世界銀行貸款山西林業(yè)項目創(chuàng)新初探

丁振海

（山西省國際金融林業(yè)項目管理辦公室，山西 太原 030012）

縱觀山西省林業(yè)建設(shè)20多年來與世界銀行的合作，始終是創(chuàng)新促進發(fā)展、發(fā)展帶動創(chuàng)新的過程。通過積極引進項目的新技術(shù)、新觀念、新做法、新制度不斷的消化吸收，完善總結(jié)，示范推廣，培養(yǎng)造就了一批項目管理和技術(shù)人才，這將是山西林業(yè)改革創(chuàng)新強有力的實踐者、推動者、傳播者。分析總結(jié)全省世界銀行貸款林業(yè)項目（以下簡稱世行貸款）的經(jīng)驗，創(chuàng)新主要分為機制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新，現(xiàn)介紹如下。

1 項目機制創(chuàng)新

1.1 縣級政府統(tǒng)貸統(tǒng)還

山西省從1995年開始實施世行貸款林業(yè)二期項目初期，就設(shè)計建立了省級還貸準備金，在項目結(jié)束后，不僅完成了貸款任務(wù)，而且為省級林業(yè)主管部門籌集了幾千萬元資金，實現(xiàn)了互利雙贏。從世行貸款林業(yè)三期項目開始，全省開始實行“誰借用、誰歸還”的政策，將世行林業(yè)貸款落實到各個項目縣級政府，明確了承貸主體責任，同時，省、市、縣三級政府無償提供75%配套資金。當?shù)卣局敖璧脕?、用得好、還得了”的原則，認真落實各項合作規(guī)劃，注重抓好貸款項目的質(zhì)量和效益，極大地提高了當?shù)卣褂觅J款的積極性?？h級政府統(tǒng)貸統(tǒng)還世行貸款的模式，也是山西省在全國世行貸款林業(yè)項目省的首創(chuàng)?？h級政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式，從根本上解決了項目受益群體的后顧之憂，為嚴格按照設(shè)計的目標和標準實施項目提供了條件，通過簽訂一系列合同，以法律的形式固定下來，減輕了政府向林農(nóng)戶落貸的壓力，穩(wěn)定了林農(nóng)戶的心理，調(diào)動了參與項目受益群體建設(shè)長周期的生態(tài)林積極性，也充分體現(xiàn)了政府對購買生態(tài)效益供全民享受的政策?？h級政府統(tǒng)貸統(tǒng)還模式，得到了廣大項目區(qū)受益群體的普遍認可，確保了項目目標的全面實現(xiàn)。

1.2 開展森林保險工作

在2008年南方發(fā)生大規(guī)模冰雪災(zāi)害后，引起有關(guān)政府部門的高度重視，中央財政減免了世行貸款林業(yè)項目省的部分債務(wù)和息費，山西也是被減免的省份之一。世界銀行由此開始關(guān)注中國政府對商業(yè)保險涉獵森林的領(lǐng)域。2013年，財政部將山西省納入森林保險保費補貼試點省份，根據(jù)山西省財政廳、林業(yè)廳、中國保監(jiān)委山西監(jiān)管局印發(fā)的《山西省森林保險保費補貼試點實施方案的通知》和有關(guān)市縣關(guān)于開展森林保險工作的要求，山西省執(zhí)行的世行貸款林業(yè)項目的大部分縣，都積極開展了森林保險工作，規(guī)范了森林保險簽單統(tǒng)保，完善了保險理賠機制，同時項目實施單位的地方政府采取了補貼政策。各級政府在不同林木時期，采取了一系列提高森林防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)能力的政策和措施，規(guī)定：經(jīng)濟林按不同的生長期確定不同的賠償比率，核桃林擔保理賠每公頃2.25萬元，政府財政補貼60%，參保者承擔40%；生態(tài)林擔保理賠每公頃9 000元，每公頃保費27元，政府財政全額補貼。同時，加快建立風險保障體系，提高了林農(nóng)愛林護林的積極性，進一步保證了項目林地安全，解決了林農(nóng)的后顧之憂。

1.3 項目造林實行招（投）標管理制

從1999年實施世行貸款林業(yè)三期項目開始，全部造林任務(wù)進行公開招投標。按照世行貸款林業(yè)項目可研報告進行營造林用地核實，依據(jù)造林模型、造林模式完成造林設(shè)計。選擇有3級以上造林資質(zhì)的中標造林專業(yè)隊與林農(nóng)戶簽訂造林委托書，縣林業(yè)行政主管部門與造林專業(yè)隊簽訂造林合同，避免了中間環(huán)節(jié)的糾紛。造林專業(yè)隊負責從整地、苗木調(diào)運、栽植與管護的全過程承包，造林資金直接撥付到專業(yè)隊，林木所有權(quán)與受益權(quán)歸農(nóng)戶。專業(yè)工隊在造林規(guī)格、質(zhì)量、關(guān)鍵技術(shù)上發(fā)揮了優(yōu)勢，保證了造林成活率、合格率、保存率和工程進度，有效杜絕了勞動和安全糾紛。

2 項目技術(shù)創(chuàng)新

2.1 多功能混交造林

根據(jù)世行貸款林業(yè)項目環(huán)境保護規(guī)程，從實施三期造林項目開始，到以后的不同時期的項目執(zhí)行過程中，在項目區(qū)域?qū)I造多功能人工林的，依照不同造林樹種、造林模型、報賬類型，結(jié)合當?shù)氐膶嵉貤l件，確定合理混交比例和混交方式，主要以“喬喬混交”、“喬灌混交”和“喬與原生植被（灌木）混交”3種模式進行推廣應(yīng)用，取得了良好效果。

2.2 小流域綜合治理

根據(jù)山西省項目區(qū)分布以黃土高原丘陵溝壑區(qū)、太行山石質(zhì)山區(qū)、退耕梯田和坡耕地實施區(qū)3種類型為主的實際現(xiàn)狀，在梁峁頂、丘陵坡面、侵蝕溝、梯田、坡地農(nóng)田等地形，以小流域（溝壑）為單元，對溝、坡、峁、垣進行生物和工程措施相結(jié)合的綜合治理，并圍繞其制定一系列的技術(shù)路線和措施。在塬、峁類營造喬灌結(jié)合的生態(tài)林，緩坡營造灌木林與生態(tài)經(jīng)濟林，溝底營造生態(tài)經(jīng)濟林。以科學整地、蓄水、保土為主，同時在有條件的地塊邊緣修建攔水埂，控制水土流失。利用破碎的小區(qū)域，在后期補植補造中，用鄉(xiāng)土樹種，進行喬灌、針闊多樹種“鑲嵌式”種植，將小單元盡量集中“連片”覆蓋，最終形成“經(jīng)濟林座底、喬木林纏腰、灌木林帶帽”的綜合治理水土保持林體系、小流域綜合治理理念與模式，在世行貸款林業(yè)五期項目執(zhí)行中，得到了全面貫徹落實。

2.3 搭建多樣化技術(shù)推廣平臺

世行貸款林業(yè)項目非常注重技術(shù)推廣與應(yīng)用。為了最大限度地將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，構(gòu)建了省、市、縣三級技術(shù)培訓體系，通過培訓將項目先進而實用的新成果、新技術(shù)、新品種，轉(zhuǎn)化為林農(nóng)科學栽培、經(jīng)營管理的知識技能；結(jié)合移動通信、互聯(lián)網(wǎng)和手機等信息平臺，搭建遠程技術(shù)服務(wù)、森林網(wǎng)絡(luò)醫(yī)院等信息技術(shù)平臺，及時解答和解決林農(nóng)提出的問題和遇到的難題。通過編制技術(shù)手冊，將實踐中創(chuàng)造的一系列實用特色技術(shù)傳授給林農(nóng)，如“水袋滴滲+全穴地膜覆蓋+容器苗+保水劑+植物蒸騰抑制劑”等抗旱組裝配套技術(shù)；以山杏為主的經(jīng)濟生態(tài)林的栽植，采用裸根苗截桿與播種結(jié)合的造林技術(shù)。栽前修根處理、生根粉蘸根，栽植時苗木根部埋土踏實，并在栽植穴中點播2粒～3粒種子，虛土全覆蓋截桿部位；以核桃為主的經(jīng)濟林栽植，創(chuàng)新出“挖一個標準坑、施1擔有機肥、用1株優(yōu)質(zhì)苗、澆1桶生根水、鋪1塊保護膜、打1個保護盤”的6個1實用技術(shù)。

3 項目管理創(chuàng)新

3.1 參與式磋商社區(qū)評估

從1999年的世行貸款林業(yè)三期項目開始，首次引入?yún)⑴c式磋商社區(qū)評估工作方法，并一直貫徹到以后執(zhí)行的世行貸款林業(yè)項目中。參與式磋商不僅是一個過程、手段、工具，還是一種理念，是強調(diào)對貧困人群、婦女等弱勢群體的賦權(quán)，是項目組織者與林農(nóng)的平等磋商，最大限度地體現(xiàn)了項目受益人的栽植意愿。通過社區(qū)宣傳、自愿申請，實現(xiàn)對婦女和家庭貧困戶同等對待，公平公正參與項目。經(jīng)過相關(guān)權(quán)益人磋商，對項目建設(shè)用地選擇、造林模型、樹種搭配進行確定，實現(xiàn)林農(nóng)自主決策。最終通過公示并簽訂合同，使項目公開化、透明化、制度化。參與式磋商社區(qū)評估的貫徹和執(zhí)行，確保了項目實施產(chǎn)生預(yù)期的良好社會效益，避免或消除了項目實施可能帶來的社會風險或負面影響，保障了相關(guān)權(quán)益人的收益。

3.2 提款報賬與檢查驗收

提款報賬與檢查驗收，是山西省利用世行貸款發(fā)展林業(yè)項目最早的管理工作方法之一。山西省從1995年的世行貸款林業(yè)二期項目開始使用，貫穿于全省20多年的項目實施管理中，收到了非常顯著的效果。以市縣級配套資金到位為“標”，以省級檢查驗收結(jié)果通知單為“準”，促進了市縣配套資金到位率，從根本上保證了項目建設(shè)資金的全額到位，保證了項目實施的現(xiàn)金流充足，穩(wěn)定了項目建設(shè)質(zhì)量水平。項目提款報賬制和造林檢查驗收辦法二者的有機結(jié)合、相互促進，成為全省世行貸款林業(yè)項目管理創(chuàng)新的亮點，在全國世行貸款林業(yè)項目省示范推廣。

3.3 監(jiān)測績效與后評價

世行項目與國內(nèi)項目在管理上的重要區(qū)別，是在項目設(shè)計中建立了一系列項目監(jiān)測績效與后評價體系，用世界銀行資金給予這項工作充分保證，確保數(shù)據(jù)的可靠性。同步開展項目監(jiān)測績效與后評價工作，充分體現(xiàn)了世行貸款林業(yè)項目的前瞻性特點。通過對正在執(zhí)行和已經(jīng)完成項目的目標、實施過程、效益、作用和影響，進行系統(tǒng)客觀的分析，確認項目預(yù)期目標是否達到，設(shè)計規(guī)劃是否合理，主要指標是否實現(xiàn)，找出成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓，及時反饋信息，提出改進意見，從而使項目效益最終實現(xiàn)。這是世界銀行在項目執(zhí)行中的獨特管理內(nèi)容和理念。

1）根據(jù)世行項目有關(guān)規(guī)定，在中國林科院的技術(shù)指導(dǎo)下，通過公開招標，完成了項目區(qū)“水土流失、蓋度和生物多樣性以及農(nóng)戶增收”等方面的監(jiān)測工作。在項目縣建立徑流場15個，固定監(jiān)測點30個。編制完成了符合世界銀行和原國家林業(yè)局要求的《植被蓋度與生物多樣性監(jiān)測報告》、《土壤侵蝕和地表徑流監(jiān)測報告》和《社會經(jīng)濟成果監(jiān)測結(jié)果分析與評價報告》，為全國和山西世行貸款林業(yè)項目數(shù)據(jù)收集、分析整理等工作奠定了基礎(chǔ)。

2）山西省率先在全國世行貸款林業(yè)項目省開展了項目績效評價工作。分別在2013年、2014年由省財政專項出資，委托省財政廳評估中心和中國林科院信息所，對全省五期項目進行績效評價。設(shè)計出11個一級指標、20個二級指標、35個三級指標、40個四級指標，通過從項目相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性4個方面評價，評級結(jié)果為“實施順利”。

3）充分發(fā)揮了項目森林經(jīng)營方案典型和示范作用，在兼顧受益人需求和森林生長規(guī)律的前提下，從2012年開始，以村為單位編制經(jīng)營方案。確定了核桃經(jīng)濟林類型、刺槐水土保持林類型、側(cè)柏用材林類型、油松刺槐水土保持林類型。通過分類經(jīng)營，按照樹種多樣化、品種鄉(xiāng)土化標準，調(diào)整樹種，改善林分結(jié)構(gòu)，為提升森林質(zhì)量奠定基礎(chǔ)，經(jīng)營方案在項目區(qū)域進行總結(jié)和推廣。