統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨

黨的十九大提出，要堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。這是我們黨長期探索中國特色社會主義法治道路形成的一條基本經(jīng)驗。在此基礎上，圍繞如何統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，有研究聚焦規(guī)范制定環(huán)節(jié)，強調要統(tǒng)籌推進政黨立規(guī)與國家立法；[注]關于構建黨內立規(guī)部門與國家立法部門的聯(lián)動機制，可參見羅許生：《國家治理現(xiàn)代化視閾下黨內法規(guī)與國家法律銜接機制建構》，《中共福建省委黨校學報》2016年第6期，第64-69頁；關于規(guī)劃、起草到清理三個階段的統(tǒng)籌，可參見李樹忠：《黨內法規(guī)與國家法律關系的再闡釋》，《中國法律評論》2017年第4期，第60-68頁；關于黨規(guī)與國法備案審查聯(lián)動機制的構建，可參見秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》2016年第5期，第21-30頁。有研究聚焦規(guī)范實施環(huán)節(jié)，提出要統(tǒng)籌推進政黨執(zhí)規(guī)與國家執(zhí)法；[注]關于構建政黨執(zhí)紀與國家執(zhí)法的聯(lián)動機制，可參見韓強：《黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)同問題研究》，《理論導刊》2015年第12期，第88-94頁；關于紀委與司法機關執(zhí)紀執(zhí)法聯(lián)席會議制度，可參見操申斌：《黨內法規(guī)與國家法律協(xié)調路徑探討》，《探索》2010年第6期，第32-35頁。還有研究從法治運行的完整過程出發(fā)，提出要把統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨延伸到黨內問責與司法問責、黨員守規(guī)與全民守法等層面。[注]呂永祥、王立峰：《依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進機制研究——基于中國特色社會主義法治的動態(tài)分析》，《河南社會科學》2018年第2期，第33-39頁。表面上看，既有研究已涵蓋法治建設各個方面，但究其內容，由于多將國法的運行邏輯套用到黨規(guī)領域，對統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨的政治基礎以及黨規(guī)與國法在國家治理上的制度分工缺乏足夠清晰的認識；同時，在現(xiàn)實針對性上，由于既有研究多將統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨作為一個整體來研究，對黨和國家機構改革背景下不同類別、不同層級、不同方面黨政協(xié)同的差異性重視不夠。因此，本文在區(qū)分黨規(guī)國法的基礎上進一步明確二者在國家治理上的制度分工，并根據(jù)黨規(guī)國法雙規(guī)并行的實際，分類、分層地提出新形勢下統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨的可行路徑。

一、統(tǒng)籌的政治基礎：政黨與國家建設

在西方社會，從政黨的起源看，是議會政治的運行內生了對政黨的需求，因此先有國家、后有政黨，政黨主要代表部分人的利益訴求；但在中國，中國共產(chǎn)黨自成立伊始，追求的就是中華民族的整體利益，而此時中華人民共和國尚未誕生。[注]王紹光：《政黨政治的跨國歷史比較》，《文化縱橫》2018年第4期，第66-75頁。20世紀初期的中國，國家在軍閥混戰(zhàn)中面臨解體的風險，社會各領域的傳統(tǒng)制度瀕臨崩潰。在此生死存亡之際，只有先建立一個強有力的政黨，然后用它的政治力量和組織方式深入和控制每一個階層和每一個領域，才能完成國家的改造和重建。[注]鄒镋：《二十世紀中國政治》，香港：牛津大學出版社，1994年，第3-4頁。歷史和人民最終選擇了先鋒隊性質的中國共產(chǎn)黨，并在黨領導人民進行革命的過程中締造了新中國。這種政黨領導人民建設現(xiàn)代國家的獨特路徑既決定了中國共產(chǎn)黨在國家建設中的領導核心地位，同時也決定了治黨與治國具有內在邏輯上的統(tǒng)一性。比如，作為一個按民主集中制原則組織起來的革命政黨，黨在全國執(zhí)政以后，又把這種制度運用于政權建設，[注]中國作為一個統(tǒng)一國家進入現(xiàn)代這一顯而易見的事實背后有著中國人對于統(tǒng)一壓倒一切的向往。參見孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》，陳兼、陳之宏譯，北京：三聯(lián)書店，2013年，第121頁。由于國家統(tǒng)一的需要，在民主的基礎上經(jīng)由集中實現(xiàn)統(tǒng)一成為中國建制議程的重中之重。在國家機構中實行民主集中制原則，這使得黨和國家在根本組織制度和領導制度上具有同一性，并在依法治國與依規(guī)治黨之間建立了緊密的關聯(lián)。

(一)依規(guī)治黨是依法治國的引領和保障

鄧小平指出，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。[注]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁。中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中的領導地位決定了，黨的領導始終貫穿依法治國的全過程和各環(huán)節(jié)，這種領導既體現(xiàn)在中國特色社會主義法治中，也通過政法委、黨組等中觀層面的體制機制設計貫穿在法治運行的日常實踐中。堅持依規(guī)治黨，確保中國共產(chǎn)黨始終以法治思維和法治方式管黨治黨，是對依法治國最好的引領和示范。首先，依規(guī)治黨對依法治國具有價值上的引領作用。雖然依規(guī)治黨與依法治國是兩個不同類型的法治系統(tǒng)，在組織形式、政治功能等方面均有所不同，但是，這兩個法治系統(tǒng)的本質要求卻是一致的，二者相互補充、相互促進、相得益彰，并統(tǒng)一于中國特色社會主義法治實踐。[注]曹萍：《堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一》，《光明日報》(理論版)2017年12月11日，第13版。其次，依規(guī)治黨對依法治國具有經(jīng)驗上的示范作用。在我國，重大的制度創(chuàng)新一般都是在黨的領導下，通過試點、發(fā)掘、提升、推廣，然后再出臺正式的法律法規(guī)，逐步實現(xiàn)相關領域工作的法治化。在這個過程中，中國共產(chǎn)黨作為中國主導性的政治力量，始終是中國特色社會主義法治最重要的推動者。[注]顧培東：《當代中國司法生態(tài)及其改善》，《法學研究》2016年第2期，第23-41頁。最后，依規(guī)治黨與依法治國之間具有制度上的互動關系。歷史反復證明，什么時候依規(guī)治黨成效顯著，什么時候依法治國就能得到保障；反之，依法治國也會遭受破壞和挫折。

(二)依法治國是依規(guī)治黨的基礎和依托

依規(guī)治黨作為法治思維和法治方式在管黨治黨領域的應用，是在全面依法治國的背景下提出的，也需要在全面依法治國的戰(zhàn)略布局中進行謀劃和推進。全面依法治國是新時代全面推進依規(guī)治黨的基礎和依托。首先，依法治國必然包含依規(guī)治黨的規(guī)范要求。新時代全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，這一體系除了完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系之外，還包括完善的黨內法規(guī)體系。依規(guī)治黨不僅是新時代全面從嚴治黨的基本手段，同時也是全面依法治國的內在要求。其次，依法治國為依規(guī)治黨提供內在動力?？茖W立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法上的各種努力，可以讓廣大黨員干部尤其是領導干部這個“關鍵少數(shù)”確立規(guī)則意識，進而形成尊規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)的精神自覺和行為習慣，為依規(guī)治黨提供內生動力。[注]沈國明：《論依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關系》，《東方法學》2017年第4期，第103頁。最后，依法治國為依規(guī)治黨提供制度環(huán)境。全面推進依法治國，以法治的理念、法治的體制和法治的程序推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在黨的執(zhí)政方式與法治之間建立內在關聯(lián)，從而為依規(guī)治黨提供外在的制度環(huán)境。

二、國家治理的分工：黨規(guī)國法的區(qū)分

政黨與國家具有不同內涵，黨規(guī)與國法具有不同性質。統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，首先必須從制度上對黨規(guī)和國法作出明確區(qū)分，確定二者在國家治理中的不同地位和作用。

(一)黨規(guī)與國法的區(qū)分

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，從理論上明確了黨內法規(guī)作為一種法治規(guī)范的屬性問題。但是，這種法治屬性是在中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的實踐中生成的，其“強制力”是因為實施的需要而以黨的紀律等形式被賦予的，并非直接來自于國家強制力。從這個意義上講，黨內法規(guī)并不是法，而是黨內制度的一種特殊形態(tài)，只是因為這種形態(tài)也著眼于法治思維和法治方式的運用，因而在運作形式上與國家法律相似。但是，絕不能據(jù)此就混淆黨規(guī)和國法兩個不同的規(guī)范系統(tǒng)。[注]有學者認為，黨內法規(guī)到底是不是法，需要將其放在整個法治體系中進行解釋。在當下中國，對于涉及國家權力行使或國家政治生活的黨內法規(guī)，應該具有法的地位，不宜只是作為社會學層面的法來進行把握和認識。參見沈國明：《論依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關系》，《東方法學》2017年第4期，第105-106頁。這種看法明顯混淆了黨規(guī)與國法的不同屬性。

1.形式上的區(qū)分

作為兩個不同類型的規(guī)范系統(tǒng)，黨規(guī)與國法在主體范圍、規(guī)整密度、實施保障和效力等級上均有所不同。首先，在主體范圍上，黨規(guī)由一定級別的黨組織制定，[注]有黨規(guī)制定權的組織包括黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。但根據(jù)2017年《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面也有黨規(guī)制定權。作用范圍僅及于黨員和黨組織，屬于政黨規(guī)范范疇；對黨規(guī)而言，社會成員在政黨認同的基礎上加入政黨，是其對該成員發(fā)生效力的邏輯前提。而國法由特定的國家政權機關制定，作用對象包括全體公民，屬于國家規(guī)范范疇；作為由國家強制力保障實施的行為規(guī)范，不論公民本身是否同意，國法都可以適用于該成員。其次，在規(guī)整密度上，黨規(guī)與國法也存在較大差異。黨規(guī)在很多時候并不會像法律那樣以條文的方式來表述，而是以段落的方式呈現(xiàn)。[注]比如，在效力上僅次于黨章的準則，包括《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，就是以段落的方式表述的。與條文相比，這種段落式的表述可能造成規(guī)范要素的缺失。比如，缺乏關于行為后果的規(guī)定。但是，這種安排也降低了黨規(guī)的規(guī)整密度，增加了黨規(guī)實施的靈活性。與國法相比，黨規(guī)的制度化水平通常更低，對程序化的要求也沒有法律那么嚴格。再次，在實施保障上，黨規(guī)主要依靠黨的紀律實施，違反黨規(guī)的懲戒一般是警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等紀律處分，而國法依靠國家強制力保障實施，違反國法的懲戒通常表現(xiàn)為對公民人身或財產(chǎn)權益的限制或者剝奪。最后，在效力等級上，國法高于黨規(guī)。由于黨必須在憲法和法律的范圍內活動，而不擁有任何超越憲法和法律的特權，作為政黨活動產(chǎn)物的黨規(guī)不得突破憲法和法律的規(guī)定。

2.實質上的區(qū)分

規(guī)范的內涵不僅取決于外在的規(guī)范條文，同時也取決于這些規(guī)范所容納的價值。[注]卡爾·拉倫茲：《法學方法論》，陳愛娥譯，北京：商務印書館，2003年，第355頁。因此，把握黨規(guī)與國法的差異性，不僅要著眼于形式上的區(qū)分，還要考慮二者在價值取向和精神追求上的差異性。首先，在德性要求上，黨規(guī)的立足點是黨性，國法的立足點是現(xiàn)代社會對公民的基本要求。黨員要講黨性，[注]主要立足于黨的先進性和純潔性，體現(xiàn)為對黨忠誠、對人民忠誠。參見祝靈君：《中國共產(chǎn)黨人的黨性與黨性修養(yǎng)》，《中共中央黨校學報》2016年第3期，第22頁。適用于黨員的黨規(guī)應當與黨性無縫對接，將抽象的黨性具體化為明確的黨規(guī)制度，既不能偏離黨性方向，也不能降低黨性要求。而國家法律制度應當致力于將現(xiàn)代社會對公民的基本要求具體化為明確的法律制度。由于較之于現(xiàn)代社會對公民的基本要求，黨性對黨員的德性要求往往更多更高，因此黨規(guī)黨紀往往嚴于國家法律。其次，在制度導向上，黨規(guī)是義務本位，國法是權利本位。無論是黨規(guī)還是國法，其內容都同時包括權利和義務兩個方面，但是，二者在權利義務配置的取向上是不同的。憲法首先規(guī)定公民權利，然后規(guī)定公民義務，公民首先作為權利主體而存在；而黨章則首先規(guī)定黨員義務，而后規(guī)定黨員權利，義務構成了對黨員第一性的要求，設定權利也是為了更好地保障黨員義務的履行。最后，在規(guī)范屬性上，黨規(guī)的首要屬性是政治屬性，國法的首要屬性是法治屬性。政治意味著決斷，政治屬性占優(yōu)的黨規(guī)必須為政治決斷預留足夠充分的空間，以便根據(jù)不斷變動的執(zhí)政實踐對黨員提出新的要求并不斷進行自我更新。

(二)國家治理中的分工

黨規(guī)與國法的區(qū)分，使二者構成了兩個相互聯(lián)系但又相對獨立的子系統(tǒng)。有人認為黨規(guī)是法，表面上拔高了黨規(guī)的地位，實際上反而限制了黨規(guī)的常態(tài)化發(fā)展，因為黨規(guī)不同于國法的優(yōu)勢正在于其靈活性和及時性，完全按國法的邏輯運行勢必提高黨規(guī)的制度化和程序化要求，制定和實施過程也更為繁瑣，優(yōu)勢反而被抵消。[注]有學者指出，十八大后出臺的“八項規(guī)定”，在整頓黨風和遏制腐敗上取得顯著效果，正是由于其及時性和迅速性。參見虞崇勝：《國法與黨紀：“雙籠關虎”的制度邏輯》，《探索》2015年第2期，第60頁。因此，統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，并不是要將那些成熟的、有效的黨規(guī)一概上升為國法，[注]由于二者在形式和實質上的差異，很多黨內法規(guī)都不適合上升為國法。參見劉長秋：《論黨內法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內法規(guī)為什么不宜上升為國家法》，《馬克思主義研究》2017年第10期，第139頁。而是要在正確認識和把握二者差異的基礎上，明確二者在國家治理中的不同地位和作用。

1.黨務關系入規(guī)

在國家治理體系中，黨務關系原則上由黨規(guī)調整。具體而言，主要包括兩類：一是黨內關系，即黨的自身建設問題，包括政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等。由于黨員在入黨時已明示同意接受黨規(guī)約束，因此可以理解為黨員同意為黨的事業(yè)讓渡自己的部分權利，這是黨務關系入規(guī)的前提。[注]周淑真：《依法治國、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨三者關系及內在邏輯》，《理論視野》2015年第1期，第31頁。但是，在全面依法治國的背景下，這種讓渡必須尊重法治原則。因此，黨規(guī)對黨務關系的調整是有其邊界的。凡屬法律保留的事項，比如涉及對人身自由的剝奪等，均不得由黨規(guī)來規(guī)定。二是黨對國家和社會的領導關系，包括黨領導人大、政府、政協(xié)和監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織的體制機制等。在中國特色社會主義法治實踐中，憲法和法律一般只對“堅持黨的領導”這一原則作出規(guī)定，至于具體如何領導，包括領導的體制機制、程序規(guī)范等，則交由黨規(guī)來調整。有論者認為，人大工作必須堅持黨的領導，這樣安排是為了避免出現(xiàn)作為被領導者的人大去規(guī)范作為領導者的黨應當如何活動的困境。[注]宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年，第78頁。但改革開放以來，我們黨歷來都承認“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，通過憲法和法律來規(guī)定政黨活動方式并無不可逾越的障礙。之所以通過黨規(guī)來具體化黨的領導方式，主要還是由于黨的領導活動具有政治性，在國家治理的制度分工中更適合由黨規(guī)來調整。因此，當黨作出政治決斷，決定以更加穩(wěn)定、更加規(guī)范的方式來規(guī)制特定黨務事項，亦即對法治屬性的考量超過政治屬性時，就更加適合以國法的方式進行規(guī)整。[注]2015年《國家安全法》規(guī)定，中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協(xié)調，就是通過法律形式直接確認黨內機構法律地位并賦予其法定職權的重要事例。

2.國務關系入法

雖然黨對國家和社會的領導一般納入黨規(guī)的調整范圍，但黨規(guī)的作用范圍僅限于黨組織和黨員。超出這一范圍，對于非共產(chǎn)黨員的公民、政權機關、企事業(yè)單位和社會組織的規(guī)制，應當通過國法來規(guī)范。因此，在國家治理的分工中，黨外事務只能由國法來調整，黨規(guī)不得直接為非黨員的公民、政權機關、企事業(yè)單位和社會組織設定權利義務，也不得直接規(guī)定經(jīng)濟社會發(fā)展問題。當然，由于國法的效力及于其管轄范圍內的一切人和事，黨務關系亦屬國法調整范圍。當入規(guī)的黨務關系同時也入法時，黨務關系將同時由黨規(guī)和國法調整。這種雙規(guī)并行的狀態(tài)通常是共時性的。此時，國法是基礎性調整，黨規(guī)是補充性調整。只要未超出法律保留的范圍，黨規(guī)可以對黨員和黨組織作出嚴于國法的要求，為黨組織和黨員設置更多的義務或者限制更多的自由。但是，在特定情況下，這種并行調整也可能是歷時性的。對于一些需要在政權機關或者企事業(yè)單位、社會組織中普遍引入的制度，如果暫時還不具備制定國法的條件，可以先在黨內范圍通過制定黨規(guī)“先行先試”，條件成熟時再擴展到政權機關和企事業(yè)單位、社會組織。[注]季冬曉、孫希江：《黨內法規(guī)與國家法律協(xié)調發(fā)展的法學邏輯與實現(xiàn)途徑》，《科學社會主義》2017年第6期，第137-138頁。比如，先在黨內實施領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定，待條件成熟時再通過國家立法確立普遍性的財產(chǎn)申報制度。

三、統(tǒng)籌的現(xiàn)實運作：雙規(guī)并行的實踐

1978年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！盵注]《鄧小平文選》第2卷，第147頁。此后，中央在不斷完善黨規(guī)和國法兩大規(guī)范體系的基礎上，統(tǒng)籌實施黨和國家的制度治理，致力于把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，在依法治國與依規(guī)治黨兩個方面均取得顯著成效。但是，從總體上看，兩個法治系統(tǒng)的發(fā)展并不均衡。由于黨規(guī)制度體系建設相對滯后于中國特色社會主義法律體系建設，二者在內容的協(xié)調性和銜接的順暢性等方面也還有較大的提升空間。

(一)格局的均衡性

改革開放以來，一個立足國情，體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，包括憲法相關法、民商法、刑法、訴訟法等多個部門，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系逐步形成。截至2010年，我國已制定法律236 件、行政法規(guī)690 多件、地方性法規(guī)8600 多件，并全面完成了對法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。[注]吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗》，《求是》2011年第3期，第3頁。此后，這一體系又根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設的需要不斷發(fā)展。與此同時，在黨規(guī)制度建設方面也取得顯著成效。截至2018年，我們黨已制定450多部組織法規(guī)、900多部黨的領導法規(guī)、約1400部黨的自身建設法規(guī)、1460多部黨的監(jiān)督保障法規(guī)。其中，中央黨內法規(guī)220多部、部委黨內法規(guī)約240部、地方黨內法規(guī)約3700部。[注]宋功德：《全方位推進黨內法規(guī)制度體系建設》，《人民日報》2018年9月27日，第7版。但是，無論是在規(guī)范本身的數(shù)量和質量方面，還是在實施和保障的機制方面，黨規(guī)與國法的發(fā)展都不夠均衡。首先，在規(guī)范制定層面，相對于國家法律制度，黨規(guī)制度建設仍然存在一些短板。一些黨的事業(yè)發(fā)展亟需的黨規(guī)制度供給還不夠及時。比如，在黨的組織方面，至今沒有一部全面規(guī)范各級黨組織設立、職責和運行等事項的組織條例；在黨的工作方面，宣傳、政法等系統(tǒng)的基礎主干法規(guī)尚付闕如。同時，一些黨內法規(guī)的配套性、實施性制度也遲遲不能出臺，導致這些黨規(guī)的具體要求不夠明確。其次，在規(guī)范實施層面，貫徹落實黨規(guī)制度的程序機制還不夠健全。比如，由于一些黨規(guī)的規(guī)定比較寬泛，自由裁量空間過大，而黨規(guī)制度的解釋機制又沒有真正建立起來，導致這些黨規(guī)制度在實踐中并沒有得到正確的解釋，在具體的應用場景中常常發(fā)生分歧甚至沖突，影響了制度實施的效果。同時，黨規(guī)的監(jiān)督機制尤其是問責機制也不夠健全，沒有形成剛性的制度約束，導致一些黨規(guī)制度的預期目標在實踐中落空。

(二)內容的協(xié)調性

由于黨規(guī)與國法雙規(guī)并行，一些黨規(guī)的要求可能與國法規(guī)定發(fā)生沖突，這就產(chǎn)生了黨規(guī)與國法兩個規(guī)范系統(tǒng)如何協(xié)調的問題。在實踐中，這種不一致主要是由于黨規(guī)修訂相對滯后造成的。比如，在《監(jiān)察法》實施以后，不少紀律建設法規(guī)已經(jīng)不適應國家監(jiān)察體制改革的新形勢新要求，但還未及時得到修訂或廢止。但是，它也可能是由于特定時期對憲法法律的權威重視不夠造成的。比如，一些地方超越調整范圍立規(guī)，將對黨員的特殊要求、特殊限制擴展到普通公民身上。[注]陸宇峰：《依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一的原理和要求》，《當代世界與社會主義》2017年第1期，第28頁。不管基于何種原因，黨規(guī)制度與憲法法律之間的沖突，都直接違反了社會主義法制統(tǒng)一原則，并容易滋長黨員干部超越憲法法律的特權。針對這些情況，2012年中央啟動了我們黨歷史上規(guī)模最大的一次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。經(jīng)過兩個階段的集中清理，黨規(guī)與國法內容沖突的問題有所緩解，但仍未消除。一方面，在黨規(guī)與國法雙規(guī)并行的制度架構中，兩個規(guī)范系統(tǒng)內容上的協(xié)調問題是長期性的；另一方面，當前黨規(guī)制度建設從總體上看仍然滯后于國家法律，規(guī)范沖突的問題仍然比較突出。當然，在確定黨規(guī)與國法之間是否存在沖突時，不能簡單地認為黨規(guī)制度的規(guī)定不同于國家法律就存在問題。一方面，黨員干部可以選擇犧牲部分個人利益以完成黨的歷史使命，這種選擇既為黨規(guī)所肯定，也為國法所認可。因此，黨規(guī)制度可以按照“紀嚴于法”的原則對黨員干部提出比普通公民更高的要求。另一方面，要注意區(qū)分“黨內法規(guī)不可突破國家法律”與“黨的政策未必要與國家法律相一致”這兩個命題。比如，黨在工作中針對法律法規(guī)的立改廢釋提出的領導主張和政策要求，表面上看與法律法規(guī)不一致，但這些領導主張和政策要求并不要求“直接”在社會上實施，而是要求通過法定程序將其轉化為國家法律，顯然不能據(jù)此認為黨的主張與國家法律相互沖突。[注]宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》2018年第2期，第12頁。

(三)銜接的順暢性

銜接是指黨規(guī)與國法兩個規(guī)范系統(tǒng)無縫對接，在國家治理上各就其位，彼此既不缺位也不越位。這種銜接既體現(xiàn)在規(guī)范制定層面，也體現(xiàn)在規(guī)范實施階段。相應地，銜接上的不暢通也同時體現(xiàn)在兩個方面。首先，在規(guī)范制定層面，黨規(guī)制度的備案審查機制與國法范圍的備案審查機制銜接聯(lián)動還不夠順暢。從審查機制看，黨規(guī)排除了被動審查模式，未賦予黨組、黨組織或者其他權利人啟動審查程序的權力，而國法則同時引入了主動審查和被動審查模式，審查時難以與黨內程序直接銜接；同時，黨規(guī)備案審查機構對涉及國家法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的內容，明顯存在知識儲備不足、審查經(jīng)驗欠缺等實際問題。從聯(lián)動機制看，目前的銜接聯(lián)動機制主要通過會議、函件往來等形式進行，單向性溝通多、互動性溝通少，臨時性溝通多、例行性會議少，隨意性溝通多、制度化互動少。[注]秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》2016年第5期，第28頁。其次，在規(guī)范實施階段，黨內部門執(zhí)規(guī)與國家機關執(zhí)法的銜接聯(lián)動也不夠順暢。從實施機制看，國法制定以后，主要通過執(zhí)法、司法等方式實施；而黨規(guī)制定以后，主要依靠紀委執(zhí)紀等方式落實，但時至今日，紀委仍然更多地被視為黨集中統(tǒng)一領導下的反腐敗機構，紀委作為維護黨章黨規(guī)尊嚴、保障黨章黨規(guī)實施的功能還沒有真正發(fā)揮出來。[注]樊鵬：《中央紀委的政治功能分析——基于黨內憲制的視角》，《科學社會主義》2016年第3期，第156-157頁。從聯(lián)動機制看，紀委執(zhí)紀與國家執(zhí)法的關系也還沒有完全理順。比如，行政機關給予黨員行政處罰或者紀律處分的，應當依照黨規(guī)同時給予黨紀處分或者組織處理，但在實踐中，紀委與行政執(zhí)法機關之間的信息共享機制并未真正建立起來；而在職務犯罪的查辦中，一些此前被歸入刑事司法領域的案件在國家監(jiān)察體制改革之后被代之以黨紀處分，出現(xiàn)違紀對違法的替代。[注]張洪松：《從偵查到監(jiān)察：職務犯罪查辦機制40年》，《四川師范大學學報》2018年第6期，第22頁。

四、統(tǒng)籌的實現(xiàn)方式：優(yōu)化路徑的展開

黨規(guī)與國法在規(guī)范屬性、規(guī)整強度和運行機理上均有所不同，但又都是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，既不能將二者混為一談，也不能將二者割裂開來。新形勢下統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，要立足于黨規(guī)與國法的不同屬性，以全面貫徹落實新憲法為統(tǒng)領，以法治思維和法治方式為抓手，在分類分層實踐推進的基礎上，重點理順備案審查的銜接聯(lián)動機制。

(一)以全面貫徹落實新憲法為統(tǒng)領

作為一項規(guī)范性的要求，黨章明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。而《憲法》不僅在“序言”最后一句要求各政黨必須以憲法為根本的活動準則，同時在“總綱”第5條明確規(guī)定各政黨必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。由此，形成了一個完整的規(guī)范脈絡，在依法治國之外，依規(guī)治黨也被全面納入憲法調整范圍。在此環(huán)境中統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，首先，要堅持以憲法為基準，協(xié)調黨規(guī)與國法關系。憲法作為國家根本大法，具有最高效力，既是整個法律體系的頂點，也是黨規(guī)制度體系的頂點。要將憲法作為依法治國與依規(guī)治黨的“最大公約數(shù)”，將黨規(guī)與國法統(tǒng)一到憲法秩序之下。其次，要加強合憲性審查機制建設，以憲法實施統(tǒng)率依法治國與依規(guī)治黨。要通過中央全面依法治國委員會、全國人大憲法和法律委員會的有效聯(lián)動，構建中國特色合憲性審查機制。在此基礎上，再將合憲性審查機制與黨內備案審查、人大系統(tǒng)備案審查和政府系統(tǒng)備案審查銜接起來，充分發(fā)揮憲法實施對依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)率作用。合憲性審查具有很強的政治性，應當設定嚴格的啟動條件和審查程序，原則上只有通過備案審查無法排除的規(guī)范沖突才能進一步進行合憲性審查。一般而言，黨規(guī)備案審查部門或實施部門在黨規(guī)的解釋和實施中涉及憲法問題，應報中央依法治國委員會，由后者與全國人大憲法和法律委員會銜接聯(lián)動。國家備案審查部門或實施部門在法律的解釋和實施中涉及憲法問題，應報全國人大憲法和法律委員會，由后者與中央依法治國委員會銜接聯(lián)動。最后，要將黨的領導貫穿依法治國與依規(guī)治黨全過程的各方面。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨對依法治國與依規(guī)治黨的領導不是對法治事業(yè)的干擾，而是中國特色社會主義法治最根本的保證。要旗幟鮮明地堅持黨對一切工作的領導，并將黨的領導具體化到黨規(guī)制度體系和國家制度體系之中，實現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調各方同國家政權機關依法履行職能、開展工作的有機統(tǒng)一。

(二)以法治思維和法治方式為抓手

法治思維和法治方式是依法治國與依規(guī)治黨共通性的基礎，運用法治思維和法治方式治國理政是依法治國，運用法治思維和法治方式管黨治黨是依規(guī)治黨。因此，統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，要以法治思維和法治方式為關鍵抓手，將法治思維和法治方式全方位多層次貫穿到依法治國與依規(guī)治黨的各個方面。首先，要逐步提高治國理政和管黨治黨的制度化水平，將黨務和國務一并置于法治原則的規(guī)范之下。要推動非正式制度向正式制度轉化，實現(xiàn)黨務和國務規(guī)則的明確化、確定化和穩(wěn)定化，使之不因領導人的更替或者領導人注意力的改變而改變。要通過配套性規(guī)范性文件的制定，壓縮規(guī)則解釋和實施中的自由裁量空間，并借助制度文本的公開、制度運行過程的公開，逐步提升黨務和國務的透明度。其次，要從權力制約、權利保障等方面優(yōu)化黨規(guī)與國法內容，確保規(guī)范內容具有實質的法治品格。要通過黨規(guī)與國法這兩個“籠子”，把權力有效地約束起來，尤其要加快黨內法規(guī)制度建設，進一步明確黨執(zhí)政的目標、行為的邊界和行動的尺度，從源頭上保障黨的先進性和純潔性。要全面體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念，進一步加大黨員群眾基本權利的保障力度，尤其要進一步保障黨員群眾的知情權和參與權，按照民主集中制的要求，在規(guī)范的起草和審議等階段盡可能廣泛聽取各方意見，確保制定的規(guī)范有效聚焦問題、充分凝聚共識。最后，要堅持抓“關鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，全面提升黨員干部的法治素養(yǎng)。要通過集中性教育和經(jīng)常性教育相結合，增強黨員干部運用法治思維和法治方式解決問題、推動工作的能力，尤其要緊盯黨員領導干部這個“關鍵少數(shù)”，把具備法治思維和法治素養(yǎng)的人選拔到領導崗位，并整合各方面的資源，加強對黨員領導干部的監(jiān)督問責，形成堅決捍衛(wèi)法治的政治生態(tài)和文化氛圍。

(三)以分類分層的實踐推進為基礎

黨的十九屆三中全會提出，黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公。此后，黨和國家機構改革開始大范圍推進，形成了黨政分設和黨政合并/合署兩種機構設置模式。在此背景下統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，首先，在橫向關系上，要區(qū)分黨政機構的設置方式分類推進。對于黨政分設的機構，要在區(qū)分黨政的基礎上著力構建黨內部門與國家機關之間的銜接聯(lián)動機制。具體方式包括：(1)歸口協(xié)調。充分發(fā)揮黨的職能部門作用，加強黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門的歸口協(xié)調職能，由其統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領域政權機關工作。(2)黨組嵌入。充分發(fā)揮在國家政權機關內部設立的黨組或者黨組性質的黨委作用，實現(xiàn)黨依規(guī)領導與國家機關依法運行的有機統(tǒng)一。(3)信息共享。在黨內部門與國家機關之間建立信息共享機制。比如，行政執(zhí)法部門將違法記錄抄送紀檢機關，由后者對黨員違法行為依規(guī)作出處理，或者紀檢機關將受過黨紀處分的情況通報司法機關，由后者作為量刑情節(jié)予以考慮。(4)黨政同責。在環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品安全等領域實行黨政同責，以責任機制倒逼黨政部門在事關改革發(fā)展的重大問題上加強協(xié)同。對于黨政合并/合署的機構，要在推動黨政整合的基礎上，著力構建統(tǒng)一決策、一體化運行的權力運行機制。具體方式包括：(1)機構重組。實行一個領導班子、一套內設機構，統(tǒng)一核定編制、統(tǒng)一配備領導職數(shù)。(2)直接領導。黨政合署/合并的機構直接在黨組織的統(tǒng)一指揮下工作。比如，監(jiān)委與紀委合署辦公后，不再設立黨組，監(jiān)委委務會與紀委常委會合并召開，人事等重大事項直接由紀委常委會研究決定。(3)程序整合。實行“一程序兩報告”等工作模式，實質上只履行一套程序，但同時形成關于違規(guī)和違法的兩份報告。[注]在國家監(jiān)察制度改革中，一些地方對同時存在違紀問題和職務違法犯罪問題的黨員監(jiān)察對象，只履行一套程序，但同時形成執(zhí)紀審查、職務違法犯罪調查兩份報告。執(zhí)紀審理部門開展全案審查后，也分別就違紀違法事實和涉嫌職務犯罪事實形成兩份審理報告。參見北京市紀委：《探索執(zhí)紀執(zhí)法“一程序兩報告”工作模式》，2018年1月18日，http:∥www.ccdi.gov.cn/yaowen/201801/t20180118_162071.html，2018年8月1日。(4)聯(lián)合發(fā)文。以黨的組織與政權機關的名義聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件，使之同時體現(xiàn)黨和政兩個方面的意志。聯(lián)合發(fā)文一般使用黨內文號，因此聯(lián)合發(fā)文將使黨內規(guī)范性文件同時具備普遍約束力，原則上應當僅適用于黨政合并/合署的機構。其次，在縱向維度上，要區(qū)分黨政機構的設置級次分層推進。在中央層面，黨政之間應當有所分工，更適合在區(qū)分黨政的基礎上推進黨政協(xié)同運行；在地方層面，效率的考量更加重要，可以在兼顧管理幅度的基礎上對黨政作更為徹底的整合。

(四)以備案審查的銜接聯(lián)動為重點

2015年中辦印發(fā)《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》，要求各參與主體在備案審查中若發(fā)現(xiàn)屬于其他主體權限范圍內的事項應當移送有權主體處理。目前，中央、部門和地方都建立了黨規(guī)與國法備案審查的銜接聯(lián)動機制，參與主體一般包括黨內、人大和政府系統(tǒng)的法制工作機構。在此基礎上，統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，首先，要進一步優(yōu)化銜接聯(lián)動方式，更好地發(fā)揮各參與主體作用。在審查主體方面，要加強審查能力建設，通過增加編制、調劑人員等方式充實備案審查機構，并通過系統(tǒng)的、切實可行的教育培訓計劃，提升備案審查人員的履職能力。在審查方式方面，要實行常規(guī)審查加聯(lián)席會議模式，要求各備案審查機構在作出相應判斷之前必須通過聯(lián)席會議的形式吸納其他參與主體意見，使其他參與主體在審查過程中發(fā)揮更加實質性的作用。在保障機制方面，要適應大數(shù)據(jù)時代的要求，構建模塊完整、使用便捷的備案審查信息平臺，為銜接聯(lián)動機制建設提供技術支撐。其次，要進一步拓展銜接聯(lián)動范圍，實現(xiàn)全流程銜接聯(lián)動。要將目前黨規(guī)國法備案審查階段的銜接聯(lián)動往前拓展到起草階段，往后拓展到清理階段。具體而言，即在黨規(guī)的起草和清理階段，通過銜接聯(lián)動機制就其與憲法法律的符合性征詢國家法制工作機構意見；在國法的起草和清理階段，通過銜接聯(lián)動機制就其與黨的政策和黨的制度的符合性征求黨內法制工作機構意見。最后，要進一步提升銜接聯(lián)動的法治化水平，構建銜接聯(lián)動的長效機制。要通過黨規(guī)與國法兩個法治子系統(tǒng)的協(xié)同運行對銜接聯(lián)動的主體、權限、程序和步驟等進行規(guī)范，推動聯(lián)合審查全過程全環(huán)節(jié)制度化發(fā)展。

五、結 語

早在1938年，毛澤東在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中就提出，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！盵注]《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第528頁。因此，黨內法規(guī)并不是一個新概念。但是，將黨內法規(guī)體系正式納入中國特色社會主義法治體系，實現(xiàn)從靜態(tài)的黨內法規(guī)體系向動態(tài)的依規(guī)治黨這一歷史性轉變，進而將依規(guī)治黨與依法治國并舉，并上升到新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的高度進行謀劃和布局，則是十八大以來黨的重要理論創(chuàng)新成果。過去，學界多從靜態(tài)角度關注黨內法規(guī)與國家法律關系，對二者在國家治理上的制度分工及其在動態(tài)治理過程中的協(xié)調和銜接問題則關注得不夠。本文從中國共產(chǎn)黨領導人民建設現(xiàn)代國家的歷史出發(fā)，揭示了治黨與治國內在邏輯上的統(tǒng)一性，同時正視政黨與國家的不同內涵，提出統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨并不是要將那些成熟的黨規(guī)一概上升為國法，而是要在正確認識和把握黨規(guī)與國法不同屬性的基礎上，明確二者在國家治理中的不同地位和作用。在此基礎上，本文針對當前兩個法治子系統(tǒng)發(fā)展不夠均衡、內容不夠協(xié)調、銜接不夠順暢等問題，從統(tǒng)領、抓手、基礎和重點等方面提出了新時代統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨的可行路徑。但是，統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨是一個新的時代命題，牽涉甚廣，本文只是一次初步的探究，相關的研究尤其是協(xié)調和銜接機制在中觀和微觀層面的展開，尚需結合新時代統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨的實踐探索作進一步的拓展。