內(nèi)外有別：屬地主義與社會組織的生存空間拓展
——基于Z組織發(fā)展歷程的案例分析

方 勁 趙 翔

方勁，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，社會學(xué)研究所所長，碩士生導(dǎo)師；趙翔，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生（金華 321004）。

一、研究問題

隨著四類社會組織直接登記制度的實施，社會組織的準入條件逐漸放寬，中國社會組織發(fā)展步入“快車道”。在此背景下，關(guān)于社會組織的研究逐漸成為學(xué)術(shù)界討論的熱點話題，其間，聚焦于社會組織發(fā)展困境的學(xué)術(shù)成果呈現(xiàn)迅速增長的趨勢。總體上看，當(dāng)前關(guān)于社會組織發(fā)展困境的研究包括制度結(jié)構(gòu)取向和行動實踐取向兩個基本面向。制度結(jié)構(gòu)取向主要從宏觀層面的制度環(huán)境角度分析社會組織發(fā)展困境的結(jié)構(gòu)因素。學(xué)者們基于當(dāng)前中國社會組織發(fā)展的制度現(xiàn)實，從社會組織發(fā)展的組織合法性（高丙中，2000）、登記注冊體制（王名、孫偉林，2010）、政府治理機制（管兵，2013；黃曉春，2015；黃曉春、周黎安，2017）、社會體制改革（李培林，2013）、政府購買服務(wù)制度（管兵，2016；黃曉春，2017）等層面探討社會組織的發(fā)展困境及其出路。行動實踐取向則從微觀層面的操作運行角度出發(fā)關(guān)注社會組織發(fā)展的行動難題。學(xué)者們主要基于社會組織發(fā)展的地方實踐，從資源獲?。顚殻?018）、組織自主性（姚華，2013；黃曉春、嵇欣，2014）、角色期待（文軍，2012）、社會服務(wù)困境（黃曉星、熊慧玲，2018）等層面討論造成社會組織發(fā)展困境的原因及其改進方向。

然而，在圍繞社會組織發(fā)展困境這一議題的討論中，不論是宏觀層面的制度結(jié)構(gòu)分析，還是微觀層面的行動實踐探討，其實都難以脫離“國家與社會關(guān)系”這一經(jīng)典的理論命題。在國家與社會關(guān)系的理論框架下討論中國社會組織的發(fā)展是既有研究的重要面向。社會組織的發(fā)展不僅需要國家的制度安排和政策落實，也離不開社會組織自身的行動參與和策略回應(yīng)。近年來，一些學(xué)者嘗試將結(jié)構(gòu)性要素、行動者以及彼此的關(guān)系機制共同納入社會組織的研究視野（李國武、李璐，2011；渠敬東，2012），力圖避免制度與行動割裂所造成的理解偏差。但在國家與社會關(guān)系框架下，探討基于“屬地主義”運作邏輯的政府行政治理體制對社會組織發(fā)展的現(xiàn)實影響卻是普遍被忽視的議題。由于受到屬地主管單位的直接監(jiān)管及對其行政資源的過度依賴，社會組織的生存空間體現(xiàn)出顯著的屬地特征。屬地特征可能為社會組織的發(fā)展提供便利條件，同時，也可能生產(chǎn)出對社會組織發(fā)展的制約機制。本文基于政府購買社會組織服務(wù)的制度背景，從屬地主義視角剖析社會組織的成長和發(fā)展軌跡，試圖闡明社會組織遭遇的“屬地化”困境的演化機制及其實踐后果，從而為轉(zhuǎn)型期社會組織的發(fā)展提供一種解釋框架，并以此管窺其背后所映射的國家與社會關(guān)系。

二、屬地主義：社會組織生存空間拓展的一個解釋框架

國家治理轉(zhuǎn)向和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的發(fā)展創(chuàng)造了巨大空間。黨的十八大報告提出，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，將社會組織發(fā)展納入社會治理體系，在國家層面開啟了全面推進社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略部署。加強社會組織建設(shè)、激發(fā)社會組織活力成為明確的國家政策目標。此后，政府相關(guān)部門將戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性的政策文件，相關(guān)政策文件密集出臺，從登記管理、培育孵化、購買扶持、稅收減免、人才培養(yǎng)、能力建設(shè)、監(jiān)督評估、內(nèi)部治理等方面進行了全方位的政策設(shè)計，社會組織治理的頂層制度安排日趨完善。制度約束著特定群體成員在特定情形中的行為（March&Olsen，1998）。為響應(yīng)國家號召，各省市地方政府紛紛根據(jù)中央精神和部委文件進行政策的細化落實，同時在國家制度允許的空間內(nèi)不斷進行政策創(chuàng)新。然而，制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織創(chuàng)造“增速發(fā)展”的契機和條件的同時，制度中蘊含的各種有意識或非預(yù)期的制度邏輯同樣會作用于社會組織，對其行為和運作產(chǎn)生重要影響，其中，“地方屬地主義”的制度邏輯便是值得關(guān)注的重要議題。

屬地主義的社會組織治理模式意味著地方政府與社會組織合作時表現(xiàn)出顯著的屬地特征，即以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，各行政區(qū)域內(nèi)政府與社會組織的合作呈現(xiàn)出相對獨立性和排外性的格局。從正向意義層面來說，屬地治理有利于社會組織的規(guī)范化管理以及獲得屬地政府的更多地方性扶持；從負向效應(yīng)層面來說，屬地主義容易生產(chǎn)出阻礙社會組織生產(chǎn)空間拓展的屬地壁壘，從而導(dǎo)致社會組織難以形成更為專業(yè)的發(fā)展態(tài)勢。如果從制度設(shè)計的層面考量，這種屬地特征的形成客觀上與社會組織的登記管理制度和政府購買服務(wù)制度密切相關(guān)。在所有關(guān)于社會組織發(fā)展的制度安排中，登記管理制度和政府購買服務(wù)制度扮演的角色至關(guān)重要，如果將登記管理制度視為社會組織合法性來源的基礎(chǔ)性制度，那么政府購買服務(wù)制度則可以被看作社會組織生存與發(fā)展的長效性機制。然而，這兩種國家層面的頂層制度設(shè)計一定程度上可能是造成當(dāng)前社會組織發(fā)展“屬地化”困境的重要制度根源。

第一，“雙重化”的登記管理體制催生了社會組織發(fā)展的屬地壁壘。一直以來，我國社會組織主要實行雙重管理體制，即對社會組織的登記注冊管理及日常管理實行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責(zé)的體制，雖然在政策表述層面國家已經(jīng)確認了行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織成立時可以直接申請登記，但作為落實社會組織直接登記的相關(guān)立法工作進展相對滯后，雙重管理體制松動的趨勢在法律層面如何體現(xiàn)依然充滿不確定性（章高榮，2017）。值得注意的是，2018年由民政部牽頭起草的《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》①民政部起草的《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》已于2018年9月1日完成了面向社會各界公開征求意見的程序。從草案征求意見稿來看，社會組織的雙重管理體制依然獲得確認。草案明確規(guī)定，國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會組織登記管理機關(guān)；國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是社會組織業(yè)務(wù)主管單位。在雙重管理體制方面并未獲得實質(zhì)性突破。草案征求意見稿規(guī)定，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會服務(wù)機構(gòu)由所在地縣級人民政府的登記管理機關(guān)負責(zé)登記管理，實質(zhì)上強化了社會組織的屬地管理原則。雙重管理體制時刻提醒著地方政府應(yīng)遵循“守土有責(zé)”的治理邏輯，這在一定程度上催生了社會組織發(fā)展的屬地壁壘。

第二，“分割化”的購買服務(wù)制度強化了社會組織發(fā)展的屬地藩籬。資源供給不足一直是制約社會組織發(fā)展的關(guān)鍵變量，政府購買服務(wù)制度無疑為這一困境的解決提供了制度保障。然而，政府購買服務(wù)制度的運作過程卻導(dǎo)致了社會組織發(fā)展所依賴的諸多重要條件和要素難以實現(xiàn)，其中，特殊主義的就近購買或“圈內(nèi)”購買機制導(dǎo)致適度競爭的公共服務(wù)外包市場無法成型，社會組織的發(fā)展高度嵌入地方行政網(wǎng)絡(luò)（黃曉春，2015）。因此，社會組織注冊地往往直接影響著政府對購買對象的選擇，轄區(qū)內(nèi)社會組織更能獲得屬地政府的項目支持（周俊，2014）。政府這種較為明顯的屬地資助和購買偏好，導(dǎo)致多數(shù)社會組織僅能承接本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，進而影響社會組織的向外拓展。據(jù)一項大型調(diào)查顯示，85.56%的社會組織僅在“本居委會/街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)活動”（黃曉春，2017），大多數(shù)社會組織以屬地為業(yè)務(wù)活動邊界，維持較小的發(fā)展規(guī)模。

三、從行政“吸納”到被動“脫嵌”：Z組織的發(fā)展歷程

本文以S市T街道社會組織孵化園的Z組織的發(fā)展歷程為基本線索，呈現(xiàn)社會組織生存空間拓展過程中的“屬地化”困境及其實踐后果。研究團隊系統(tǒng)收集了T 街道開展社會組織孵化的第一手資料，對該街道孵化園的Z組織的發(fā)展與轉(zhuǎn)型進行了長達4年（2015-2018）的跟蹤觀察，并在實地調(diào)研過程中進行了系列深度訪談，從而形成了本研究的基本脈絡(luò)。

（一）萌芽與起步：購買服務(wù)背景下基層政府的主動“吸納”

T 街道位于B 市中心區(qū)域，街道轄區(qū)面積1.18 平方公里，下轄11 個社區(qū)，戶籍人口4.38 萬人，旅游、商貿(mào)、文化等產(chǎn)業(yè)發(fā)達。隨著人口老年化等社會問題凸顯，以及社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型，社會組織逐漸介入到T街道的社區(qū)服務(wù)過程之中。在政府購買社會組織服務(wù)的大背景下，B市于2012年開始推動社會組織孵化試點工作，同時利用“公益創(chuàng)投”模式整合社會組織培育和政府購買服務(wù)制度，社會組織數(shù)量快速增長。L是Z組織的負責(zé)人，在成立Z組織之前，L利用自身專業(yè)特長在T街道開展了4年社區(qū)志愿服務(wù)工作，與T街道保持著良好的合作關(guān)系。L接受過良好的心理學(xué)專業(yè)訓(xùn)練，熱心公益事業(yè)，一次偶然的機會，他成為了B市婦聯(lián)的在冊志愿者。

“有幸成為B市婦聯(lián)的志愿者以后，大概在2009年，我來到T街道的H社區(qū)，提出能不能給他們做免費的心理講座和沙龍。他們當(dāng)時還沒有心理咨詢的概念，最開始我是幫助社區(qū)書記處理員工的情緒問題，反響特別好。他們看到了效果，就主動向社區(qū)居民宣傳‘我’的存在”（訪談資料：Z組織負責(zé)人L）。

也是在L做志愿服務(wù)期間，B市提出了社會組織建設(shè)的總體目標，要求全市每個社區(qū)至少建立15家服務(wù)類、公益類的社區(qū)社會組織，每個街道至少培育10家規(guī)范有序、作用明顯、社會影響較大的社區(qū)社會組織先進典型。在此背景下，T街道于2013年投入50萬元建成社會組織孵化園，Z組織是首批入駐的社會組織?！翱崎L（T街道民政科長）找到我，說能不能給我成立一個組織，這樣我以后過來講課就更方便一些。我說行。一番程序之后，Z就成立了。”（訪談資料：Z組織負責(zé)人L）由于此前L長期以個人身份在T街道開展社區(qū)志愿服務(wù)工作，T街道工作人員對L的專業(yè)背景和專業(yè)能力都十分了解，在籌建社會組織孵化園之際，T街道便主動提出，希望L能夠成立一家社會組織并入住孵化園。但隨著組織的注冊成立，Z組織的成長歷程并不十分順利，而是經(jīng)歷了一個陣痛和轉(zhuǎn)變的艱難發(fā)展歷程。

1.賦予社會組織合法性空間

2013年，Z組織在T街道成功備案，成為首批入駐T街道孵化園的社會組織。一年之后，Z組織在區(qū)民政局正式登記注冊。從2009年L以個人身份開始在T街道開展志愿服務(wù)工作，到2014年以L為法人代表的Z組織在區(qū)民政局正式注冊，Z組織逐漸擁有了官方賦予的合法性身份，也獲得了相應(yīng)的組織發(fā)展空間。

在Z組織合法性身份的獲取過程中，作為基層政府的街道不僅主動邀請L成立組織，還在組織登記、辦公條件等方面提供了諸多便利。第一，提供技術(shù)引導(dǎo)。在組織成立和注冊過程中，T街道主動為Z組織尋找各種信息資源，并依據(jù)社會組織的相關(guān)規(guī)定和要求對Z組織進行了專業(yè)指導(dǎo)，對組織章程、成員構(gòu)成等組織注冊登記的核心指標建言獻策。在Z組織登記審核過程中，街道派專人指導(dǎo)并協(xié)助與區(qū)民政局溝通，這無疑減輕了溝通成本、縮短了辦理時間，也使Z組織快速熟悉了政府部門的辦事流程。第二，提供保障條件。T街道在社會組織孵化園單獨規(guī)劃一片辦公區(qū)，無償提供給Z組織作為其辦公場所，并配備桌椅、電腦、電話等基本辦公條件，有效減輕了Z組織的場地租賃、設(shè)備購置等支出性成本。

2.主導(dǎo)社會組織生存性資源

在Z組織成立前，L主要以個人身份在T街道從事社區(qū)服務(wù)工作，基本不涉及組織成本問題。當(dāng)成立組織后，人事、機構(gòu)運作成本等都是急需要解決的現(xiàn)實問題，起初，街道在這方面給予了多方支持。第一，街道協(xié)助Z組織進行專業(yè)人才招募和培養(yǎng)。Z組織成立之初，人員短缺問題一時難以解決，街道為此專門從社區(qū)借調(diào)了一位在職工作人員協(xié)助Z組織處理日常事務(wù)，后來孵化園又依托自身資源向L介紹了一位專職人員。為了幫助Z組織盡快進入工作狀態(tài)，街道主動承擔(dān)起機構(gòu)人員培訓(xùn)和項目指導(dǎo)工作。街道還為Z組織的員工在社區(qū)食堂就餐提供便利，允許享受內(nèi)部員工價，一定程度上減輕了Z組織的人員成本。

第二，街道利用自身渠道為Z組織的項目獲取提供支持。在政府購買服務(wù)的大背景下，項目制成為社會組織獲取財政轉(zhuǎn)移支付的最主要渠道。Z 組織在T 街道備案之后，街道便采用非競爭性模式（王浦劬、薩拉蒙，2010）定向購買了Z組織的“社區(qū)青少年咨詢熱線”服務(wù)項目和老年人服務(wù)項目?！敖值篮髞斫o了一個老年人項目，項目書是他們（街道）寫好的，（我們）剛開始就是按他們說的怎么做就怎么做，有活動了通知我，我再去給他們上課。”（訪談資料：Z組織負責(zé)人L）L所說的老年人項目實際上完全是街道主導(dǎo)策劃的，Z組織成立后，街道希望Z組織多參與社區(qū)老年人服務(wù)，為了做到形式上符合購買流程，街道甚至替Z組織寫好了申報書。而Z組織只是作為項目承接方的身份參與到項目中，對于項目的具體內(nèi)容和操作運行缺乏自主權(quán)。2013年底，在街道的大力支持下，Z組織參加了區(qū)公益項目大賽，并獲得五萬元公益基金資助。后來，Z組織又以該項目為基礎(chǔ)，成功申報獲批了B市福彩公益金項目。成立初期，街道給Z組織直接提供或者間接帶來了諸多項目資源。應(yīng)當(dāng)說，這種項目化的引導(dǎo)機制保證了街道對轄區(qū)內(nèi)社會組織的有效“吸納”（黃曉春、周黎安，2017）。

鼓勵并指導(dǎo)成立社會組織是街道響應(yīng)政府創(chuàng)新社會治理號召的一種策略選擇。孵化園模式旨在培養(yǎng)具有地域性特征的“本土”社會組織，作為被街道“孵化”而生的社會組織，自然與所在街道有著密不可分的關(guān)系。這種街道對社會組織的行政“吸納”關(guān)系，決定了其在社會組織未來的管理與發(fā)展上擁有較強的話語權(quán)。資料顯示，T街道在Z組織的成長初期從信息、場地到項目等資源方面都提供了大量支持，展現(xiàn)了街道對社會組織的強大“吸納”能力。短期目標來看，街道“孵化”的社會組織承接街道內(nèi)部的購買服務(wù)項目，既保證了“本土”資源的充分利用，又很好地響應(yīng)了國家創(chuàng)新社會治理的號召。長期效應(yīng)而言，伴隨著“單位制”解體，街道作為區(qū)一級的派出機構(gòu)，其治理任務(wù)愈發(fā)艱巨，治理成本越發(fā)高昂，社會組織的功能必將得到更多發(fā)揮，而直接由街道“孵化”的社會組織作為自家的“孩子”必定在管理上更加順暢。不過，由于對行政資源的過度依賴，草根社會組織在長遠發(fā)展過程中受到的行政限制也十分突出，其中，地方屬地主義是一個重要變量。

（二）發(fā)展與停滯：屬地偏好情境下社會組織的被動“脫嵌”

經(jīng)歷了組織初期的平穩(wěn)發(fā)展之后，L嘗試為Z組織的進一步發(fā)展做出努力，積極拓展新的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)內(nèi)容。不過，在L躊躇滿志、準備帶領(lǐng)Z組織邁入發(fā)展新階段的過程中，卻陷入了基層政府屬地化管理模式所帶來的困局。這種困局具體體現(xiàn)在兩方面，第一，“特殊信任”邏輯對社會組織在屬地內(nèi)生存空間拓展的限制；第二，“內(nèi)部保護”邏輯對社會組織在屬地外生存空間拓展的制約。

1.屬地內(nèi)的“特殊信任”機制

Z組織發(fā)展初期，T街道通過“體制內(nèi)吸”方式實現(xiàn)了雙方的合作關(guān)系，但這種合作關(guān)系中街道占據(jù)著主導(dǎo)地位，合作關(guān)系的穩(wěn)定性很大程度上取決于街道的態(tài)度和選擇偏好。應(yīng)當(dāng)說，從2009年L以志愿者身份進入T街道從事社區(qū)服務(wù)，到2013年成立Z組織入駐孵化園并在街道備案，L與T街道逐步累積了一定的信任關(guān)系。這是街道主動“吸納”的基本前提，也是Z組織在成立初期獲得較為充足的資源并快速成長的主要原因。但作為首批入駐孵化園的Z組織并沒有因為此前累積的信任關(guān)系獲得街道的持續(xù)支持，相反，隨著街道培育的“體制內(nèi)”社會組織的成長，Z組織在T街道購買服務(wù)的資源分配格局中被逐步邊緣化。

隨著孵化園模式的經(jīng)驗積累，T街道一方面積極“吸納”公共服務(wù)類的社會組織入住孵化園，一方面又相繼孵化培育出十余家承接養(yǎng)老服務(wù)、青少年教育等服務(wù)領(lǐng)域項目的社會組織。其中一個顯著的變化是，具有T街道體制內(nèi)工作經(jīng)驗的“內(nèi)部人員”擔(dān)任法人的幾家社會組織快速成長。這些具有官方背景的社會組織迅速擠壓了純民間社會組織的資源獲取空間和話語權(quán)。對于這種意想不到的轉(zhuǎn)變，L十分無奈，它甚至用“不相干”來評價當(dāng)前Z組織與街道的尷尬關(guān)系。

“我們這種外生型的社會組織處境是比較尷尬的，扎扎實實做事但是因為組織里沒關(guān)系，就很容易被邊緣化，連求生存的出口都沒有。就像T街道這幾年不給我們項目做，我們就得自己去找出口。”（訪談資料：Z組織負責(zé)人L）

入駐T街道孵化園的具有官方背景的社會組織中，W組織和Y組織的發(fā)展最為迅速。W組織的法人是T 街道社會組織孵化園的主要管理者，工作人員都是由在崗在職的社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型而來。Y組織的法人是街道某社區(qū)的退休書記，而退休書記和W組織法人之間還存在師徒關(guān)系?？梢钥闯?，W組織和Y組織的法人和工作人員要么是街道的分流人員或退休人員，要么是街道的前“助手”，都與T街道存在著密切的體制內(nèi)的“特殊信任”關(guān)系。也因此，這些由“自己人”建立的社會組織往往被T街道視為“自己的組織”。相比而言，L 則是闖入街道關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“外來人”，除了組織隸屬孵化園管理外，組織成員與街道不存在任何人事和權(quán)力關(guān)系。這種“關(guān)系遠近”的差異往往成為街道發(fā)包項目時的關(guān)鍵選擇依據(jù)。

表1 T街道孵化園三家社會組織基本信息比較

為了使體制內(nèi)社會組織更順利承接項目，街道的一些項目并不采用完全公開透明的招投標方式購買，而是通過內(nèi)部信息渠道傳遞給“自己人”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然T街道是所有入駐其孵化園的社會組織的主管單位，發(fā)包項目時應(yīng)該一視同仁，但街道的實際操作卻并非如此。例如，在一次老年人服務(wù)項目的購買過程中，T街道僅僅向W組織和Y組織提供了購買信息，最終Y組織順利獲得了該項目。L得知此事后十分無奈，因為他清楚地記得，Z組織2013年在T街道備案后拿到的第一個老年人項目，也是街道主動找到他之后定向購買的。如今，“劇情還是原來的劇情，只是故事的主角不再是自己，他也是感慨萬千”。對此，街道工作人員是如此解釋的：

相對于作為純粹民間人士的L 以自身專業(yè)能力為合作基礎(chǔ)，并與街道之間建立的“專業(yè)信任關(guān)系”而言，“體制內(nèi)”社會組織則是以組織負責(zé)人官方背景為合作基礎(chǔ)，其與街道之間存在著以體制身份為紐帶的“特殊信任關(guān)系”。本質(zhì)而言，這兩種信任關(guān)系的差異實質(zhì)上是傳統(tǒng)國家與社會關(guān)系在政府購買服務(wù)領(lǐng)域的延伸。也因此，雖然共同歸屬街道管理，但由于彼此所附著的“體制內(nèi)”和“體制外”身份的差異，純粹民間組織與具有國家背景的社會組織相比，獲得街道扶持的可能性更低。

2.屬地間的“內(nèi)部保護”機制

由于在與官方背景社會組織的競爭中處于明顯劣勢，從街道內(nèi)部獲取資源的空間被嚴重擠壓，Z組織不得不轉(zhuǎn)變生存策略，開始向“屬地外”尋求發(fā)展的機會和空間。

“不是說我們項目做得不好，我們的項目考評每次分數(shù)都是不低的。T街道這兩年幾乎不給我項目做，現(xiàn)在發(fā)展得好的組織都是街道在支持的，所以我必須要自己去找（項目）讓組織生存有出口?！保ㄔL談資料：Z組織負責(zé)人L）

2016年，Z組織在其所屬的T街道和區(qū)級的公益創(chuàng)投中均以失敗告終，不得已臨時參加了鄰區(qū)組織的公益創(chuàng)投，但這次向“屬地外”拓展的嘗試并未成功。一位多次參與政府購買服務(wù)的項目評審專家告訴筆者：“在評審前我們都會開會，主辦方會要求有多少百分比是‘自己’的組織或者就是直接說哪些項目或哪個組織是定下的，在打分時要注意。”對于允許跨區(qū)域購買的公益創(chuàng)投而言，這里的“自己的組織”顯然指掛靠在該行政區(qū)域內(nèi)的社會組織，它們是該行政區(qū)域內(nèi)自身培育的或在該行政區(qū)域內(nèi)備案的社會組織，相對于外部組織來說，積極扶持“自己的組織”似乎也是屬地政府的理性選擇。于是，主辦方往往憑借自身的影響力，在競爭性的公益創(chuàng)投過程中，以一些不透明的方式保證在選擇社會組織合作時的自由裁量權(quán)。

經(jīng)過2016年一整年的“項目空窗期”之后，Z組織的生存壓力陡增。為了更好地獲取各方項目支持，Z組織在申報項目時開始格外考慮項目主辦方的訴求，而并非此前以自身的專業(yè)能力和服務(wù)重點為主，其間，組織的價值理念正在悄然改變。例如，當(dāng)了解到B市檢察院系統(tǒng)可能要開展一項問題青少年服務(wù)項目時，盡管Z組織此前從未有過服務(wù)于問題青少年領(lǐng)域的專業(yè)經(jīng)驗，但為了緩解組織生存壓力，L還是想盡一切辦法并動用自己的私人關(guān)系主動尋求與檢察院合作。雖然最終雙方達成了合作意向，Z組織獲得了項目支持，但市檢查院某位領(lǐng)導(dǎo)的話還是深深刺痛了L：“你一個街道級的社會組織，應(yīng)該去找你們街道的，（或者）你們區(qū)里的，而不是反過來找我市級的?！保ㄔL談資料：Z組織負責(zé)人L）2018年，Z組織在政府項目資源的獲取上依然不順利，半年之內(nèi)連續(xù)三次市區(qū)級公益創(chuàng)投申請失敗。為了能夠支撐組織生存，L開始尋求政府以外的資源，參與了“99騰訊公益日”的網(wǎng)絡(luò)募捐活動，并與一家基金會簽訂了項目合作計劃。這是Z組織試圖擺脫當(dāng)前發(fā)展困境，構(gòu)建資源獲取“多邊依賴關(guān)系”新嘗試。

在尋求與屬地外政府部門合作的過程中，面對屬地外的“塊”上政府和“條”上政府時，社會組織通常會遭遇不盡相同的“合作難題”?！皦K”上政府的組織制度的核心是屬地管理、分級負責(zé)；“條”上政府的組織制度反映了政府功能的分化，體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)威關(guān)系和動員機制（任勇，2017）?！皦K”具有培育社會組織的職能，除民政部門外，多數(shù)“條”并沒有培育社會組織的職能，在“條”認知結(jié)構(gòu)中，相對于主管單位、注冊地等問題，其更注重社會組織的服務(wù)能力（黃曉春、嵇欣，2014），條塊之間形成的不同運行邏輯在社會組織與政府的合作關(guān)系中產(chǎn)生了不盡相同的影響。

第一，當(dāng)社會組織尋求與屬地外“塊”上政府合作時，更有可能遭遇合作發(fā)起的失敗。當(dāng)前，國家已經(jīng)對基層政府的公共服務(wù)能力和社會治理能力提出更高要求，將公共服務(wù)績效和社會組織培育效果作為重要考核指標激勵基層政府之間開展橫向競爭（黃曉春、周黎安，2017）。在國家治理改革創(chuàng)新的實踐中，“塊”上政府承擔(dān)著一定的孵化和培育社會組織的職能，加之上級政府的考核機制，“塊”與“塊”之間就形成了排他性的“錦標賽”格局，一定程度上決定了“塊”上政府更傾向于選擇自己培育的屬地內(nèi)社會組織承接服務(wù)。當(dāng)然，作為“塊”的多層級政府部門由于面臨的外部影響和考核壓力不同，相應(yīng)層級的政府部門可能沿著不同的路徑調(diào)整購買機制，進而激發(fā)政府與社會組織關(guān)系的改變。

(1) PMSM采用逆變器供電時,電流和徑向氣隙磁密波形都出現(xiàn)許多毛刺,在開關(guān)頻率附近存在幅值較大的電流諧波,增加了高頻段結(jié)構(gòu)共振的可能性。

具體到“區(qū)街”政府，由于居于“層層發(fā)包”行政體系的末端，是政府購買服務(wù)的基層實施者，同時也是行政壓力傳導(dǎo)的最基層。同時，縣區(qū)級政府部門通常作為社區(qū)社會組織的登記管理機關(guān)，而街道一般是社區(qū)社會組織的業(yè)務(wù)主管單位。這無疑為街區(qū)的自由裁量權(quán)提供了充分的合法性保證。為了完成上級政府的考核指標，區(qū)街政府會充分利用行政自由裁量權(quán)，在與社會組織的關(guān)系處理中實施結(jié)果導(dǎo)向的控制機制。具體而言，雖然跨區(qū)域購買公共服務(wù)可能是上級政府鼓勵競爭性購買模式的重要方式，但當(dāng)屬地外社會組織發(fā)起合作意向時，區(qū)街政府會出于保護屬地內(nèi)部社會組織利益以及增強橫向競爭能力的動機考慮，進而不選擇與屬地外社會組織合作。

第二，當(dāng)社會組織尋求與屬地外“條”上政府部門合作時，可能遭遇合作過程的“隱性壁壘”?！皸l”上政府往往掌握著大量的專項資金，例如民政部門的中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目專項資金以及福利彩票專項資金等。為保證專項資金使用效率，“條”上政府在行政發(fā)包時對于社會組織屬地性質(zhì)的考慮相對模糊，而是更加注重對組織專業(yè)能力和服務(wù)水平的考量。當(dāng)然，由于“條”上政府也具有層級性，統(tǒng)一層級的“條”之間也會形成一定的橫向競爭關(guān)系，但這種競爭關(guān)系的激烈程度往往低于“塊”上政府的同級競爭，因此，“條”上政府的行政發(fā)包方式雖然也具有較強的體制內(nèi)化特征，但相比較于“塊”上政府，其發(fā)包過程的專業(yè)化程度和公開透明性還是更顯著一些。

不過，“條”上政府的發(fā)包過程也會出現(xiàn)較大概率的“走形式”的風(fēng)險。這樣一來，在社會組織尋求與屬地外“條”上政府的合作時，就會面臨“隱性壁壘”的阻隔。Z組織近兩年參加鄰區(qū)民政局組織的公益創(chuàng)投，雖然符合其公開的申報條件，但連續(xù)幾年嘗試都未能獲得對方的項目支持。主辦方可能憑借自身的影響力，在公開形式的競爭中，以不透明的方式保證在選擇社會組織合作時的自由裁量權(quán)，其間的內(nèi)部保護機制所發(fā)揮的影響不言而喻。另外，即使合作達成，“條”上政府部門及相關(guān)機構(gòu)也可能會根據(jù)自身部門利益考量，隨時調(diào)整合作細節(jié)。例如，Z組織與省廣播電臺建立了合作關(guān)系，對方利用自身優(yōu)勢對Z組織及其服務(wù)項目進行推廣宣傳，但在推介過程中，省廣播電臺將Z組織名稱中的“某某區(qū)”的區(qū)級標注抹去，認為這樣更加符合省廣播電臺作為省級傳媒的地位。與此同時，在尋求與屬地“條”上政府部門合作時，社會組織還需要花費更多精力來證明其專業(yè)能力和服務(wù)水平，一定程度上無疑增加了其獲取屬地外資源的時間成本。

四、屬地分割與社會組織的發(fā)展困境

基于Z組織發(fā)展歷程的分析可以發(fā)現(xiàn)，社會組織的生存與發(fā)展不僅離不開宏觀政策體系的支持，需要頂層設(shè)計創(chuàng)造良好的制度結(jié)構(gòu)環(huán)境，同時，其發(fā)展也無法脫離地方實踐場域的微觀運作過程，需要地方政府營造適宜的組織生存空間。案例表明，基于“屬地主義”運作邏輯的政府行政治理體制形塑了社會組織發(fā)展的兩種制約機制，其一，特殊信任機制從深度上限制了社會組織向“屬地內(nèi)”縱深尋求發(fā)展的行動空間；其二，內(nèi)部保護機制則從廣度上限制了社會組織向“屬地外”橫向?qū)で蟀l(fā)展的行動空間。短期而言，這些限制性機制影響的是社會組織的資源供給與獲取，使社會組織陷入資源不足的發(fā)展困境；長遠來看，屬地主義的治理模式會帶來社會組織在自主性和價值性層面的深層后果。

第一，組織自主性層面，由于高度依賴屬地資源，與屬地政府形成“非對稱性依附關(guān)系”，社會組織自主性受到強烈沖擊。我國大多數(shù)草根社會組織都是為了滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民生活需求，在基層社區(qū)內(nèi)活動的社會服務(wù)機構(gòu)。社會服務(wù)機構(gòu)是以公益為目的，按照其章程提供社會服務(wù)的“非營利法人”，其資金來源主要是捐贈和資助，其中，政府購買是資金來源的主體。政府采購是各國扶持社會組織發(fā)展的通行做法，國外社會組織資金來源于政府渠道的一般可達到60%至70%。目前，我國政府購買以較快的速度增長，為社會組織發(fā)展提供了重要資金來源。但是，由于缺乏統(tǒng)一的公共服務(wù)外包市場，以及屬地主義治理邏輯的作用，政府部門通常傾向于發(fā)包給屬地內(nèi)的社會組織，另外，即便共同隸屬“屬地內(nèi)”管轄，屬地政府在對待不同類型的社會組織時又有親疏遠近之分，相較于由純民間人士領(lǐng)辦的“體制外”社會組織，具有官方或半官方背景的“體制內(nèi)”社會組織更易獲得屬地政府的持續(xù)性支持。

在政府購買服務(wù)的大背景下，政府通過提供基礎(chǔ)性資源將社會組織“吸納”為合作伙伴，雙方在長期互動中容易形成一種政府主導(dǎo)的不對等合作關(guān)系。從而容易出現(xiàn)的情形是，一旦政府認為不再需要或是有更“合適”的合作伙伴出現(xiàn)，那么原來作為合作伙伴的社會組織就會被動地與屬地政府疏離關(guān)系，其發(fā)展就會因缺乏資源而迅速陷入困境。一方面，對于缺乏屬地資源和政策支持的社會組織而言，其在轄區(qū)內(nèi)開展活動的自由雖然沒有被“剝奪”，依然屬于轄區(qū)內(nèi)社會組織，但實際上已經(jīng)被屬地政府拒絕在承接公共服務(wù)的名單之外，而由于受到屬地間“內(nèi)部保護”機制的影響，又不能順利地向?qū)俚赝馔卣股婵臻g，此時，這類社會組織要么被迫淘汰或轉(zhuǎn)向基金會等非政府資源，要么想法設(shè)法尋找新的“掛靠單位”并向其靠攏，這樣一來，其組織自主性必然受到強烈影響。另一方面，那些更能獲得屬地政府長期支持的社會組織，由于可能具有官方或半官方背景，其組織運作相對于政府的獨立性不強，組織自主性本身也相對較弱。

第二，社會價值性層面，屬地依附關(guān)系可能造成社會組織為了呼應(yīng)屬地政府的偏好而強化組織運作中工具主義的事本邏輯，從而犧牲對長遠社會價值追求的初衷?；趯俚刎撠?zé)的行政治理架構(gòu)，地方政府和基層政府具有相似的行政考核壓力，執(zhí)行政策時的路徑選擇也都大體相同，這就導(dǎo)致每個轄區(qū)培育的社會組織的類型和功能都十分類似。地方政府之間橫向競爭格局一方面限制了轄區(qū)內(nèi)社會組織向?qū)俚赝鈹U展的可能性，同時，屬地政府會依據(jù)自身治理邏輯和自身職能需求對社會組織提出各種要求，社會組織不僅要提供公共服務(wù)，甚至還要完成政府安排和布置的各種“搭車任務(wù)”。社會組織的這種生存和發(fā)展空間呈現(xiàn)出高度不確定性和不穩(wěn)定性特征，會面臨國家行政體系對社會主體的再造（方勁，2018）。在這種社會組織的治理邏輯下，既無法體現(xiàn)社會組織的主體性和能動性，也無法真正滿足服務(wù)對象的內(nèi)在需求和現(xiàn)實訴求，社會組織的自主性生產(chǎn)長期停留于技術(shù)層面，無法追求更長遠的社會價值。

面對屬地主義的治理邏輯時，社會組織會試圖尋求通過與屬地內(nèi)外的更多政府部門合作的機會，以期拓展生存空間，減輕生存壓力。有時這種策略會產(chǎn)生效果，但相比于屬地政府，社會組織此時往往要花費更多的社會關(guān)系和時間成本才能獲取新的資源。另外，“條塊分割”的行政體系部門屬性跨度比較大，對社會組織提供服務(wù)的要求并不相同，有的要求項目服務(wù)要有深度，以服務(wù)對象解決困難為完成目標，有的則需要項目服務(wù)在廣度上鋪開，擴大項目的影響力。為了組織的生存考慮，原本可能為了追求社會價值而成立的社會組織，會為了能夠獲得各類型政府部門的資源，進而主動貼合或被動迎合政府的偏好，容易造成社會組織對組織自身的定位和角色模糊不清。當(dāng)社會組織對組織自身的角色和未來的發(fā)展缺乏清晰明確的規(guī)劃時，在發(fā)展過程中或許會因為暫時的利益滿足或資源獲取而緩解生存壓力，但也會在不斷的“找項目”“求資源”的疲于應(yīng)付過程中逐漸喪失對組織長遠目標的尋求和實現(xiàn)社會價值的初衷。

五、討論：走出社會組織發(fā)展的屬地壁壘

中國社會組織的發(fā)展與國家宏觀制度環(huán)境和政府行政治理體系密切相關(guān)。一方面，國家宏觀制度環(huán)境為社會組織發(fā)展提供了政策動力。十八屆三中全會以來，創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力等政策目標逐漸成為各界共識，傳統(tǒng)的建立在門檻管理和雙重管理體系基礎(chǔ)上的社會組織制度環(huán)境發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，社會組織發(fā)展步入“快車道”。以此為據(jù)，研究者傾向認為中國已經(jīng)開始形成突破社會組織發(fā)展瓶頸的新型政策框架。但另一方面，這種新型政策框架的落實很大程度上取決于政府行政治理體系為社會組織發(fā)展鋪陳的實踐土壤。當(dāng)前許多社會組織本身就是政府行政治理體系改革的伴生物，同時，社會轉(zhuǎn)型加速期的實際需求亦激發(fā)了各級政府主動培育民間社會組織的實踐動力。但值得注意的是，政府具有主動培育社會組織快速發(fā)展的動力，同時也可能存在造成社會組織發(fā)展陷入困境的阻力，其中，在高度依賴政府購買服務(wù)的制度環(huán)境下，基于“地方屬地主義”運作邏輯的政府行政治理體制對社會組織發(fā)展的現(xiàn)實影響應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

社會組織在生存空間拓展過程中所遭遇的“屬地化”困境，實質(zhì)上是“一種轉(zhuǎn)型中的國家與社會關(guān)系（管兵，2016）”在社會組織培育和政府購買服務(wù)領(lǐng)域的反映。其一，轉(zhuǎn)型期社會治理和社會建設(shè)的大力推進為社會組織的發(fā)展提供了合法性的制度空間，同時也激勵了地方政府在培育社會組織方面有所作為。不可否認，當(dāng)前社會組織的快速增長及其在社會公共服務(wù)領(lǐng)域所發(fā)揮的實際功能，已經(jīng)表明社會組織正逐漸成為國家治理體系中不可或缺的基礎(chǔ)性力量，這種力量的成長無疑注入了消解傳統(tǒng)國家與社會關(guān)系模式的原初動力。其二，也必須承認，在政府購買社會組織服務(wù)的地方實踐中，地方政府基于“地方屬地主義”的邏輯，與社會組織合作時表現(xiàn)出強烈的屬地特征，各行政區(qū)域內(nèi)政府與社會組織的合作呈現(xiàn)出相對獨立性和排外性的格局。這顯然又為社會組織的生存空間拓展制造了難以跨越的行政障礙，致使社會組織異常依賴屬地政府，進而強化了傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系。

學(xué)術(shù)界基于“國家與社會”理論框架剖析中國的政府與社會組織關(guān)系，通常都將各層級政府整體性地視為“國家”，并假設(shè)“國家”在推動社會組織發(fā)展的操作層面具有邏輯一致的策略和路徑。遵循此種假設(shè)，學(xué)者們大多認為應(yīng)該注重宏觀制度改革，通過優(yōu)化制度環(huán)境進而促進社會組織的整體性成長。本研究表明，在與社會組織的關(guān)系處理中，不同層級政府的治理邏輯和政策執(zhí)行機制并不完全一致（Kooiman，2003：116），其中，“地方屬地主義”是一個重要的調(diào)節(jié)變量。為此，在考察社會組織發(fā)展時，應(yīng)該基于政府內(nèi)部的多層級政策執(zhí)行機制以及行政發(fā)包制（周黎安，2014）的地方運作實踐來重新思考社會組織的制度環(huán)境，而不是單純從宏觀制度變革的層面進行“不加區(qū)分”的整體性思考。具體而言，一方面，要看到當(dāng)前國家治理轉(zhuǎn)型所推動的宏觀制度環(huán)境變革給社會組織成長帶來的合法性空間改善的積極影響；另一方面，也要注意政府行政治理體系內(nèi)部的工具主義政策執(zhí)行邏輯對社會組織發(fā)展造成的實踐性操作困境的負面效應(yīng)。在國家宏觀制度環(huán)境日趨利好的大背景下，推動多層級政府治理轉(zhuǎn)型的協(xié)同化進程，優(yōu)化社會組織運行的“屬地藩籬”等地方治理情境，應(yīng)該成為地方政府治理變革的基本方向。