大竹縣發(fā)展型精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

林冬生

(四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610072)

1 大竹縣脫貧攻堅(jiān)面臨新格局和新任務(wù)

大竹縣是全省革命老區(qū)縣和首批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣，地處川東腹心地帶，與絕對貧困地區(qū)有所不同，新形勢下，大竹縣脫貧攻堅(jiān)面臨著脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)的2個(gè)“雙重不足”和需求側(cè)的2個(gè)“新”挑戰(zhàn)。

1.1 “插花式”貧困戶的能力和信心雙重不足

大竹縣素有“中國苧麻之鄉(xiāng)”“中國香椿第一縣”“中國醪糟之都”“中國糯米之鄉(xiāng)”“川東綠竹之鄉(xiāng)”等美譽(yù)，擁有較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和條件，加上改革開放以來農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外出務(wù)工，2017年大竹縣農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到15451元，超過全省平均水平3224元。2013年大竹縣貧困村70個(gè)，占全縣行政村的比例為18.7%，貧困發(fā)生率10.3%。值得注意的是，大竹縣省定貧困村貧困戶僅占全縣貧困人口不到1/3，其他2/3以上的貧困農(nóng)戶插花式分布在全縣200余個(gè)行政村，呈現(xiàn)出典型的個(gè)體性貧困特征。在大竹縣，貧困戶特征各異、分布廣泛、成因復(fù)雜，受扶貧政策和幫扶力量等局限，插花式貧困戶難以享受貧困村相同力度的扶持，脫貧能力和信心均顯不足。

1.2 基層扶貧工作的長期性和有效性雙重不足

大竹縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為直接與貧困戶打交道的幫扶主體，為趕進(jìn)度、迎考評、超目標(biāo)，“完成上級要求的任務(wù)”而不是聚焦貧困戶真實(shí)需求的幫扶現(xiàn)象較為突出。更為重要的是，傳統(tǒng)的現(xiàn)場會、座談會等方式對于面上工作部署具有較為顯著的推動(dòng)力，但在脫貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，對于扶貧政策落實(shí)的全面性和工作實(shí)效的均衡性均提出更高的要求，特別是對于事務(wù)龐雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層而言，脫貧工作往往由幾名工作人員具體負(fù)責(zé)。由于觀摩學(xué)習(xí)交流的機(jī)會較少，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)使命感和緊迫感不足，對脫貧政策理解不深，導(dǎo)致對扶貧工作提質(zhì)增效的認(rèn)識不夠，僅僅依賴傳統(tǒng)方式難以解決多樣化、細(xì)碎化的脫貧需求。

1.3 貧困群眾對脫貧新期待的挑戰(zhàn)

大竹縣貧困戶主要有三類：一是生產(chǎn)條件惡劣、不具備基本生產(chǎn)和發(fā)展條件、“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的農(nóng)村建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的17%左右；二是群眾自我發(fā)展能力弱、因病因殘致貧的建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的50%左右；三是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用不強(qiáng)、因缺技術(shù)和信息致貧的建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的30%多。新的發(fā)展時(shí)期，不同類型的貧困群眾對脫貧有了新期待，不是單純地解決溫飽等生存問題，而是與其他群眾一樣，既關(guān)注物質(zhì)條件的改善，又期待公共配套的完善，既對當(dāng)下脫貧有迫切需求，又對長遠(yuǎn)發(fā)展有期待，貧困戶對美好生活的向往給扶貧攻堅(jiān)工作提出了新要求。

1.4 多元幫扶主體對扶貧新要求的挑戰(zhàn)

與大多數(shù)丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段類似，大竹縣扶貧幫扶主體面臨多元挑戰(zhàn)。一是地方政府財(cái)政收入和行政管理人才缺口較大，2016年大竹縣地方公共預(yù)算收入12.3億元，面對百萬人口基數(shù)，加上較多的歷史欠賬，單純依靠加大人、財(cái)、物投入力度難以達(dá)到扶貧要求；二是村集體先天不足，大多數(shù)行政村為“空殼村”，同時(shí)，每年超過30萬農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村老齡化、空心化問題突出，作為貧困群眾最直接、最信任的幫扶主體，村集體亟待發(fā)展壯大；三是缺乏大型國有企業(yè)，經(jīng)濟(jì)以民營為主，大多數(shù)企業(yè)正處于加速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)下行壓力下，企業(yè)承擔(dān)更多責(zé)任的同時(shí)，對于自身的發(fā)展壯大有著更為強(qiáng)烈的愿望。

2 大竹縣發(fā)展型精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制創(chuàng)新

面臨諸多困難和全新的挑戰(zhàn)，自2013年以來，大竹縣立足縣情，針對精準(zhǔn)扶貧中面臨的新舊矛盾和挑戰(zhàn)，努力構(gòu)建貧困對象的動(dòng)力發(fā)掘機(jī)制、發(fā)展導(dǎo)向的考評機(jī)制、脫貧攻堅(jiān)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及發(fā)展資源的多元帶動(dòng)機(jī)制等四大長效機(jī)制，貧困發(fā)生率由10.3%下降至2.56%，逐步走出了一條發(fā)展型精準(zhǔn)扶貧路徑。

2.1 貧困對象的動(dòng)力發(fā)掘機(jī)制

深丘地區(qū)“插花式”貧困戶往往經(jīng)歷過數(shù)次、多種類的扶貧工程，這部分群體對于脫貧的難度和脫貧工作有更深的認(rèn)識，對脫貧的信心顯著不足，只有充分滿足貧困農(nóng)戶多元化需求、激勵(lì)其發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力、輔以必要的外部支持，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的、穩(wěn)定的脫貧。大竹縣在扶貧攻堅(jiān)的過程中，為破解貧困戶內(nèi)在動(dòng)力激發(fā)的問題上，進(jìn)行了一系列有益探索，構(gòu)建了貧困對象的動(dòng)力發(fā)掘機(jī)制。

一方面，堅(jiān)持以發(fā)展為核心的扶貧理念和扶貧策略。大竹縣將“發(fā)展”理念貫穿于扶貧工作始終，在持續(xù)脫貧基礎(chǔ)性工作的前提下，創(chuàng)造了財(cái)富累積的良好條件，為貧困戶長遠(yuǎn)發(fā)展注入“源頭活水”。例如，積極探索“股份制扶貧”，通過實(shí)施農(nóng)村資產(chǎn)股權(quán)量化改革，將財(cái)政支農(nóng)資金確權(quán)配股給貧困戶，以資金入股合作社，頒發(fā)股權(quán)憑證，即便是“失能弱能”的老人也能從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得分紅收益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)脫貧的貧困戶不僅還清了欠債，不少貧困戶家里還有了“積蓄”。

另一方面，創(chuàng)新有效的動(dòng)員方式。除了黨政干部和媒體報(bào)刊的政策宣講，院壩會、夜校等宣講方式，還創(chuàng)新式地采取“精準(zhǔn)對接”和脫貧演講2種方式進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)地精準(zhǔn)動(dòng)員。例如，為破解以行政邊界為單元的幫扶導(dǎo)致的“拉郎配”現(xiàn)象，大竹縣充分考量幫扶部門職能職責(zé)、幫扶干部崗位特征和個(gè)性特長技能，采取政法干部結(jié)對“法治意識淡薄戶”、民政干部結(jié)對“城鄉(xiāng)低保戶”、農(nóng)林牧干部結(jié)對“產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后戶”等方式，差異化、針對性確定結(jié)親連心對象，有效的供需配置極大地增強(qiáng)了貧困戶的脫貧動(dòng)力。與此同時(shí)，大竹縣研發(fā)出為貧困人口提升脫貧內(nèi)生動(dòng)力量身定制的“演講+”產(chǎn)品，邀請著名演講專家團(tuán)隊(duì)，對貧困群眾、基層干部和部分幫扶責(zé)任人進(jìn)行100min左右的精彩演講，提出“堅(jiān)定信念、遠(yuǎn)離抱怨、制定目標(biāo)、立即行動(dòng)”這一簡單易懂、易記、好操作的方法，加上后續(xù)的培訓(xùn)、輔導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)等一系列支持，使貧困戶克服猶豫情緒，堅(jiān)定了致富信念。

2.2 發(fā)展導(dǎo)向的考核評價(jià)機(jī)制

大竹縣通過構(gòu)建并強(qiáng)化發(fā)展導(dǎo)向的考評機(jī)制，創(chuàng)新開展現(xiàn)場評賽會，將考核評估的重心從扶貧項(xiàng)目的實(shí)施轉(zhuǎn)移聚焦到以農(nóng)民增收和增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力等問題上，從2016年至今已經(jīng)開展了超過10次評賽會，達(dá)到了發(fā)現(xiàn)短板、優(yōu)化隊(duì)伍以及貧困群眾持續(xù)、動(dòng)態(tài)參與等多重效果。

大竹縣現(xiàn)場評賽會通過干部公平競爭、公開亮相實(shí)現(xiàn)了競爭性激勵(lì)。一是實(shí)現(xiàn)了自上而下壓力傳導(dǎo)不遞減的同時(shí)，使部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的職責(zé)內(nèi)容和邊界更加具體清晰；二是通過基層干部之間橫向比較和充分交流，對于更加精細(xì)化地推動(dòng)脫貧工作、刺激基層干部主動(dòng)作為產(chǎn)生重要影響；三是有效避免了“層層加碼、層層避責(zé)”的不良現(xiàn)象。更為重要的是，大竹縣現(xiàn)場評賽會不是照本宣科的教條主義、形式主義，而是以貧困農(nóng)戶為評賽的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，抓住增收、房屋保障、扶志等重點(diǎn)難點(diǎn)，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)的不同階段、針對具體問題制定動(dòng)態(tài)化、遞進(jìn)式的評賽內(nèi)容，對于前次評賽已經(jīng)全面解決的問題下次則不評，而是會加入群眾反映的新問題，從而加以反饋，由此暢通了貧困戶的利益訴求渠道，極大地提升了貧困和非貧困群眾對政府和扶貧工作的認(rèn)同感和參與度。

2.3 脫貧攻堅(jiān)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

大竹縣立足不同主體的現(xiàn)實(shí)需求，通過“政府創(chuàng)新扶貧思路、企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任、個(gè)體對本土企業(yè)家充分信任”的發(fā)展路徑，創(chuàng)建政府、企業(yè)和個(gè)人的聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，形成共同發(fā)展、合作共贏的扶貧脫貧格局。

2.3.1 大竹縣實(shí)施“三融合、兩靠近”，破解異地搬遷農(nóng)戶就業(yè)難、增收難的困境 堅(jiān)持“以產(chǎn)帶遷、以遷興產(chǎn)”理念，搬遷前圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局安置點(diǎn)，搬遷后聚焦安置點(diǎn)適度引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)安置點(diǎn)與產(chǎn)業(yè)“雙向靠近、協(xié)同發(fā)展”。已建成的68個(gè)安置點(diǎn)，其中靠近場鎮(zhèn)17個(gè)、靠近園區(qū)4個(gè)、靠近鄉(xiāng)村旅游區(qū)7個(gè)、靠近產(chǎn)業(yè)基地18個(gè)、靠近新村22個(gè)，就近就地就業(yè)群眾月均增收700元以上。制定出臺促進(jìn)易地扶貧搬遷對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)“七條措施”，因地施策采取“點(diǎn)”鎮(zhèn)、“點(diǎn)”園、“點(diǎn)”業(yè)的三融合舉措，推動(dòng)搬遷群眾由“靠土地吃飯”向“靠產(chǎn)業(yè)增收”轉(zhuǎn)變。

2.3.2 大竹縣通過將黨政組織扶貧資源與市場資源有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)企業(yè)借勢發(fā)展，激勵(lì)企業(yè)承擔(dān)扶貧等社會責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)力 大竹縣立足本土企業(yè)發(fā)育不足但又極具鄉(xiāng)土情懷的現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新性地將政府扶持資源與企業(yè)多元化需求相結(jié)合，探索實(shí)踐出“三個(gè)結(jié)合”，即將扶貧異地搬遷項(xiàng)目與貧困戶工資性收入增長相結(jié)合、將財(cái)政的產(chǎn)業(yè)扶持資金與貧困戶財(cái)產(chǎn)性收入增長相結(jié)合、將政府對發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的背書與周邊農(nóng)戶經(jīng)營性收入增長相結(jié)合等。例如，月華鎮(zhèn)九銀村安置點(diǎn)靠近國家級龍頭企業(yè)東柳醪糟公司，不僅搬遷群眾在家門口就業(yè)，既有務(wù)工收入又兼顧了家庭，而且在勞動(dòng)力緊缺的當(dāng)下，搬遷安置房成了企業(yè)的“職工宿舍”。東柳醪糟公司將產(chǎn)業(yè)扶持資金中用于稻田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分，股份量化到貧困戶頭上，每年按股金5%的比例為貧困戶分紅，借助產(chǎn)業(yè)扶持政策，在24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)80多個(gè)村建成了0.67萬hm2的糯稻種植基地。目前，公司糯米粉年產(chǎn)量躍居西南地區(qū)第一、全國第三，成為跨三次產(chǎn)業(yè)、規(guī)?？焖贁U(kuò)張的龍頭企業(yè)。

2.4 發(fā)展資源的多元帶動(dòng)機(jī)制

大竹縣依托優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，針對貧困戶面臨的具體化困難和多樣化發(fā)展需求，創(chuàng)新幫扶帶動(dòng)模式，形成了貧困戶與非貧困戶、貧困村與富裕村之間要素和利益雙向流動(dòng)、互利互促的發(fā)展格局。

2.4.1 黨建引領(lǐng)模式 建立以村黨組織為核心、產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)、合作組織等為支撐的“一核多元”精準(zhǔn)示范模式，推廣“富村幫窮村、先進(jìn)帶后進(jìn)”經(jīng)驗(yàn)，建立村村、村企、村居等11個(gè)聯(lián)合黨組織，推動(dòng)“后進(jìn)村清零”。

2.4.2 集體經(jīng)濟(jì)“抱團(tuán)”模式 突破村域范圍，興建抱團(tuán)聯(lián)合項(xiàng)目，以團(tuán)壩白茶、二郎香椿、月華糯稻、四合黑花生等特色產(chǎn)業(yè)為中心，在貧困村新建20余個(gè)專業(yè)合作社，實(shí)施聯(lián)合收購加工，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)抱團(tuán)發(fā)展，獲取更大經(jīng)濟(jì)效益。

2.4.3 “能人助村”模式 大竹縣充分挖掘在體制外“能人”這一源頭活水，通過縣內(nèi)縣外、黨內(nèi)黨外找“能人”，朋友引薦、親戚介紹、長輩搭橋等方式請“能人”，每個(gè)村培養(yǎng)2～3名特別是年齡在45周歲以下的“能人”等方式，動(dòng)員有實(shí)力雄厚的個(gè)體私營老板、市場營銷經(jīng)驗(yàn)豐富的種養(yǎng)大戶、有知識有文化愿意扎根基層的有為青年、外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)成功人士等積極參與脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)。

3 大竹縣發(fā)展型精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新的啟示和價(jià)值

大竹縣立足縣情，以問題為導(dǎo)向，形成的發(fā)展型脫貧的創(chuàng)新性路徑，提供了極具借鑒價(jià)值的實(shí)踐樣本。

3.1 注重基于發(fā)展視角的扶貧策略，對丘陵地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作具有重要的借鑒價(jià)值

一直以來，丘陵地區(qū)面臨著插花式貧困覆蓋面廣、成因復(fù)雜和貧困程度深的扶貧局面，成為丘陵地區(qū)剩余貧困人口擺脫貧困、發(fā)展受阻的重要原因。大竹縣通過創(chuàng)新參與機(jī)制，切實(shí)保障貧困農(nóng)戶對扶貧項(xiàng)目的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)最重要的利益群體——貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化其在脫貧奔康中的主體性，在很大程度上改變了以往貧困農(nóng)戶“等、靠、要”的被動(dòng)扶貧傳統(tǒng)定式，使貧困戶愿意為改變自身生存狀況、主動(dòng)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系付出更多努力。既有效提高扶貧工作效率，又顯著提升其自我管理和自我發(fā)展能力，從而確保扶貧成果的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

3.2 注重基于全局視角的扶貧機(jī)制建設(shè)，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極的借鑒價(jià)值

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“在中國特色社會主義新時(shí)代，鄉(xiāng)村是一個(gè)可以大有作為的廣闊天地，迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。我們……完全有條件有能力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！绷⒆悻F(xiàn)實(shí)、順勢而為、發(fā)揮優(yōu)勢、注重全局性、長遠(yuǎn)發(fā)展的制度框架和政策體系建設(shè)，是推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和前提。大竹縣在脫貧攻堅(jiān)過程中，將貧困戶脫貧、貧困村摘帽放在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略中進(jìn)行整體性考慮。大竹縣創(chuàng)新性地將異地搬遷與小城鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)結(jié)合起來，達(dá)到了異地搬遷穩(wěn)得住、小城鎮(zhèn)長足發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸等多重成效。此外，將普惠性農(nóng)村政策與精準(zhǔn)扶貧有效對接，創(chuàng)新機(jī)制實(shí)現(xiàn)本土企業(yè)發(fā)展和貧困戶脫貧的“雙贏”，兼顧效率和公平而打破行政邊界推動(dòng)村社經(jīng)濟(jì)組織“抱團(tuán)發(fā)展”，以農(nóng)民增收為核心同時(shí)強(qiáng)化社會建設(shè)和思想意識建設(shè)等機(jī)制和措施，不僅有效處理好扶貧過程中整體與局部、集體和個(gè)體、政府和市場的關(guān)系，而且為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中面臨的農(nóng)民能力提升、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等問題的破解，奠定了良好基礎(chǔ)，提供了有力支撐。

3.3 注重基于黨建和行政效能提升的扶貧機(jī)制建設(shè)，對健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制具有顯著的借鑒價(jià)值

黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義的制度優(yōu)勢是各項(xiàng)工作取得勝利的法寶，夯實(shí)基層基礎(chǔ)是固本之策。四川正處于城鎮(zhèn)化工業(yè)化加速發(fā)展階段，還有超過4000萬人口生活在鄉(xiāng)村，基層工作人才短缺與工作內(nèi)容繁雜、時(shí)間緊、任務(wù)重等矛盾疊加，只有創(chuàng)新組織設(shè)置和活動(dòng)方式，健全基層人才選拔機(jī)制，完善不合格黨員干部的處置機(jī)制，切實(shí)將基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘和發(fā)揮先鋒模范作用，提升基層政府行政效能，才能有效規(guī)避侵害“三農(nóng)”利益以及由此引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)，才能確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。大竹縣在脫貧攻堅(jiān)工作中探索出的以公平公開競爭為本質(zhì)的現(xiàn)場評賽制，以優(yōu)化和選拔人才為核心的“能人助村”計(jì)劃，以發(fā)揮黨組織引領(lǐng)示范作用為導(dǎo)向的聯(lián)合黨組織建設(shè)等，整頓了軟弱渙散的基層黨組織和干部，發(fā)現(xiàn)人才并充實(shí)了基層隊(duì)伍，使黨建引領(lǐng)成為脫貧攻堅(jiān)最強(qiáng)動(dòng)力，將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)為脫貧攻堅(jiān)最大優(yōu)勢，提升行政效能，極大地增強(qiáng)了群眾對黨和政府的認(rèn)同和信心。