山西省坡耕地綜合治理項(xiàng)目實(shí)施成效與經(jīng)驗(yàn)

王建中

（繁峙縣水利局）

1 項(xiàng)目概況

坡耕地是水土流失的重要策源地，也是我國廣大丘陵山區(qū)農(nóng)民群眾賴以生存和發(fā)展的生產(chǎn)用地。大量的坡耕地所導(dǎo)致的嚴(yán)重水土流失，不僅破壞有限的耕地資源，降低土地生產(chǎn)能力，危及國家糧食安全，而且對(duì)生態(tài)安全、防洪安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示精神和2010年中央1號(hào)文件要求，水利部在全國西北黃土高原區(qū)、西南巖溶區(qū)和紫色土區(qū)、東北黑土區(qū)、南方紅壤區(qū)、北方土石山區(qū)等類型區(qū)，啟動(dòng)了大規(guī)模的坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目，山西省即為項(xiàng)目區(qū)之一。2010-2018年，山西省坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目共涉及8市24縣區(qū)67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的744個(gè)村，共119個(gè)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)，分別為運(yùn)城市的垣曲、平陸2縣，臨汾市的永和、大寧、隰縣、安澤4縣，長治市的沁縣，晉中市的榆社縣，呂梁市的石樓、興縣、臨縣3縣，忻州市的保德、偏關(guān)、岢嵐、神池、五寨、繁峙、代縣7縣，朔州市的右玉、平魯2縣，大同市的天鎮(zhèn)、渾源、靈丘、廣靈4縣。

2 項(xiàng)目區(qū)基本情況

山西省坡耕地總面積116.37萬hm2，按全國水土流失地貌類型區(qū)劃分，分屬西北黃土高原區(qū)和北方土石山區(qū)。其中，西北黃土高原區(qū)72.48萬hm2，占到坡耕地總面積的62.28%；北方土石山區(qū)43.89萬hm2，占到坡耕地總面積的37.72%。

西北黃土高原區(qū)是我省水土流失最為嚴(yán)重的類型區(qū)，坡耕地主要分布在晉西、晉西北、晉西南及汾河中游，項(xiàng)目區(qū)涉及18個(gè)縣，有坡耕地30.73萬hm2，占到耕地總面積的79.16%。該區(qū)域大部分地形起伏較大，溝壑縱橫，地形破碎，土質(zhì)疏松，土壤侵蝕以水力侵蝕為主，兼有小范圍的重力侵蝕，溝壑面積占土地總面積的40%-50%，溝壑密度5 km/km2以上，年土壤侵蝕模數(shù)10 000-20 000 t/km2。晉西北地形平緩，屬黃土丘陵緩坡風(fēng)沙區(qū)，一年中水蝕、風(fēng)蝕交替發(fā)生，二者均很嚴(yán)重。

北方土石山區(qū)坡耕地主要分布在太行山西北及西南，項(xiàng)目區(qū)涉及6個(gè)縣，有坡耕地7.46萬hm2，占到耕地總面積的32.38%。該區(qū)域的西南部，以水蝕為主，年土壤侵蝕模數(shù)1 000-5 000 t/km2；西北部，夏秋季水蝕嚴(yán)重，冬春季風(fēng)蝕強(qiáng)烈，風(fēng)蝕面積正在向南擴(kuò)展，一些地方出現(xiàn)流動(dòng)沙丘，年土壤侵蝕模數(shù)5 000-8 000 t/km2。

項(xiàng)目區(qū)屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候半干旱區(qū)，主要特點(diǎn)是：冬季寒冷干燥，春季多風(fēng)少雨，夏季多雨暖熱，秋季天氣溫和。氣候條件南北差異較大，年平均氣溫4.7-13.8℃，極端最高氣溫出現(xiàn)在垣曲縣（41.5℃），極端最低氣溫出現(xiàn)在右玉縣（-40.4℃）；年均降水量380-635 mm，垣曲縣最多（635 mm），天鎮(zhèn)縣最少（380 mm）；無霜期104-238 d，右玉縣最短（104 d)，平陸縣最長（238 d）。各地日照充足，光熱資源豐富，溫差懸殊，大部分地區(qū)災(zāi)害性天氣較多。

119個(gè)項(xiàng)目區(qū)總?cè)丝?3.04萬人，其中農(nóng)業(yè)人口22.32萬人，人口密度67人/km2。人均基本農(nóng)田0.046 hm2，糧食總產(chǎn)17.38萬t，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)糧754 kg。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值61 242.08萬元，農(nóng)業(yè)人均年純收入2 784元。

3 項(xiàng)目建設(shè)成效

截至2018年底，項(xiàng)目區(qū)累計(jì)完成坡耕地治理建設(shè)任務(wù)53 711.3 hm2，修筑生產(chǎn)道路656.05 km。完成總投資116 690萬元，其中中央投資83 200萬元，地方投資33 490萬元。經(jīng)過精心組織實(shí)施，我省的坡耕地水土流失綜合治理工程進(jìn)展順利，取得了顯著成效。通過治理，項(xiàng)目區(qū)每年可減少土壤流失量340.21萬t，增加水源涵蓄能力861.99萬m3。糧食產(chǎn)量大幅度增加，項(xiàng)目區(qū)每年可增產(chǎn)糧食12 326.74萬kg，平均1 hm2增產(chǎn)糧食2 295 kg，人均增加糧食535 kg。

3.1 變“三跑”為“三?！?，水土流失得到有效控制

經(jīng)過9年治理，項(xiàng)目區(qū)的坡耕地被改造成為梯田，坡面變成臺(tái)階狀，縮短了坡面水流線，使原來跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成了保水、保土、保肥的“三保田”，在有效控制水土流失的同時(shí)，隨著耕作培肥，土壤肥力逐年增加，抗旱能力增強(qiáng)，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長。據(jù)我省水土保持科研所研究測試，水平梯田可攔蓄年徑流量的70.7%，保土率達(dá)93%，坡耕地的水土流失得到有效控制。

3.2 生產(chǎn)條件明顯改善，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

經(jīng)過9年治理，項(xiàng)目區(qū)的基本農(nóng)田大幅度增加，同時(shí)新增了生產(chǎn)道路，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地生產(chǎn)率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效調(diào)整。項(xiàng)目區(qū)由過去較單一的糧食生產(chǎn)格局，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)、林、牧、副各業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，為廣大農(nóng)民科學(xué)種田、增產(chǎn)增收、發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)平臺(tái)，加快了脫貧步伐。據(jù)調(diào)查，多數(shù)實(shí)施坡耕地水土流失治理工程的區(qū)域，已有30%以上的梯田調(diào)整了種植結(jié)構(gòu)，形成了“梯田+馬鈴薯”、“梯田+經(jīng)濟(jì)林果”、“梯田+牧草”和“梯田+藥材”等多種產(chǎn)業(yè)模式，現(xiàn)已成為提高農(nóng)民收入的支柱產(chǎn)業(yè)。大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，開始向種養(yǎng)加一體化、產(chǎn)供銷一條龍的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)邁進(jìn)，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了強(qiáng)大基礎(chǔ)。

3.3 助力“精準(zhǔn)脫貧”，為扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

貧困的丘陵山區(qū)，由于大量坡耕地的狀況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期維持廣種薄收、靠天吃飯被動(dòng)局面。加之自然環(huán)境惡劣，氣候條件無常，一旦遇到天災(zāi)人禍和意外情況，一部分人又將重新返貧，返貧的壓力在一定程度上超過了扶貧的壓力。據(jù)對(duì)2010-2016年已建坡耕地治理工程7個(gè)監(jiān)測點(diǎn)增產(chǎn)數(shù)據(jù)的調(diào)查分析，坡改梯后糧食單產(chǎn)在相同耕作方式和同等投入條件下，與等量的坡耕地相比，1 hm2平均增產(chǎn)2 301 kg，增產(chǎn)幅度達(dá)55%。實(shí)施坡耕地治理工程后，耕地資源狀況得到永久改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變廣種薄收為高效集約化經(jīng)營，土地產(chǎn)出率得到大幅度提高，農(nóng)民獲到增產(chǎn)增收實(shí)惠，從而實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)脫貧”，為徹底擺脫貧困打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 提高了機(jī)械化程度，加速了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

經(jīng)過9年治理，項(xiàng)目區(qū)大部分坡耕地變平了、變寬了、變大了，加之道路也通了，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化開辟了途徑。據(jù)調(diào)查，在目前國家對(duì)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策驅(qū)動(dòng)、吸引下，項(xiàng)目區(qū)的大部分農(nóng)戶均購置了小型農(nóng)業(yè)機(jī)械，如小型收割機(jī)、播種機(jī)、耙犁機(jī)、旋耕機(jī)等。農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及，徹底改變了傳統(tǒng)的耕作方式及肩挑驢馱運(yùn)輸落后狀況，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)效率，極大地解放了勞動(dòng)力。農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力可外出打工賺錢，補(bǔ)貼家用和發(fā)展生產(chǎn)。據(jù)典型調(diào)查，1 hm2坡改梯地比坡耕地年減少投勞180-240個(gè)工日，節(jié)約的勞動(dòng)力可從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來，實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施做出貢獻(xiàn)。

4 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)，是抓好坡耕地綜合治理工程的行政保證

為保證坡耕地水土流失綜合治理工程的順利實(shí)施，我省從多個(gè)方面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。一是強(qiáng)化項(xiàng)目縣縣級(jí)人民政府的責(zé)任。每個(gè)項(xiàng)目縣均成立了由縣長或分管農(nóng)口副縣長為組長，發(fā)改、水利、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門及項(xiàng)目涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人參加的工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組。領(lǐng)導(dǎo)組制定工程建設(shè)的相關(guān)政策和管理辦法，統(tǒng)籌安排與坡耕地水土流失綜合治理相關(guān)的其他生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，及時(shí)研究解決工程建設(shè)中遇到的難題，以強(qiáng)大的行政推力保證工程順利開展。二是積極整合相關(guān)項(xiàng)目促進(jìn)工程建設(shè)。為充分發(fā)揮坡耕地水土流失綜合治理工程的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，各個(gè)項(xiàng)目縣在開展坡改梯的同時(shí)，由縣政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，盡力整合水利項(xiàng)目及其他部門的相關(guān)生態(tài)項(xiàng)目。通過項(xiàng)目整合，資金捆綁，增大投入，實(shí)現(xiàn)了山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃，綜合治理，提高了項(xiàng)目工程的綜合效益，同時(shí)也大大地調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目工程區(qū)廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行坡耕地治理的積極性。三是各縣將坡耕地水土流失綜合治理工程的實(shí)施作為全縣的一項(xiàng)重點(diǎn)工作來抓。各縣通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，采取多方面的宣傳鼓動(dòng)措施，提高了當(dāng)?shù)貜V大干部群眾對(duì)坡耕地治理的認(rèn)識(shí)，保證了這項(xiàng)利民工程順利實(shí)施。

4.2 推行“四制”精心管理，是提高工程建設(shè)質(zhì)量的有效途徑

我省的所有坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目工程，均實(shí)行了項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、資金報(bào)賬制四項(xiàng)制度，通過簽訂合同，明確了項(xiàng)目建設(shè)主體及參建各方職責(zé)，劃清了責(zé)任權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)了工程建設(shè)各方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，大家都能主動(dòng)作為，盡心投入，提高了工程質(zhì)量，保證了建設(shè)進(jìn)度，杜絕了建設(shè)資金的截留和挪用，有效地提高了坡耕地水土流失綜合治理工程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 抓典型樹樣板，以點(diǎn)帶面推動(dòng)，是提高工程質(zhì)量的催化劑

為確保各縣坡耕地綜合治理工程的建設(shè)質(zhì)量與進(jìn)度，采取了樹樣板、抓典型、以點(diǎn)帶面的做法。經(jīng)綜合考核評(píng)定，確立永和縣為全省坡耕地綜合治理工程建設(shè)示范樣板，并對(duì)其管理制度、施工組織方式、機(jī)械設(shè)備配置、工程建設(shè)成本等進(jìn)行了試驗(yàn)探索。永和縣在芝河源頭的水土保持生態(tài)園區(qū)，以坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目工程為牽引龍頭，整合水利、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、扶貧、交通、發(fā)改等多部門項(xiàng)目資金1.32億元，配套開展了淤地壩、壩灘聯(lián)治、水土保持林、經(jīng)果林、排洪設(shè)施、生產(chǎn)道路等項(xiàng)工程建設(shè)，為全省擺出了綜合治理示范樣板。其他市縣承擔(dān)坡耕地水土流失綜合治理的許多施工單位，都組織參建工程的技術(shù)人員赴永和縣現(xiàn)場參觀學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確了工程建設(shè)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)要求，取得了科學(xué)的施工組織方式。各項(xiàng)目工程縣的同志在參觀學(xué)習(xí)后，根據(jù)獲得的經(jīng)驗(yàn)和做法，在本縣項(xiàng)目工程開工前，先行建設(shè)一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)示范工程區(qū)，并要求其余工程都按照示范工程的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，從而使項(xiàng)目工程之間掀起了你追我趕爭進(jìn)度、保質(zhì)量的建設(shè)競賽高潮。每個(gè)項(xiàng)目工程區(qū)，在治理標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量上，年年都有精品工程。

4.4 強(qiáng)化輿論宣傳，提高全民意識(shí)，是鞏固坡耕地治理成果的重要保證

在坡耕地水土流失綜合治理工程建設(shè)過程中，項(xiàng)目區(qū)的各級(jí)政府，高度重視輿論宣傳工作，利用各種新老媒體，采取廣播、電視、報(bào)紙、微信等多種方式，開展了輿論宣傳工作。在每個(gè)項(xiàng)目區(qū)都建立了工程簡介碑，并在項(xiàng)目區(qū)的醒目位置書寫宣傳標(biāo)語。項(xiàng)目工程開工前，都要進(jìn)行公示，讓項(xiàng)目區(qū)廣大農(nóng)民群眾深入了解坡耕地綜合治理的作用和重大意義，從而在全社會(huì)營造了關(guān)心、重視、支持水土保持和坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目工程的良好氛圍。

5 存在問題及建議

5.1 坡耕地水土流失治理任重道遠(yuǎn)

我省丘陵山區(qū)面積廣，坡耕地占耕地比例大，當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時(shí)期，坡耕地仍然是其農(nóng)民群眾的主要生產(chǎn)用地，在短期內(nèi)很難改變這一基本省情。自2010年國家啟動(dòng)實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目工程以來，深受廣大農(nóng)民群眾的歡迎，取得了較好的建設(shè)效果。因此，各級(jí)地方政府要充分認(rèn)識(shí)坡耕地水土流失綜合治理的重要性，應(yīng)將其作為丘陵山區(qū)農(nóng)村加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、控制水土流失、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的一項(xiàng)重要民生工程來抓，助力“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”攻堅(jiān)戰(zhàn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施打好基礎(chǔ)。

5.2 投資標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”制約坡耕地綜合治理效果

梯田斷面設(shè)計(jì)，需根據(jù)坡耕地的地形條件、當(dāng)?shù)厣a(chǎn)需要、土地利用率、土質(zhì)穩(wěn)定性及可投資水平，參照國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)，達(dá)到既經(jīng)濟(jì)又實(shí)惠，既方便又穩(wěn)定的效果。而現(xiàn)行的坡耕地水土流失綜合治理工程投資標(biāo)準(zhǔn)是，治理面積和投資兩頭限定，也就是單位面積綜合治理單價(jià)不能突破。據(jù)多年來的規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐，我省南北地形地勢差異較大，坡耕地地面坡度組成比例不均，黃土丘陵溝壑區(qū)較陡坡度耕地比例大，緩坡丘陵風(fēng)沙區(qū)和殘塬溝壑區(qū)較陡坡度耕地比例小，加之不同區(qū)域的生產(chǎn)條件、土質(zhì)情況也存在著較大差異性。顯然，按照現(xiàn)行投資標(biāo)準(zhǔn)，很難設(shè)計(jì)出不同區(qū)域的合理治理效果。建議以省定治理總面積和總投資，放開單價(jià)約束，省內(nèi)自行根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)，因地制宜，以治理面積和配套措施定投資或以投資定治理面積和配套措施。

5.3 地方配套資金落實(shí)困難影響工程建設(shè)進(jìn)度

坡耕地水土流失綜合治理工程資金籌措辦法，中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)西部地區(qū)為80%，中部地區(qū)為60%，差額為地方配套。就我省實(shí)際來看，凡坡耕地面積大、水土流失嚴(yán)重的縣，都是經(jīng)濟(jì)貧困欠發(fā)達(dá)縣，財(cái)政拮據(jù)，落實(shí)配套資金困難很多。因此，建議國家取消地方配套比例全額投資，以保證坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目工程高標(biāo)準(zhǔn)順利實(shí)施。