關(guān)于完善跨境資金流動監(jiān)測機(jī)制的探討

車 平

（中國海洋大學(xué)，山東青島266000）

當(dāng)前，國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式更加錯(cuò)綜復(fù)雜，跨境資金流動的不確定性增加，在控流入的基礎(chǔ)上，防范跨境資金流出風(fēng)險(xiǎn)，建立跨境資金雙向流動監(jiān)測機(jī)制尤為重要。本文從政策完善和銀行管理兩個(gè)方面就如何完善跨境資金流動監(jiān)測機(jī)制進(jìn)行探索。

一、彌補(bǔ)外匯監(jiān)管政策漏洞

面對日益復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢，國際資本流動日益頻繁，而大規(guī)模的國際資本流動或?qū)σ粐?jīng)濟(jì)帶來沖擊，只有對跨境資金流動有效監(jiān)管，才能防范國際資本流動對我國經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊，特別是在目前經(jīng)常項(xiàng)目完全可兌換，資本項(xiàng)目也在逐步放開的形勢下，必須進(jìn)一步健全外匯管理制度，及時(shí)調(diào)整與制定相關(guān)政策，才能從根本上嚴(yán)防異常資金流動。

（一）當(dāng)前外匯監(jiān)管的政策漏洞

從貨物、服務(wù)、經(jīng)常轉(zhuǎn)移、資本、個(gè)人、保稅區(qū)等政策分類看，現(xiàn)行政策體系存在有待完善的方面。貨物貿(mào)易相關(guān)政策方面，海關(guān)與外匯局監(jiān)管側(cè)重不同，海關(guān)側(cè)重對物流的監(jiān)管，而外匯局側(cè)重對資金流的監(jiān)管，二者在政策銜接上的漏洞將為異常資金流動提供渠道。以加工貿(mào)易為例，企業(yè)可通過“出口高報(bào)、進(jìn)口低報(bào)”等方式流入資金，海關(guān)對報(bào)關(guān)價(jià)格的管理主要針對涉稅商品，進(jìn)料加工項(xiàng)下的全部進(jìn)口商品和絕大部分出口商品不涉及征收關(guān)稅，其報(bào)關(guān)價(jià)格在相當(dāng)程度上由企業(yè)自行申報(bào)，而外匯局針對實(shí)際收付資金的監(jiān)管，也無法對企業(yè)自行申報(bào)的報(bào)關(guān)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)控。再如，海關(guān)對于工繳費(fèi)收入的核定在一定幅度范圍內(nèi)以企業(yè)報(bào)價(jià)為準(zhǔn)。外匯局工繳費(fèi)的核銷以報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，對工繳費(fèi)率的高低沒有審核義務(wù)，監(jiān)管的重點(diǎn)是外匯資金能否及時(shí)收回。由于監(jiān)管重點(diǎn)不同，往往存在重復(fù)監(jiān)管與真空監(jiān)管的現(xiàn)象出現(xiàn)。服務(wù)貿(mào)易方面，目前我國對服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下外匯實(shí)行的是可自由兌換政策，無法規(guī)特殊規(guī)定的項(xiàng)目外，服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下的監(jiān)管（材料審核）均由商業(yè)銀行代位執(zhí)行，在當(dāng)前服務(wù)貿(mào)易法規(guī)框架下，仍然延續(xù)著重對外匯流出的監(jiān)管思路，對流入監(jiān)管較為放松，如對境內(nèi)關(guān)聯(lián)公司對外支付跨國公司代墊費(fèi)用有明確的規(guī)定，而對境內(nèi)企業(yè)向境外公司收回我方代墊款卻沒有相應(yīng)規(guī)定。服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下范圍廣泛，種類繁多，轉(zhuǎn)口貿(mào)易、承包工程、運(yùn)費(fèi)、傭金等名目均有可能成為異常資金流動的渠道。經(jīng)常轉(zhuǎn)移及收益方面，經(jīng)常轉(zhuǎn)移項(xiàng)下的資金流入包括贍家款、捐贈款等形式，就目前的法規(guī)而言，捐贈款的流入在數(shù)額和用途上均不受限制，并且企業(yè)在接受捐贈資產(chǎn)作為其資本公積后，是屬于所有者權(quán)益的范疇，可以按照規(guī)定在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候轉(zhuǎn)增實(shí)收資本。利潤匯回項(xiàng)下由于資金匯入及結(jié)匯審核難度較大，監(jiān)管較為無力。資本項(xiàng)目方面，外方撤資資金滯留境內(nèi)管理存在政策空白，對于外方投資者撤資資金是否必須離境、什么時(shí)間離境，法規(guī)并未做出限制性規(guī)定；現(xiàn)行短期外債管理政策在外債展期方面管理非常寬松，短期外債展期的條件、展期次數(shù)、展期期限、展期超過一年是否納入中長期外債管理等，均未做出限制性規(guī)定。個(gè)人外匯管理方面，從目前管理現(xiàn)狀看個(gè)人項(xiàng)下外匯管理主要集中在事中的“結(jié)售付匯、外幣現(xiàn)鈔存取與攜帶出境”環(huán)節(jié)，處于事前的外幣流入環(huán)節(jié)除需進(jìn)行國際收支申報(bào)外，對個(gè)人項(xiàng)下外匯資金流入基本上不存在任何限制。此外，真實(shí)性材料的審核標(biāo)準(zhǔn)、審核尺度的不明確，如個(gè)人超限額結(jié)匯的真實(shí)性資料的格式、有權(quán)出具單位與提供虛假單據(jù)后果等未做進(jìn)一步明確規(guī)定，使超限額管理方面存在一定漏洞。保稅監(jiān)管區(qū)相關(guān)政策方面，《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》以及《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法操作規(guī)程》是2007年出臺的，在當(dāng)時(shí)的國際收支形勢下，側(cè)重于“寬進(jìn)嚴(yán)出”的外匯管理理念，對購付匯業(yè)務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，而對于收結(jié)匯業(yè)務(wù)涉及的很少。同時(shí)，進(jìn)出境貨物備案清單尚未實(shí)行電子數(shù)據(jù)共享，故其收結(jié)匯管理難度將加大，如何進(jìn)行保稅監(jiān)管區(qū)域企業(yè)收結(jié)匯問題日漸突出。區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易外匯管理過于寬松，非法流入流出資金的調(diào)查取證很困難，控制跨境資金往來難度較大。

（二）彌補(bǔ)政策漏洞的建議

一是建立部門信息共享機(jī)制。隨著信息時(shí)代的飛速發(fā)展，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)信息資源，對政府決策和統(tǒng)計(jì)分析的支撐作用越發(fā)重要，而現(xiàn)實(shí)中，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)往往根據(jù)政府職能部門的權(quán)限劃分，掌握在不同部門手中，或掌握不同的統(tǒng)計(jì)口徑，不同部門之間的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)整合利用，將充分實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的資源優(yōu)化配置效益。為此，加強(qiáng)與海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)、等部門的聯(lián)系，建立價(jià)格信息、稅收信息、物流信息和資金流信息的共享機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)動，通過多方信息的比對核實(shí)，建立進(jìn)出口報(bào)關(guān)等信息與外匯收支聯(lián)動監(jiān)測機(jī)制，及時(shí)根據(jù)市場和企業(yè)動態(tài)變化，調(diào)整監(jiān)管措施，奠定主體監(jiān)管的信息基礎(chǔ)。二是整合和健全外匯“主體監(jiān)管”體系。所謂“主體監(jiān)管”，即以企業(yè)法人主體為單位，全口徑采集企業(yè)信息，在對企業(yè)進(jìn)行非現(xiàn)場及現(xiàn)場監(jiān)測后，實(shí)現(xiàn)分類管理的監(jiān)管方式。目前，根據(jù)主體監(jiān)管理念，外匯局已推行了貨物貿(mào)易外匯管理制度改革，貨物貿(mào)易外匯管理由“逐筆核銷”轉(zhuǎn)為“總量核查、分類管理”，由“事前審核”轉(zhuǎn)為“事后監(jiān)測”，但全口徑的主體監(jiān)管尚未建立，隨著資本項(xiàng)目管理的逐步簡政放權(quán)，在未來對企業(yè)的外匯管理全面放松的情況下，應(yīng)進(jìn)一步健全主體監(jiān)管以企業(yè)為主體，涉及資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面的全口徑管理體系必須提到議事日程，切實(shí)防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)。三是針對當(dāng)前外匯管理薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善外匯政策針對性。2005 年匯率制度改革之后，我國外匯管理的方式逐漸轉(zhuǎn)變，主要通過監(jiān)管外匯指定銀行來實(shí)現(xiàn)對涉外企業(yè)和個(gè)人的間接監(jiān)管。外匯指定銀行作為外匯資金收付和結(jié)售匯體系的樞紐，在跨境資金流動監(jiān)管中承擔(dān)了大量真實(shí)性審查職責(zé)，但這與銀行自身作盈利主體的目標(biāo)相矛盾，同時(shí)，銀行代位監(jiān)管意識的強(qiáng)弱、方式和手段也直接影響到監(jiān)管的效果，為非法資金出入境留下空間，這就要求外匯監(jiān)管部門從外匯政策的有效性這一根本點(diǎn)入手，通過完善外匯政策，既為商業(yè)銀行代位監(jiān)管提供有力抓手，也進(jìn)一步堵塞異常資金跨境流動的便利渠道。如對超限額的服務(wù)貿(mào)易收結(jié)匯，增設(shè)境外收入來源證明材料等審核限制，并追加實(shí)施延伸核查機(jī)制。根據(jù)來料加工出口報(bào)單記載的加工費(fèi)或收匯比例，核定來料加工收匯額度，嚴(yán)禁超報(bào)關(guān)單金額收匯的行為。擴(kuò)大企業(yè)投資收益使用渠道，減少利潤集中流出。對外資利潤的分配、再投資、滯留、匯出等信息進(jìn)行備案及核準(zhǔn)管理。對外債實(shí)行規(guī)模管理，將存在人民幣資金缺口作為外商投資企業(yè)舉借外債的先決條件。制定股權(quán)價(jià)格評估辦法，明確股權(quán)所代表的實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的價(jià)值評估指導(dǎo)目錄，防止股權(quán)定價(jià)畸高和畸低現(xiàn)象。完善保稅監(jiān)管區(qū)域管理政策，有效整合保稅監(jiān)管區(qū)域相關(guān)法規(guī)與貿(mào)易外匯管理制度改革相關(guān)法規(guī)，使區(qū)內(nèi)區(qū)外政策趨于平衡，加強(qiáng)對提單轉(zhuǎn)賣交易真實(shí)性審核。

二、加強(qiáng)銀行外匯綜合頭寸管理

單從實(shí)際持有者的角度來看，境內(nèi)的外匯資金可以切分為兩大塊：一是銀行體系留存的外匯資金，二是央行的外匯儲備。因此銀行對其外匯頭寸的管理和運(yùn)作不可避免地會影響到外匯儲備。一方面，銀行每日代客結(jié)售匯業(yè)務(wù)中不可避免地會產(chǎn)生外匯敞口頭寸，是銀行外匯敞口頭寸的被動性來源，為避免匯率風(fēng)險(xiǎn)，銀行在控制外匯敞口頭寸時(shí)采取的主要做法就是通過銀行間外匯市場進(jìn)行平盤，通過這一渠道銀行體系的外匯資金與外匯儲備發(fā)生了直接關(guān)聯(lián)，銀行的超賣會造成外匯儲備的增加，銀行的超買會造成外匯儲備的減少；另一方面，外匯資金頭寸運(yùn)作引發(fā)的外匯資源重新配置間接影響外匯儲備增減。由于目前銀行間外匯市場交易是以實(shí)需為基礎(chǔ)的，即在客戶有真實(shí)交易背景的前提下通過銀行辦理即期和遠(yuǎn)期本外幣買賣，銀行在此基礎(chǔ)上才能到銀行間外匯市場進(jìn)行相應(yīng)的對沖操作，導(dǎo)致銀行對于自身經(jīng)營中由于吸收存款與發(fā)放貸款金額期限不匹配等原因造成的外匯富余頭寸無法通過銀行間外匯市場的結(jié)售匯及外匯衍生產(chǎn)品進(jìn)行對沖，只能借助外幣拆借及存放同業(yè)等形式，通過獲取拆借及存放利息收入來抵消潛在的匯率風(fēng)險(xiǎn)。因此銀行外匯資金頭寸運(yùn)作對外匯儲備沒有直接的影響，但會造成銀行體系內(nèi)外匯頭寸資源的重新配置，富余的外匯頭寸流向資金來源緊張的銀行并通過發(fā)放外匯貸款等形式影響著企業(yè)的外匯收付和結(jié)售匯，進(jìn)而間接對外匯儲備和結(jié)售匯順差造成影響。因此，對銀行外匯頭寸的綜合管理能夠從整體上監(jiān)測和管控銀行外匯資金運(yùn)作，合理調(diào)節(jié)順收順差及外匯儲備。

自從1994 年我國外匯體制改革開始以來，銀行結(jié)售匯制度逐漸由強(qiáng)制結(jié)售匯向意愿結(jié)匯過渡，銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理隨著我國匯率改革的進(jìn)一步深入而逐步完善，管理效率得到提升，平盤更趨靈活。但也存在頭寸管理與匯率風(fēng)險(xiǎn)控制工具的匱乏、統(tǒng)計(jì)與監(jiān)管方式有效性值得商榷等方面的問題，對防范跨境資金雙向流動的功能有限。為此，建議：一是實(shí)行總額管理。參照目前結(jié)售匯綜合頭寸限額管理模式，制定外匯業(yè)務(wù)綜合頭寸管理政策，明確管理內(nèi)涵和外延、操作流程，每年對銀行核定一次外匯業(yè)務(wù)綜合頭寸限額，實(shí)行綜合頭寸額度總量控制，按日考核，銀行外匯業(yè)務(wù)綜合頭寸嚴(yán)格控制在限額以內(nèi)。二是實(shí)行系統(tǒng)重要性業(yè)務(wù)比例控制。如：將外匯資本金、營運(yùn)資金、外匯利潤、吸收的境內(nèi)存款等主要資金來源作為核心頭寸管理，要求核心頭寸必須控制在一定比例以上（如75%）；設(shè)定銀行外匯實(shí)收資本與外匯資產(chǎn)比例下限，要求銀行外匯資本金和營運(yùn)資金需滿足（外匯所有者權(quán)益+ 外匯營運(yùn)資金）/ 外匯資產(chǎn)≈（人民幣所有者權(quán)益+ 人民幣營運(yùn)資金）/ 人民幣資產(chǎn)的條件，如果低于下限，可要求銀行購匯補(bǔ)充外匯資本金以滿足要求；實(shí)行表外業(yè)務(wù)與表內(nèi)業(yè)務(wù)比例、境外資產(chǎn)與境內(nèi)資產(chǎn)比例控制。三是實(shí)行結(jié)售匯綜合頭寸管理與外匯資金頭寸管理互動。如將銀行結(jié)售匯綜合頭寸余額與其短期外債指標(biāo)進(jìn)行掛鉤管理，當(dāng)銀行持有頭寸增加到一定的數(shù)額上，每增持一定比例的外匯頭寸，允許其相應(yīng)比例調(diào)增部分短期外債指標(biāo)；反之，當(dāng)銀行持有頭寸低于規(guī)定限額時(shí)，應(yīng)按比例相應(yīng)調(diào)減其短期外債指標(biāo)。四是明確銀行結(jié)售匯綜合頭寸統(tǒng)計(jì)與監(jiān)管的要求，逐步實(shí)現(xiàn)與會計(jì)報(bào)表統(tǒng)一的結(jié)售匯綜合頭寸統(tǒng)計(jì)口徑。在統(tǒng)計(jì)結(jié)售匯綜合頭寸時(shí)以會計(jì)報(bào)表上各幣種結(jié)售匯科目余額為基礎(chǔ)，將各幣種結(jié)售匯科目余額按當(dāng)日的折算率將各幣種折算成美元，并加上按當(dāng)日折算率折算的銀行在市場已平盤但尚未交割的各幣種外匯交易，這樣不僅能更貼近市場匯率來體現(xiàn)結(jié)售綜合頭寸水平，而且還能減少人工統(tǒng)計(jì)中差錯(cuò)的出現(xiàn)，即某一天的統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤也不會對后續(xù)的統(tǒng)計(jì)造成影響，從而降低了銀行業(yè)務(wù)員的操作風(fēng)險(xiǎn)。