教育強(qiáng)省，高水平大學(xué)和科研院所數(shù)量少、科研力量不足，這是制約創(chuàng)新能力的短板。因此，廣東省集中力量建設(shè)一批高水平大學(xué)，對于廣東大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中央對廣東提出的“雙支撐”任務(wù)和“雙中高”目標(biāo)具有重大而又深遠(yuǎn)的意義。2015年4月，廣東省委、省政府印發(fā)《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》，正式啟動高水平大學(xué)建設(shè)工作。2015年6月，廣東省委、省政府批準(zhǔn)G校等7所高校作為高水平大學(xué)整體建設(shè)高校。本文以系統(tǒng)管理理論為指導(dǎo)，以G校為案例研究，提出構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制的思路，為財(cái)政如何更好地為地方高水平大學(xué)建設(shè)提供財(cái)政支持提供建議。

一、國內(nèi)的研究概述

據(jù)檢索文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有關(guān)地方高水平大學(xué)建設(shè)的研究主要集中在地方高水平大學(xué)內(nèi)涵概念研究與地方高水平大學(xué)建設(shè)路徑研究。徐高明（2017）認(rèn)為建設(shè)省域高水平大學(xué)主要是為了對接與策應(yīng)國家“雙一流”建設(shè)計(jì)劃，服務(wù)國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以及發(fā)展中國特色、世界水平的現(xiàn)代高等教育。周險(xiǎn)峰、黃曉彬（2018）認(rèn)為地方高水平大學(xué)建設(shè)是以縮小與參照對象或標(biāo)準(zhǔn)的差距為直接目標(biāo)的一種創(chuàng)新發(fā)展過程，并提出地方高水平大學(xué)建設(shè)重點(diǎn)在于與所在區(qū)域構(gòu)建良好的互動關(guān)系，這涉及到“地方”與區(qū)域所在的高水平大學(xué)之間的互促互動。金保華、王英（2014）認(rèn)為地方高水平大學(xué)是推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、加快高等教育強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程的堅(jiān)實(shí)主體，是服務(wù)于地方、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和進(jìn)步的中堅(jiān)力量。

綜上所述，當(dāng)前有關(guān)地方高水平大學(xué)建設(shè)的研究雖然較多，但并無以財(cái)政支持為視角對地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制、路徑構(gòu)建的研究。本文將立足于已有的研究成果，以系統(tǒng)管理理論為理論指導(dǎo)，以G校高水平建設(shè)為案例研究，提出構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制的理念與思路。

二、G校高水平大學(xué)建設(shè)案例分析

（一）財(cái)政資金支持方式

根據(jù)《廣東省高水平大學(xué)建設(shè)實(shí)施方案》規(guī)定，對于“重點(diǎn)建設(shè)高?！焙汀爸攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目”，財(cái)政給予建設(shè)資金支持。具體指出了財(cái)政專項(xiàng)資金的支持方式是“充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，在注重引導(dǎo)學(xué)校加強(qiáng)資源、資金統(tǒng)籌能力的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用直接補(bǔ)助、財(cái)政獎勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、設(shè)立政府引導(dǎo)基金、貸款貼息等投入方式”，即高水平大學(xué)財(cái)政資金支持方式包括了直接補(bǔ)助、財(cái)政獎勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、設(shè)立政府引導(dǎo)資金和貸款貼息。G校作為廣東省重點(diǎn)建設(shè)高校，其財(cái)政資金支持方式主要是直接補(bǔ)助和財(cái)政獎勵(lì)。

（二）財(cái)政資金使用及績效概況

2015-2017年廣東財(cái)政共安排G校高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金共計(jì)77111萬元。截至2017年底，學(xué)校高水平大學(xué)建設(shè)資金實(shí)際支出70016萬元（含上年結(jié)轉(zhuǎn)資金），當(dāng)年到位資金使用進(jìn)度為100%。高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金分用途使用績效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是學(xué)校教學(xué)科研儀器設(shè)備固定資產(chǎn)總值逐年增加，2015-2017年，學(xué)校投入學(xué)科環(huán)境建設(shè)與大型儀器設(shè)備購置的經(jīng)費(fèi)約為4.8億元，截至2018年6月，學(xué)校教學(xué)科研儀器設(shè)備98591臺套，總資產(chǎn)值13.157643億元，保障了學(xué)校綜合實(shí)力的提升;二是高層次人才集聚增多，截至2017年11月，省部級以上高層次人才達(dá)到104人，較2014年國家級人才增長翻2番，省級人才增長翻一番;教師國際化培養(yǎng)227人次，人數(shù)翻二番;三是科研創(chuàng)新平臺建設(shè)成效顯著，學(xué)校國家級創(chuàng)新平臺新增至4個(gè)，2個(gè)國家級創(chuàng)新平臺獲得認(rèn)定立項(xiàng);現(xiàn)有省級以上科研平臺77個(gè)，其中建設(shè)期內(nèi)新增40個(gè);學(xué)校5個(gè)廣東省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室通過廣東省科技廳考核。

（三）財(cái)政支持G校建設(shè)存在問題分析

1、教育財(cái)稅優(yōu)惠政策缺位

根據(jù)《廣東省高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》的規(guī)定，廣東省高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金財(cái)政支持方式包括直接補(bǔ)助、財(cái)政獎勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、設(shè)立政府引導(dǎo)資金和貸款貼息等財(cái)政支持方式，但并無相關(guān)的配套財(cái)稅優(yōu)惠政策?，F(xiàn)階段，由于財(cái)政支持方式單一，缺乏全局性、系統(tǒng)性財(cái)稅政策支持，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，隨著地方高水平大學(xué)建設(shè)對資金的需要，財(cái)政資金一旦匱乏，簡單的財(cái)政直接補(bǔ)助和獎勵(lì)補(bǔ)助的財(cái)政支持方式將不可持續(xù)，最終影響高水平大學(xué)的建設(shè)。

2、財(cái)政支付進(jìn)度緩慢

在廣東省教育廳每季度的高校國庫支付進(jìn)度情況通報(bào)中，G校均屬于未支出財(cái)政資金總量較大的高校之一，其原因是由于高水平專項(xiàng)資金支付進(jìn)度較慢，導(dǎo)致未支付金額較大。為加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，為高水平大學(xué)建設(shè)提供全方位物質(zhì)保障，G校將省財(cái)政安排的專項(xiàng)資金40%用于大型儀器設(shè)備的購置方面。但由于大型儀器設(shè)備的購置大多屬于進(jìn)口設(shè)備，需要進(jìn)行政府采購，雖然廣東省財(cái)政廳建立了高水平水平大學(xué)科研儀器設(shè)備動態(tài)項(xiàng)目庫，對于項(xiàng)目庫內(nèi)的項(xiàng)目可結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，合理選擇采購方式，進(jìn)口產(chǎn)品采購實(shí)行備案制。但由于客觀上存在的項(xiàng)目庫更新不及時(shí)，庫外項(xiàng)目采購流程繁瑣，政府采購?fù)戤吅筘?cái)政資金的支付又涉及到財(cái)政資金國庫支付的流程，導(dǎo)致相關(guān)的財(cái)政支付進(jìn)度相對緩慢，既降低了財(cái)政資金的使用效率，又導(dǎo)致設(shè)備采購難、采購慢，從而影響高水平大學(xué)建設(shè)速度。

3、財(cái)政支出績效指標(biāo)設(shè)置不完善

在廣東省財(cái)政廳制定的《省級財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評基礎(chǔ)信息表》中將財(cái)政支出績效指標(biāo)歸類為“績效監(jiān)控指標(biāo)”中的“資金管理”指標(biāo)，分值為18分（績效總分為100分）。其中資金主要用途、分配情況4分;資金到位、支付情況8分;預(yù)算支出及財(cái)務(wù)核算規(guī)范性6分。由學(xué)校自評，然后由教育廳組織評審專家進(jìn)行專家評定。筆者認(rèn)為，此種財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置只設(shè)置了定性指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置過于粗放，設(shè)置不精細(xì)，缺乏績效評價(jià)定量指標(biāo)。

三、構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制的思路

表1 財(cái)政資金績效評價(jià)定量指標(biāo)

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，應(yīng)用系統(tǒng)管理理論為指導(dǎo)，全面運(yùn)用財(cái)稅政策，綜合運(yùn)用各種財(cái)政支持方式;進(jìn)一步簡政放權(quán)，提高政府采購效率;科學(xué)、合理設(shè)置財(cái)政支出績效指標(biāo)來提高財(cái)政資金使用效益，為地方高水平大學(xué)建設(shè)提供財(cái)政支持，充分發(fā)揮財(cái)政在地方高水平大學(xué)建設(shè)中的基礎(chǔ)作用。

（一）以系統(tǒng)管理理論為指導(dǎo)思想

系統(tǒng)管理理論，即把一般系統(tǒng)理論應(yīng)用到組織管理之中，運(yùn)用系統(tǒng)研究的方法，兼收并蓄各學(xué)派的優(yōu)點(diǎn)，融為一體，建立通用的模式，以尋求普遍適用的模式和原則。系統(tǒng)管理理論認(rèn)為組織是一個(gè)由許多子系統(tǒng)組成的，組織作為一個(gè)開放的社會技術(shù)系統(tǒng)，是由五個(gè)不同的分系統(tǒng)構(gòu)成的整體，這五個(gè)分系統(tǒng)包括：目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng);技術(shù)分系統(tǒng);社會心理分系統(tǒng);組織結(jié)構(gòu)分系統(tǒng);管理分系統(tǒng)。

（二）構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制的邏輯思考

以系統(tǒng)管理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制關(guān)鍵在于思考其構(gòu)建邏輯。在財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)中，首先要解決的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下財(cái)政資金如何籌集;其次是考慮籌集到的財(cái)政資金如何使用;然后是財(cái)政資金如何進(jìn)行績效評價(jià)，最后構(gòu)建出財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)的一般模式。

（三）構(gòu)建教育財(cái)稅政策優(yōu)惠機(jī)制，為地方高水平大學(xué)建設(shè)籌措建設(shè)資金

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，財(cái)政資金一旦匱乏，簡單的財(cái)政直接補(bǔ)助和獎勵(lì)補(bǔ)助的財(cái)政支持方式將不可持續(xù)，最終影響高水平大學(xué)的建設(shè)。而教育財(cái)稅政策優(yōu)惠能起到收入調(diào)節(jié)器的作用，可作為財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)的重要資金補(bǔ)充。

（四）構(gòu)建地方高水平大學(xué)建設(shè)設(shè)備采購機(jī)制，提高財(cái)政資金支付效率

提高財(cái)政資金支付效率，關(guān)鍵在于構(gòu)建地方高水平大學(xué)的設(shè)備采購機(jī)制。采購機(jī)制的構(gòu)建要結(jié)合地方高水平大學(xué)建設(shè)的發(fā)展實(shí)際。首先要進(jìn)一步提高采購限額標(biāo)準(zhǔn)、大幅減少審批審核數(shù)量，賦予地方高水平大學(xué)更多自主采購權(quán)限，完善采購制度措施，簡化優(yōu)化審批審核程序;其次，構(gòu)建地方高水平大學(xué)建設(shè)采購機(jī)制的重要途徑是要構(gòu)建高水平大學(xué)科研儀器設(shè)備項(xiàng)目庫;最后，還要對地方高水平大學(xué)國庫支付制度進(jìn)行相應(yīng)的改革，以進(jìn)一步提高財(cái)政資金支付效率。

（五）構(gòu)建財(cái)政資金績效評價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政資金績效評價(jià)方法?

構(gòu)建財(cái)政資金績效評價(jià)機(jī)制，是構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制的監(jiān)督保證。因此在構(gòu)建財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制中必須構(gòu)建財(cái)政資金績效評價(jià)機(jī)制。構(gòu)建財(cái)政資金績效評價(jià)機(jī)制重點(diǎn)在于設(shè)置財(cái)政績效評價(jià)定量與定性指標(biāo)。（見表1）

?四、結(jié)束語

在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的時(shí)代背景下，以系統(tǒng)管理理論為指導(dǎo)，通過構(gòu)建教育財(cái)稅政策優(yōu)惠機(jī)制來為地方高水平大學(xué)建設(shè)籌措資金、通過構(gòu)建地方高水平大學(xué)設(shè)備采購機(jī)制來提高財(cái)政資金支付效率和構(gòu)建財(cái)政資金績效評價(jià)機(jī)制來進(jìn)一步完善財(cái)政績效評價(jià)方法等機(jī)制體制的構(gòu)建，才能最終構(gòu)建出財(cái)政支持地方高水平大學(xué)建設(shè)長效機(jī)制。

（通訊作者：羅偉峰 ）

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