發(fā)展性福利視域下中國貧困的可持續(xù)治理

蘇 昕，趙 琨

(山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006)

一 引言

當前我國脫貧工作已進入攻堅克難的關(guān)鍵時期，反貧困的重點已轉(zhuǎn)向深度貧困區(qū)域。我國貧困人口到2018年末已經(jīng)減少至1660萬人，貧困發(fā)生率下降至1.7%，按照此發(fā)展水平，我國將在2020年基本實現(xiàn)全面脫貧的目標，邁入全新的“非貧困”時代。然而，由于脫貧后的人口仍然處于社會發(fā)展的邊緣，個人生計能力有限，加之深度貧困地區(qū)地緣劣勢顯著，從而使之表現(xiàn)出天然的發(fā)展脆弱性，當其遭受失業(yè)、疾病等風險時，極易再次陷入貧困。因此在很長一段時間內(nèi)，通過精準脫貧“摘帽”后的貧困者仍然存在一定的返貧風險。絕對貧困的消除并不是一勞永逸的，貧困會表現(xiàn)出其他形態(tài)，相對貧困將成為我國貧困的主要特征。劉永富認為，這次脫貧攻堅戰(zhàn)解決的是中國千百年來沒有解決的絕對貧困問題，并不是說絕對貧困問題解決完了，中國就沒有貧困了，相對貧困還會長期存在。[1]

貧困作為一種隨著社會變遷而不斷變化的社會現(xiàn)象，需要采取動態(tài)靈活的治理方式。學術(shù)界對貧困經(jīng)歷了從收入貧困、能力貧困、權(quán)利貧困到人文貧困的認知變遷。[2]20世紀80年代以來，以佩瓦(Paiva)和米利奇(J.Midgley)等人為代表的持發(fā)展性福利觀的學者認為，需要通過經(jīng)濟不斷增長，增加人類的福祉來徹底消除貧困。

從新中國成立到改革開放再到十九大報告提出“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”，我國福利供給方式逐漸由選擇型轉(zhuǎn)向普惠型。同時，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進過程中，我國社會福利也逐漸由管理走向治理。雷雨若和王浦劬認為政府職責應當重新定位，打破傳統(tǒng)福利將政府作為唯一治理主體的思維，強調(diào)在政府作為福利第一責任人的前提下，市場和家庭都需要承擔相應責任。[3]錢寧從社會治理創(chuàng)新的角度出發(fā)，認為福利治理的核心在于減少政府在公共福利中的責任，改變民眾只作為社會福利供給的對象和享用者，被動接受政府或救援機構(gòu)提供的物質(zhì)幫助和服務的單中心治理局限，建立多元化的治理機制，主要通過增加第三部門以及個人、家庭在社會福利中承擔的責任，通過多元主體共同協(xié)作實現(xiàn)“善治”。[4]因此，在精準脫貧后貧困展現(xiàn)出新樣態(tài)的“非貧困時代”，需要轉(zhuǎn)向發(fā)展型福利治理邏輯，通過調(diào)動多方主體進行福利供給，提升貧困群體自身的脫貧能力，進而使相對貧困得到長期性和根本性的治理。[5]

二 發(fā)展性福利的貧困觀

發(fā)展性福利的貧困觀源自于對發(fā)展主義的糾正與新發(fā)展主義的補充。發(fā)展主義的核心觀念在于它以經(jīng)濟增長為中心，認為經(jīng)濟發(fā)展是社會進步和政治發(fā)展的先決條件。它預設了工業(yè)化與民主化的先后發(fā)展順序，認為隨著經(jīng)濟的增長和民主制度的鞏固，所有社會矛盾與問題將迎刃而解。[6]換言之，發(fā)展主義是一種唯經(jīng)濟增長至上的發(fā)展觀，將社會總體的發(fā)展水平和福利水平與經(jīng)濟發(fā)展直接聯(lián)系起來，認為在物質(zhì)財富得到豐富之后，個人便會實現(xiàn)自由的最大化。其忽視了貧困問題治理，甚至于否認貧困作為一種社會問題的客觀存在。William Easterly認為，社會發(fā)展所面臨的問題可以運用“科學”來解決，貧困問題的解決完全就是一個技術(shù)問題。[7]因此發(fā)展主義思潮中的貧困在很大程度上被解釋成了“偽命題”。

新發(fā)展主義誕生于對傳統(tǒng)發(fā)展主義的批判與否定。新發(fā)展主義代表人物佩魯、埃斯科巴等通過對傳統(tǒng)發(fā)展主義進行批判和清算，確立了新發(fā)展主義的主要價值立場。新發(fā)展主義著力將經(jīng)濟發(fā)展的效用擴散到社會整體，駁斥經(jīng)濟增長的一元論，強調(diào)發(fā)展的“整體性”“內(nèi)生性”“綜合性”，關(guān)注組織和國家在發(fā)展中的協(xié)調(diào)作用，利用行政權(quán)力將市場活動控制在適度的范圍當中。另外，新發(fā)展主義重視個人在發(fā)展中的主體地位，以人的全面發(fā)展衡量經(jīng)濟的提升質(zhì)量，強烈地沖擊了傳統(tǒng)發(fā)展理論，極大地提高了發(fā)展中國家人民在現(xiàn)代化進程中的自我意識和文化自覺。[8]新發(fā)展主義的理念中包含了反貧困的理論意蘊，首先，其正視了消除貧困的必要性，認為唯經(jīng)濟增長論是造成貧困出現(xiàn)和貧富差距拉大的客觀原因。其次，從貧困治理的角度出發(fā)，重視貧困群體的整體性發(fā)展和全面性脫貧，應當從外源物質(zhì)的輸送轉(zhuǎn)向重視貧困個體生計能力建設的“以人為本”貧困治理路徑。最后，在扶貧過程中強調(diào)政府和社會組織的重要作用，通過干預促使扶貧資源的分配更加合理。

發(fā)展性福利并不一味地將關(guān)注點放置于生產(chǎn)力能否提高上，也并不否認貧困問題的客觀存在，他們更關(guān)心的是經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展相互協(xié)調(diào)。在米利奇看來，社會發(fā)展被視為“一個有計劃的社會變革過程，其目的是在經(jīng)濟不斷增長的同時促進整體人口的福祉?！盵9]發(fā)展性福利政策的實施，首先，重視政府在創(chuàng)造就業(yè)方面的引導作用，解決貧困者內(nèi)生發(fā)展的困難，支持救濟者通過投資等方式創(chuàng)建小型企業(yè)，通過創(chuàng)造生產(chǎn)型就業(yè)崗位擺脫貧困。其次，強調(diào)個人能力的培育，認為人力資本的建設或者人力資本的投資是促進社會進步與擺脫貧困進而實現(xiàn)社會發(fā)展目標的主要措施之一。第三，鼓勵貧困群體擁有個人資產(chǎn)。謝若登認為，貧窮人口一旦被賦予了資產(chǎn)，有利于其盡快脫離貧困，而資產(chǎn)建設是個人、家庭與社區(qū)發(fā)展的方式，一種明智的社會政策應該是包含全體公民的資產(chǎn)建設，因為這樣做才會在社會和經(jīng)濟發(fā)展中帶來最大的回報。[10]第四，重視社會資本的建設，通過網(wǎng)絡和制度化社會關(guān)系的形成，增加社會資本在群體之間的關(guān)聯(lián)強度，使得群體更具凝聚力。

三 我國貧困的發(fā)展性福利轉(zhuǎn)向表現(xiàn)

(一)絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困

精準脫貧工作開展以來，通過“五個一批”保障和兜底的政策實施，我國貧困人群在基本生活上取得了巨大改善，基礎(chǔ)設施和公共服務水平得到了大幅提升，地區(qū)人居環(huán)境得到改善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展煥發(fā)了新的動能。按照現(xiàn)行貧困線標準，我國貧困地區(qū)原生貧困人口的數(shù)量必將逐步減少，完成2020年脫貧攻堅任務指日可待。但這并不意味著貧困問題就此解決，我國貧困問題將呈現(xiàn)出由絕對貧困向相對貧困的轉(zhuǎn)向特征。

絕對貧困與相對貧困的定義都建立在個人基本需要滿足與否的基礎(chǔ)上。絕對貧困是指在特定的社會生產(chǎn)生活方式下，個人或家庭依靠勞動所得或其他合法收入，不能滿足最基本的生存需要，生命的延續(xù)因此受到威脅。[11]如果貧困群體處于絕對貧困的狀態(tài)，那么意味著其基本溫飽問題難以解決，最基本的生活條件無法滿足。從改革開放前計劃經(jīng)濟模式下的廣義扶貧，到改革開放后的體制改革扶貧與開發(fā)保障式扶貧，再到十八大以來的精準扶貧，這幾個階段的扶貧工作主要在于解決全國性絕對貧困問題。按照脫貧攻堅行動計劃，2020年我國建檔立卡戶將全部實現(xiàn)脫貧，這意味著我國絕對貧困人口將基本消除。但是貧困作為一種人類社會發(fā)展中的社會現(xiàn)象，將呈現(xiàn)出另外一種形式，即相對貧困。相對貧困意味著個人或家庭所擁有的資源能夠滿足基本的生活需要，但是不足以使其達到社會平均生活水平。[12]相對貧困從社會分配以及權(quán)利結(jié)構(gòu)不均衡的角度出發(fā)，注重對不同群體間收入以及社會差別待遇的衡量。相對貧困群體大多表現(xiàn)出邊緣性的生活特征，主要表現(xiàn)為社會保障不完善、家庭收入?yún)T乏、社會支持弱化、健康水平低下以及子女教育前景模糊等。

按照“兩不愁、三保障”的要求進行衡量，吃、穿等硬指標容易達到，但是教育、醫(yī)療和住房等軟指標很難實現(xiàn)統(tǒng)一的發(fā)展水平，[13]家庭僅有的資產(chǎn)性收入與政策所提供的保障并不能完全覆蓋脫貧群體的全部支出，因此他們?nèi)匀粫媾R較高的社會風險，在自身的脆弱性與社會排斥相結(jié)合的情況下，極易造成“二次返貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)。面對脫貧后新的貧困狀態(tài)，需要將未來的扶貧政策由經(jīng)濟幫扶更多地向社會服務等方面傾斜，增強貧困者對抗風險的能力，防止貧困者脫貧后由于社會結(jié)構(gòu)性排斥而再次成為絕對貧困人口。

(二)物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)向能力貧困

單一地從經(jīng)濟發(fā)展層面進行貧困幫扶并不能徹底消除貧困現(xiàn)象。貧困者通過接受外部物質(zhì)性補助并不能使他們真正擺脫貧困的生活狀態(tài)，只有當其自身具備了持續(xù)不斷獲取收入的能力，才能夠?qū)崿F(xiàn)個人生活的獨立性。精準扶貧解決的主要是貧困群體基本生活困難與收入不足的問題，側(cè)重于經(jīng)濟層面上的改善。由于經(jīng)濟貧困大多是由于基本的生存資料不足所造成，通過外部經(jīng)濟物品的提供和必要的社會救助可以改善，例如提升社會救濟水平以及針對貧困群體生活區(qū)域的整體搬遷等。精準扶貧工作在一定程度上突破了社會結(jié)構(gòu)和貧困文化所帶來的制約，使貧困者能夠在基本生活上得到保障，但是從長遠來看，貧困多維度發(fā)展特征中的能力貧困將成為影響脫貧效果的內(nèi)在因素。有學者將能力貧困稱作隱性貧困，認為是一種不易于被發(fā)現(xiàn)，不直接造成貧困，但確實影響貧困發(fā)生的隱性表現(xiàn)形式，包括教育貧困、就業(yè)貧困、資產(chǎn)貧困、社交貧困、權(quán)利貧困等，[14]能力貧困具有內(nèi)生性、長期性和相對性等特征。

能力貧困與貧困文化具有密切的聯(lián)系。由貧困文化所導致的脫貧難、返貧易問題，是阻礙脫貧工作順利完成的最大難關(guān)。深度貧困地區(qū)的人口長期生活于經(jīng)濟發(fā)展不均衡、不充分的落后環(huán)境當中，貧困生活狀態(tài)表現(xiàn)出較低的知識獲取能力、社會風險承受能力和“等、靠、要”等行為特征。在相對封閉的場域中，貧困文化產(chǎn)生的影響還極易在日?；赢斨行纬砷]環(huán)并通過代際傳遞的方式保持下來，阻礙貧困代際間的消除。我國扶貧政策始終具有兜底性的特征，對貧困人口個人能力的培育相對不足。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展，人們的基本生活逐步得到了保障，但福利發(fā)展仍然保持著“廣覆蓋、低增長”的特點。在此種福利政策導向下的扶貧行動，更關(guān)注于貧困群體的兜底性保障，而教育及個人能力培育等投入相對不足。因此，在貧困人口自身發(fā)展能力欠缺的情況下，疾病與自然災害等不可預測的外在侵害便會加大其重返物質(zhì)貧困的可能。

經(jīng)過長時間的不懈努力，精準脫貧工作已然取得決定性勝利，能力貧困將成為下一階段反貧困工作的重點之一，作為社會發(fā)展階段性任務的脫貧攻堅戰(zhàn)也應當針對貧困形式的變化采取新的反貧困措施。微觀層面上應當注重貧困個體的能力建設，宏觀福利制度建設應當向積極福利轉(zhuǎn)變，為貧困人口提供多元化的能力增長方式，培養(yǎng)可持續(xù)創(chuàng)造社會價值的內(nèi)在能力。

(三)收入貧困轉(zhuǎn)向支出貧困

通過貧困者的收入狀態(tài)與支出狀態(tài)的差值來衡量，貧困的出現(xiàn)并不僅僅是由個人或家庭資產(chǎn)收入不足所導致，而且還受到支出費用的影響。收入貧困是指那些因家庭勞動力不足、家庭結(jié)構(gòu)殘缺或家庭成員患有重大疾病等因素所導致整個家庭財富獲取能力不足而造成的貧困。支出貧困是指家庭收入中絕大部分甚至全部用于支出和消費，使家庭缺少經(jīng)濟積累甚至依靠舉債維持生活而形成的貧困。[15]精準扶貧對于貧困群體而言是一個擺脫收入貧困的過程，從政策實施的過程到最終完成目標旨在提高貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和公共服務水平，努力提高貧困人口的可支配收入。雖然將貧困人口收入提升至貧困線以上，就意味著脫貧工作取得了成功，但是綜合考量支出的維度，脫貧人口的生活仍然面臨貧困的威脅。隨著醫(yī)療、教育和日常消費等服務成本的提高而導致生計成本增加，加之農(nóng)村社保制度的不完善，那么脫貧后貧困群體僅有的收入便難以覆蓋不斷增加的生活成本。李小云教授在河邊村進行調(diào)研時指出，在低收入的條件下，現(xiàn)代消費文化不斷推高農(nóng)戶的實際支出，致使相當多農(nóng)戶依靠債務維持消費，現(xiàn)代性的福利要素如教育、醫(yī)療等又構(gòu)成農(nóng)戶的剛性支出內(nèi)容，加之農(nóng)戶的傳統(tǒng)支出，使他們陷入了“三重性”(低收入、高支出、高債務)的貧困陷阱。[16]根據(jù)國家衛(wèi)健委統(tǒng)計,中國建檔立卡的貧困戶中,因病致貧、因病返貧的比例均在42%以上；在患病的農(nóng)村群體之中，處于勞動能力旺盛階段的人口就占據(jù)了貧困人口總數(shù)的40%以上。[17]隨著農(nóng)村空心化程度和當代社會老齡化程度的加深，深度貧困地區(qū)的農(nóng)村面臨愈發(fā)嚴重的支出型貧困。

收入貧困轉(zhuǎn)向支出貧困在一定程度上受到制度性結(jié)構(gòu)和文化性雙重因素的影響。從制度性結(jié)構(gòu)來看，由于作用在社會不同群體上的制度具有差異，導致資源在不同區(qū)域、不同階層、不同人群、不同個人之間的分配不同，進而造成某些區(qū)域、階層、人群和個人的貧困。[18]由城鄉(xiāng)二元分離的社會結(jié)構(gòu)造就的戶籍制度、社保制度、土地制度等差異帶來貧困群體在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活結(jié)構(gòu)中的弱勢，形成了低收入的局面，因而并不能在經(jīng)濟快速發(fā)展的時期把握機會，使之與城市的發(fā)展拉大差距，然而隨著生活成本的逐步升高，收入不足和支出增加的雙重作用使之陷入新的貧困。就文化層面而言，保守作為貧困群體的精神標簽，使之在面臨社會轉(zhuǎn)型和制度重塑時無法隨著社會的變遷而發(fā)生內(nèi)生性改變，盡管可能在工作上投入較長的時間和較大的精力，但也僅僅只實現(xiàn)了對家庭生活及再生產(chǎn)資料的獲取,在對教育、醫(yī)療以及個人技能提升等方面無法實現(xiàn)額外投資，恩格爾系數(shù)仍然處于較高的水平。

精準脫貧工作的不斷推進和“五個一批”工程的逐步深入，通過改善貧困群體基本生活狀態(tài)進而在一定程度上對結(jié)構(gòu)性貧困進行突破，然而支出型貧困受到社會剛性結(jié)構(gòu)的長期影響則會成為精準脫貧后貧困的新表現(xiàn)，需要長效的制度改革進行消除，打破由于結(jié)構(gòu)失衡給貧困者帶來資產(chǎn)、教育、醫(yī)療等方面的機會不均，使之能夠突破制約參與到社會發(fā)展體系當中，并在此基礎(chǔ)上改變保守、不思進取等貧困文化的思想狀態(tài)，使貧困狀態(tài)在結(jié)構(gòu)和文化方面均得到改善。

四 發(fā)展性福利下可持續(xù)反貧困機制的探索

(一)實施鄉(xiāng)村振興，培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素

精準扶貧與鄉(xiāng)村振興均是實現(xiàn)全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)，具有內(nèi)生邏輯聯(lián)系，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動對農(nóng)村相對貧困的消除具有根本性意義。從發(fā)展導向上看，精準脫貧后農(nóng)村的貧困問題會展現(xiàn)新的形式，需要更持久性扶貧力量的投入，而鄉(xiāng)村振興作為我國百年大計的實施也具有長期性的特征。從發(fā)展目標上看，二者均旨在改善農(nóng)村地區(qū)低水平的生活狀態(tài)，精準扶貧是鄉(xiāng)村振興的前提，而鄉(xiāng)村振興則是精準扶貧工作的保障和深化。具體而言，精準扶貧使貧困人口脫離絕對貧困的桎梏，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過資源的系統(tǒng)性配置逐步縮小發(fā)展差距消除相對貧困，到2050年實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕的鄉(xiāng)村生活目標。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導下建立可持續(xù)的反貧困機制是徹底消除農(nóng)村貧困的應有之義，需要從外部制度設計和內(nèi)部產(chǎn)業(yè)建設兩個層面出發(fā)，突破相對貧困的制約。

從外源上來說，優(yōu)化扶貧制度設計，合理化扶貧資源的分配，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的脫貧長效制度體系。從扶貧過程的整體性來看，在脫貧時間要求和貧困線的數(shù)據(jù)衡量之下，一些“短視”行動的出現(xiàn)成為扶貧主體的行為特征，忽略了脫貧攻堅戰(zhàn)結(jié)束后的長期考量，因此需要從制度設計的創(chuàng)新入手，保證脫貧工作的可持續(xù)性。具體而言，制度設計需要從扶貧對象的動態(tài)識別、扶貧主體的多元化以及扶貧資源的合理輸運等三個維度保證其可持續(xù)性。首先，扶貧對象作為解決貧困問題的核心，精準脫貧之后由于貧困表現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)向，需要建立動態(tài)識別機制，在當前建檔立卡的基礎(chǔ)之上增設新的動態(tài)監(jiān)測機制，通過村級主體提名與貧困者自我申請的雙向結(jié)合機制，經(jīng)過基層民主參與評議環(huán)節(jié)確定“新增”和“退出”人口，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)合社會保障等部門形成動態(tài)信息監(jiān)測系統(tǒng)，保證識別環(huán)節(jié)更具公平性和靈活性，使扶貧的識別工作更加高效化和常態(tài)化。其次，扶貧主體多元化，廣泛吸收社會力量參與扶貧，擴充扶貧資金來源與服務供給，從而增加貧困的救助渠道。政府應當在一定程度上轉(zhuǎn)變服務角色，由扶貧的“主體”轉(zhuǎn)向扶貧“主導”。在發(fā)揮示范作用的基礎(chǔ)上搭建平臺，吸引對口企業(yè)進村扶助，還要鼓勵部分有能力的企業(yè)運用金融手段設立信托和基金等，通過新渠道吸納扶貧資金并進行高效合理利用。另外，號召社會組織廣泛參與到扶貧項目當中，將具有社會工作專業(yè)背景的人才和志愿者納入扶貧行動當中，形成多主體互補的扶貧形式。最后，扶貧資源的輸送建立在對貧困群體精準識別之上，通過高效的分配機制輸送到最需要幫扶群體之中，規(guī)避“精英俘獲”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在此過程中應當加強項目實施的規(guī)范性以及資金運作的透明度，同時需要做好監(jiān)督工作，在村級層面采取分權(quán)化的方法或者引入第三方的扶貧資源管理機制來有效防止這一問題的出現(xiàn)。[19]

從內(nèi)源上來說，產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標之一，與“五個一批”中發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批具有強相關(guān)性，利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會破除農(nóng)村內(nèi)在經(jīng)濟增長乏力的結(jié)構(gòu)因素，阻斷由于產(chǎn)業(yè)單一所導致的農(nóng)村相對貧困的延續(xù)。產(chǎn)業(yè)扶貧具有一定的風險性，容易破壞貧困地區(qū)本就脆弱的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，因此長效產(chǎn)業(yè)機制的建立應當避免盲目性和冒進主義，遵循農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，選擇發(fā)展相近的小規(guī)模產(chǎn)業(yè)適度經(jīng)營，在克服農(nóng)村傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴的基礎(chǔ)上逐步擴大規(guī)模，走合作社經(jīng)營之路。另外，產(chǎn)品生產(chǎn)應當以市場為導向,產(chǎn)品推廣可以利用大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)的科學技術(shù)，精準識別市場需求，在結(jié)合優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，挖掘地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色，激活貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)潛力，逐步形成適應社會變化的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)樣態(tài),走出相對貧困，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。

(二)實行分類教育，提升貧困主體發(fā)展能力

貧困者能力的培育是對貧困文化束縛的突破，而教育是阻斷貧困文化代際傳遞的核心所在，因此要擺脫能力貧困的束縛應當重視貧困地區(qū)人口的普遍化教育，從源頭上賦予其主動脫貧的意識，強化其獲取價值的能力。

首先，在施策主體上，需要突出政府主導下多元主體協(xié)同發(fā)揮作用的教育模式。具體而言，政府作為教育資源的供給者和分配者，在向貧困地區(qū)輸出教育資源的同時應當充分考慮由于地域差異和文化差異所造成不同受教育水平現(xiàn)狀，運用有限的資源做出最合理的統(tǒng)籌布局。以公平正義為教育制度安排的導向，以提升貧困群體個人能力為目標，以政策的可持續(xù)供給為核心，在優(yōu)化頂層設計的基礎(chǔ)上，提高能力建設的績效。與此同時，僅靠政府主體的作用難以精細化貧困群體受教育的準確性，由于不同年齡階段的貧困者應當接受的教育不具有同質(zhì)性，需要吸收社會各領(lǐng)域的不同專業(yè)人士，在政府的指導和政策的支持下激發(fā)其參與到貧困群體能力培養(yǎng)的事務中來，他們處于經(jīng)濟社會發(fā)展的最前端，熟悉不同地區(qū)的風土人情以及經(jīng)濟社會運行狀況，結(jié)合自身在實際工作中獲取的經(jīng)驗，能夠有效地成為塑造貧困群體內(nèi)生能力的第二大主體，提升貧困人口能力建設的精準性。

其次，在能力建設目標上，應當培養(yǎng)貧困群體自主創(chuàng)造價值的能力，擺脫貧困文化的束縛。知識的學習是能力建設的關(guān)鍵所在，對處于學齡階段的貧困群體應當提升義務教育的普及程度和入學率?；A(chǔ)教育對阻斷貧困代際延續(xù)具有關(guān)鍵性作用，而青少年是人格形成的關(guān)鍵時期，應當重視現(xiàn)代性思維的培育，轉(zhuǎn)變落后思想觀念，激發(fā)學習的內(nèi)生動力，突破貧困文化制約的起點。而對于成年貧困群體而言，掌握一技之長是能夠脫離長期貧困的手段，逐漸建立起自我脫貧的長效運行機制，重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀和技術(shù)觀的灌輸，將精神動力轉(zhuǎn)化成為實在的勞動生產(chǎn)能力，通過對現(xiàn)代技能的學習提高他們在必要勞動時間內(nèi)的勞動生產(chǎn)效率，從而使自身的資本價值得到提升，以適應市場競爭環(huán)境，在此基礎(chǔ)上消除精神貧困的“藩籬”，真正實現(xiàn)從被動貧困向主動價值創(chuàng)造的轉(zhuǎn)換。

最后，在能力建設的保障上，應當完善貧困群體就業(yè)福利體系，使群體能力建設過程更加順暢。阿瑪?shù)賮啞ど?jīng)指出：“貧困不僅僅是相對地比別人窮，而且還基于得不到某些基本物質(zhì)福利的機會，即：不擁有某些最低限度的能力……貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得某些最低限度需要的能力問題。”[20]貧困者在就業(yè)過程當中由于能力的缺乏，容易遭受市場排斥而面臨經(jīng)濟障礙與低收入風險，因此在對貧困者進行教育幫助其提高社會適應能力的同時，應當豐富其就業(yè)福利內(nèi)容，幫助其提升社會融入的能力。具體而言，對于貧困者可以通過制度化的設置提供相應的就業(yè)補助、崗位補貼和稅收減免等優(yōu)惠，當貧困者遭遇職業(yè)歧視時，也應當確保其投訴和維權(quán)渠道暢通。另外，由于貧困者就業(yè)具有單一性特征，不容易接收到多元化的職業(yè)信息，地區(qū)政府可以通過大眾傳播媒介向其精準推送信息服務，鼓勵多樣化擇業(yè)。

(三)注重資產(chǎn)建設，擺脫支出型貧困

將資產(chǎn)建設視為一種反貧困理論的議題最早由美國經(jīng)濟學家邁克爾·謝若登提出，“資產(chǎn)建設理論”突破了傳統(tǒng)福利觀下以增加收入作為貧困救助的基本方式，將增加窮人的資產(chǎn)作為其擺脫貧困的核心。該理論指出，充足的收入僅僅滿足了貧困者的基本消費，只是使其具備基本生存能力的手段，傳統(tǒng)的反貧困政策雖然為貧困者提供日常的生活保障，但是由于缺乏資產(chǎn)而缺乏潛在的消費力，導致他們并不能夠真正走出貧困。社會富裕階層大多具有數(shù)量可觀的資產(chǎn)，例如房屋、債券及股票等，這會使他們擁有更多收入來源的方式，在較低程度上遭遇支出型貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。謝若登提出，應當為貧困群體建設屬于自己的資產(chǎn)，當其收入鏈發(fā)生斷裂后能夠通過資產(chǎn)補充支出不足，改變其思維和互動的方式，有助于其走出貧困的束縛。對于我國貧困群體而言，在精準脫貧后，個人資產(chǎn)建設制度作為打破結(jié)構(gòu)性貧困的手段，能夠抑制支出型貧困出現(xiàn)。但在制度構(gòu)建的過程應當綜合考量現(xiàn)實，從貧困者的實際需求出發(fā)，使得資產(chǎn)建設能夠成為長效可持續(xù)的反貧困機制，確保其在能力建設的基礎(chǔ)上獲得進一步的資產(chǎn)積累，提升脫貧績效。

首先，將發(fā)展理念注入資產(chǎn)建設政策制定當中，并使之長效化。資產(chǎn)建設政策應當以保障貧困者基本生存為前提，通過建立貧困資產(chǎn)賬戶賦予貧困者資產(chǎn)建設的權(quán)利為導向，以使政策具備反貧困的可持續(xù)性。具體而言，在對脫貧者進行反貧困資產(chǎn)建設的過程當中，應當始終將其個人資產(chǎn)建立與社會的進步聯(lián)系起來，使社會福利政策與其更加契合。在注重“收入政策+能力建設”的反貧困措施同時，利用脫貧者自身的資產(chǎn)積累能力，采用個人發(fā)展賬戶的形式，以資產(chǎn)建設理論為指導，鞏固反貧困效果。[21]與此同時，還需要將除政府以外的多元主體納入賬戶建立的實際當中，通過貧困幫扶的形式定向進行資金的援助，協(xié)助貧困群體進行資產(chǎn)積累。

其次，融合資產(chǎn)建設政策與反貧困政策，通過資產(chǎn)提升反哺個人能力。精準脫貧后貧困表現(xiàn)出全新的樣態(tài)，在未來反貧困制度的構(gòu)建過程中需要更加把握好貧困的發(fā)展趨勢，利用資產(chǎn)建設政策中資產(chǎn)賬戶這一工具，拓展個人社會資本支持網(wǎng)絡，使個人能夠投入到自我能力建設的進程中來。在實踐過程當中可嘗試為農(nóng)村貧困者設立個人發(fā)展賬戶，通過個人收入、國家和集體補助以及其他組織資助等形式，將所得資金計入個人賬戶，由政府給予銀行相應補貼，給予資產(chǎn)賬戶相應的利率優(yōu)惠，在健全監(jiān)督機制的情況下，鼓勵貧困者運用賬戶資產(chǎn)進行個人能力的建設，例如通過子女教育、購買房屋、社會投資等增加賬戶無形價值，并在此基礎(chǔ)上不斷擴大賬戶的功能范疇，使得不同年齡階段貧困者的多元化需求均能得到保障，從而打破貧困惡性循環(huán)的鏈條。

最后，發(fā)揮個人資產(chǎn)賬戶與社保制度的協(xié)同作用。在現(xiàn)行社會保障制度中，雖然個人發(fā)展賬戶的建設還有所缺乏，但是一些城市已經(jīng)開始進行具有地區(qū)特色的賬戶建設模式，資產(chǎn)建設的社會效應也在不斷加強，這種幫扶模式逐漸被大眾所接受。因此在社會保障多層次發(fā)展理念指導下，應當加快個人發(fā)展賬戶與社保制度的協(xié)同作用，逐步將個人賬戶納入社保體系當中。由于養(yǎng)老金賬戶可以進行資金的積累，不存在個人之間的轉(zhuǎn)移支付，單位繳費在國家免稅優(yōu)惠條件下進行補貼，其中一部分不計入個人賬戶，所以養(yǎng)老個人賬戶具有演化為個人發(fā)展賬戶的可能。因此可以將養(yǎng)老賬戶適當嵌入其他功能，使之逐步過渡成熟。在賬戶形成的初期可以采用兜底補充的模式，在功能更加豐富和多元化的基礎(chǔ)上加大覆蓋人群，由農(nóng)村貧困人口擴大至城市流動人口，最后向社會整體覆蓋，協(xié)同社保制度的建設，使社會逐漸擺脫大規(guī)模支出型貧困的發(fā)生。

五 結(jié)論

貧困問題的解決是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵所在，發(fā)展性福利觀倡導一種積極的貧困解決路徑，強調(diào)整體性、內(nèi)生性和綜合性，體現(xiàn)國家和社會協(xié)調(diào)作用。從具體實踐上來說，就是要注重包括個人、家庭、鄰里、社會組織等不同主體以及社會投資的共同作用，并將就業(yè)、個人能力和社會資本等要素的培育置于脫貧的優(yōu)先位置。當前我國脫貧攻堅已經(jīng)取得了重大勝利，長久以來的原發(fā)性貧困將會逐步消失，轉(zhuǎn)入由絕對貧困向相對貧困、物質(zhì)貧困向能力貧困、收入貧困向支出貧困變化的新階段。在貧困表現(xiàn)出新特征的趨勢下，由政府“主導”的反貧困模式也應當逐步向由政府“引導”過渡，發(fā)揮社會主體的多元協(xié)同作用。借鑒發(fā)展性福利的貧困治理方式，并結(jié)合我國扶貧實際和國家戰(zhàn)略布局，在鄉(xiāng)村振興的背景下通過引入和培育企業(yè)和社會團體參與到扶貧過程當中，通過增加就業(yè)改善相對貧困狀態(tài)；對于脫貧者進行分類教育，提升個人能力的不足；積極探索我國資產(chǎn)建設政策的制度設計，抑制支出型貧困的出現(xiàn)，在三方合力的基礎(chǔ)上形成綜合性機制，實現(xiàn)貧困問題的可持續(xù)治理。