民事申訴律師強(qiáng)制代理制度構(gòu)建探索

蘇志強(qiáng)

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

面對(duì)涉訴信訪問(wèn)題，黨的十八屆四中全會(huì)首次提出對(duì)涉訴申訴逐步實(shí)行律師代理的制度探索安排，即在涉訴申訴案件中實(shí)現(xiàn)律師強(qiáng)制代理。從近年來(lái)對(duì)于民事涉訴申訴律師強(qiáng)制代理的探索來(lái)看，其表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是探索主要以指導(dǎo)性文件為指引，在省級(jí)或者市級(jí)等層面開(kāi)展，并未上升到國(guó)家和《民事訴訟法》層面；二是從各地的實(shí)踐探索來(lái)看，仍未脫離律師公益服務(wù)和法律援助制度的框架；三是在認(rèn)知層面上并未真正領(lǐng)會(huì)民事申訴實(shí)行律師強(qiáng)制代理的旨趣和在申訴階段實(shí)行律師強(qiáng)制代理的制度內(nèi)涵。民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的探索應(yīng)在民事訴訟制度層面，并結(jié)合律師強(qiáng)制代理制度和民事申訴制度的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行。民事申訴案件中律師費(fèi)用的敏感性和復(fù)雜性決定了民事申訴律師代理制度的構(gòu)建相較于刑事申訴和行政申訴更加復(fù)雜。一切制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐，都應(yīng)以某種善為目標(biāo)。[注]楊愛(ài)華：《略論亞里士多德的善概念》，《齊魯學(xué)刊》2018年第3期。在民事申訴階段引入律師強(qiáng)制代理時(shí)，有必要在有利于保障當(dāng)事人民事申訴權(quán)、有利于司法機(jī)關(guān)申訴工作開(kāi)展和有利于律師職業(yè)發(fā)展的整體指導(dǎo)思想下，圍繞如何通過(guò)民事申訴案件律師費(fèi)用分擔(dān)和分散機(jī)制的設(shè)計(jì)，最大限度發(fā)揮民事申訴律師強(qiáng)制代理對(duì)于保障當(dāng)事人申訴權(quán)和維護(hù)司法權(quán)威的制度價(jià)值。

一、涉訴申訴實(shí)行律師代理的內(nèi)涵解讀與目標(biāo)定位

對(duì)于民事申訴是否聘用律師我國(guó)一直以來(lái)實(shí)行的都是當(dāng)事人自愿原則，逐步實(shí)行申訴律師代理實(shí)質(zhì)是要在申訴案件中實(shí)行律師強(qiáng)制代理。對(duì)此，有必要在正確領(lǐng)會(huì)黨的十八屆四中全會(huì)精神和對(duì)申訴律師代理探索實(shí)踐反饋的基礎(chǔ)上，明確民事申訴律師代理的構(gòu)建目標(biāo)。

(一)民事訴訟中的律師強(qiáng)制代理制度及立法實(shí)踐

制度是社會(huì)生活中規(guī)范個(gè)體行動(dòng)和集體行為的模式、結(jié)構(gòu)和程序，其突出特征是權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。[注]王秋波：《論制度的基本特征、運(yùn)行之困及解困對(duì)策》，《理論學(xué)刊》2017年第4期。作為一種制度安排，民事訴訟律師強(qiáng)制代理是與當(dāng)事人本人訴訟相對(duì)而言的，是指在民事訴訟的某些程序或階段，當(dāng)事人僅得委托律師代理訴訟，否則會(huì)因訴訟要件不合法而被駁回訴訟請(qǐng)求的一項(xiàng)民事訴訟基礎(chǔ)性制度安排。建立在處分權(quán)主義和辯論主義基礎(chǔ)上的當(dāng)事人主義民事訴訟模式，由于強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人對(duì)于民事訴訟的主導(dǎo)權(quán)，在實(shí)踐運(yùn)行中暴露出當(dāng)事人濫用訴訟程序、當(dāng)事人訴訟能力不平等、訴訟遲延、訴訟成本高昂等制度性缺陷。為了克服上述缺陷，在民事訴訟中實(shí)行當(dāng)事人主義訴訟模式的各個(gè)國(guó)家和地區(qū)都相繼規(guī)定了法官闡明和律師強(qiáng)制代理這兩種修正機(jī)制。

法國(guó)是最早在民事訴訟中規(guī)定律師強(qiáng)制代理制度的國(guó)家，其在1667年《民事訴訟敕令》中就已經(jīng)規(guī)定了律師強(qiáng)制代理制度。該制度在1806年《民事訴訟法典》重新規(guī)定并完善的基礎(chǔ)上，一直延續(xù)至今。受19世紀(jì)自由主義思潮、法國(guó)1806年《民事訴訟法典》和民事訴訟實(shí)行辯論主義的需要等綜合因素的影響，德國(guó)于1877年《民事訴訟法》制定時(shí)將律師強(qiáng)制代理作為民事訴訟的一項(xiàng)基本制度。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) “民事訴訟法”于2000年修訂時(shí)，借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，于第三審法律審中確立了律師強(qiáng)制代理制度。

(二)我國(guó)涉訴申訴律師代理的實(shí)踐探索

黨的十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出申訴案件逐步實(shí)行律師代理以來(lái)，中央政法委于2015年發(fā)布《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“2015年中央政法委《意見(jiàn)》”)，最高人民法院、最高人民檢察院和司法部于2017年發(fā)布《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見(jiàn)》，指導(dǎo)各地律師代理申訴工作的開(kāi)展。在各地的積極探索中，涌現(xiàn)出了湖南醴陵、山東臨沂等典型經(jīng)驗(yàn)。

申訴案件律師代理探索工作開(kāi)展以來(lái)，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：在實(shí)踐層面，探索工作在國(guó)家層面指導(dǎo)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，以省級(jí)和地市級(jí)開(kāi)展為主，申訴案件律師代理仍實(shí)行當(dāng)事人自愿選擇代理，律師代理申訴定位為公益性服務(wù)，并且局限在法律援助制度的框架下探索；在理論探討層面，學(xué)界在呼吁申訴案件律師代理應(yīng)當(dāng)制度化和規(guī)范化的同時(shí)，逐漸認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)從制度層面構(gòu)建民事申訴律師強(qiáng)制代理制度[注]宮鳴等：《申訴案件律師代理制度探索》，《人民檢察》2016年第12期。。

(三)我國(guó)涉訴申訴律師代理探索的解讀及目標(biāo)定位

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。”在我國(guó)目前的法律框架下，申訴案件是否由律師代理，完全取決于當(dāng)事人的自愿行為。決定中提出申訴律師代理的逐步實(shí)行，如果逐步實(shí)行的申訴律師代理仍由當(dāng)事人自愿選擇律師代理的話，在目前這樣的制度安排下，就失去了逐步實(shí)行的前提?？梢?jiàn)，決定中提到的律師代理并不是當(dāng)事人自愿選擇律師代理，而是指在申訴案件的代理上實(shí)行律師強(qiáng)制代理。決定中提出的申訴律師代理的正確解讀應(yīng)當(dāng)是申訴律師強(qiáng)制代理。

民事訴訟律師強(qiáng)制代理是民事訴訟中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，有其應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)律。民事申訴作為民事訴訟中的一個(gè)內(nèi)容，是我國(guó)民事訴訟所獨(dú)有的一項(xiàng)制度安排，又有其獨(dú)特性。民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在尊重申訴制度獨(dú)特性和律師強(qiáng)制代理制度普遍性的前提下來(lái)構(gòu)建。民事申訴律師強(qiáng)制代理應(yīng)當(dāng)是《民事訴訟法》層面的一項(xiàng)制度安排，應(yīng)當(dāng)明確其定位并非一項(xiàng)公益性制度，其構(gòu)建同樣受律師制度、訴訟費(fèi)用制度和法律援助制度等配套制度的制約。

二、價(jià)值功能視角下民事申訴律師強(qiáng)制代理的必要性

在民事訴訟中強(qiáng)制律師參與具有保障當(dāng)事人之間武器平等，減輕法官的闡明壓力，抑制非理性訴訟，促進(jìn)訴訟，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人訴權(quán)和接近正義的價(jià)值功能[注]張文郁：《論律師強(qiáng)制代理制度下第三審法院之審理》，《月旦法學(xué)雜志》2018年第279期。。結(jié)合我國(guó)民事申訴制度的特點(diǎn)和運(yùn)行狀況，在申訴階段實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度的必要性體現(xiàn)在能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)性保障當(dāng)事人申訴權(quán)、抑制非理性申訴、減輕司法機(jī)關(guān)申訴工作壓力和促進(jìn)律師職業(yè)發(fā)展的價(jià)值功能。

(一)訴訟行為能力補(bǔ)強(qiáng)基礎(chǔ)上當(dāng)事人申訴權(quán)在《民事訴訟法》中的實(shí)質(zhì)性保障

當(dāng)事人的民事申訴權(quán)來(lái)源于《憲法》上的申訴權(quán)，《民事訴訟法》上的民事申訴制度是《憲法》上公民申訴權(quán)在《民事訴訟法》上的體現(xiàn)。在我國(guó)民事訴訟制度中，民事申訴被定位為民事訴訟制度中針對(duì)司法機(jī)關(guān)作出的錯(cuò)誤生效裁判的一種補(bǔ)充性救濟(jì)方式。[注]李浩：《論民事再審程序啟動(dòng)的訴權(quán)化改造》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2012年第6期。作為一種補(bǔ)充性救濟(jì)方式，我國(guó)民事訴訟中在再審的啟動(dòng)上采用了“確有錯(cuò)誤”這一抽象的再審事由根據(jù)。[注]張衛(wèi)平：《有限糾錯(cuò)——再審制度的價(jià)值》，《法律適用》2006年第7期。在涉訴民事申訴中，申訴當(dāng)事人需指出司法機(jī)關(guān)作出的生效裁判“確有錯(cuò)誤”的理由和依據(jù)，這就對(duì)法律素養(yǎng)提出了很高的要求，一般當(dāng)事人很難滿足申訴所需的法律素養(yǎng)要求。同時(shí)，對(duì)于當(dāng)事人的申訴，司法機(jī)關(guān)實(shí)行有限審查原則，而并非案件全面審查原則，即只針對(duì)當(dāng)事人提出的原生效裁判的錯(cuò)誤以及相關(guān)理由進(jìn)行審查，并不對(duì)整個(gè)案件進(jìn)行徹底審查。因此，當(dāng)事人在申訴中必須準(zhǔn)確指出原裁判的錯(cuò)誤及理由，否則申請(qǐng)將會(huì)被駁回。在民事申訴有次數(shù)限制的情況下，無(wú)法準(zhǔn)確指出原生效裁判錯(cuò)誤會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)事人申訴權(quán)的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。

律師作為在社會(huì)分工中專門從事法律服務(wù)的群體，相較于普通當(dāng)事人，既具備實(shí)體法和程序法方面的法律知識(shí)，又擁有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，能準(zhǔn)確地指出原生效裁判中的錯(cuò)誤及依據(jù)的法律規(guī)定。律師作為當(dāng)事人的申訴代理人參與到申訴中來(lái)，能夠有效補(bǔ)強(qiáng)當(dāng)事人訴訟能力的不足，從訴訟行為能力的角度來(lái)講是對(duì)當(dāng)事人申訴權(quán)實(shí)質(zhì)性的保障。

(二)律師強(qiáng)制代理對(duì)于非理性民事申訴的抑制

在司法機(jī)關(guān)作出的生效裁判中，發(fā)生錯(cuò)誤的比例畢竟只占很小一部分，司法實(shí)踐中發(fā)生的大部分民事申訴案件可以歸為非理性申訴。司法實(shí)踐中大量非理性申訴的出現(xiàn)，既與我國(guó)民事訴訟兩審終審制下審級(jí)少有關(guān)，也與民事申訴制度本身的制度設(shè)計(jì)有關(guān)。

我國(guó)目前民事訴訟在審級(jí)上實(shí)行兩審終審制，相較于三審終審制，在吸收不滿方面的作用要弱一些[注]宮鳴等：《申訴案件律師代理制度探索》，《人民檢察》2016年第12期。，再審制度具有審級(jí)不足的補(bǔ)充機(jī)能[注]湯維建：《我國(guó)民事再審制度的模式變遷》，《法商研究》2006年第4期。。而且，在我國(guó)當(dāng)前的訴訟制度安排中，對(duì)于申訴案件是不收取任何費(fèi)用的。由于申訴門檻和成本較低，當(dāng)事人不服原司法機(jī)關(guān)判決、裁定的，不論是否有充分的理由，都會(huì)傾向于選擇申訴。[注]這種狀況也與我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)際運(yùn)作狀況緊密相關(guān)。相關(guān)論述可以參見(jiàn)馮衛(wèi)國(guó)：《“大調(diào)解”體系建設(shè)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”——完善多元化糾紛解決機(jī)制的新探索》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。截至目前，民事申訴渠道在我國(guó)還未制度化和常態(tài)化，當(dāng)事人還未完全知曉或者習(xí)慣借助申訴渠道。[注]張衛(wèi)平：《民事訴訟檢察監(jiān)督實(shí)施策略研究》，《政法論壇》2015年第1期。隨著民事申訴渠道的制度化和常態(tài)化，大量申訴案件將涌入司法機(jī)關(guān)。在司法資源投入相對(duì)沒(méi)有增加的情況下，大量非理性申訴的涌入，既是對(duì)有限司法資源的浪費(fèi)，也是對(duì)司法機(jī)關(guān)生效裁判既判力的沖擊。

實(shí)行申訴律師強(qiáng)制代理對(duì)于抑制非理性申訴的作用機(jī)理在于：首先，律師參與能夠發(fā)現(xiàn)原生效裁判是否確有錯(cuò)誤，當(dāng)事人的申請(qǐng)是否真正有理由；其次，申訴律師強(qiáng)制代理?xiàng)l件下，雖然當(dāng)事人仍不需要交納申訴費(fèi)，但是卻需支付代理申訴律師的酬金，如果當(dāng)事人草率申訴的話，自己將承擔(dān)由此產(chǎn)生的律師費(fèi)用；再次，在實(shí)行律師強(qiáng)制代理的制度中，常常課以律師相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)于無(wú)理由、無(wú)實(shí)益的申訴，律師應(yīng)當(dāng)盡到審查義務(wù)，做好對(duì)當(dāng)事人的息訴服判工作，否則律師將會(huì)承擔(dān)司法機(jī)關(guān)給予的經(jīng)濟(jì)制裁或者律師協(xié)會(huì)給予的律師職業(yè)倫理制裁。

(三)律師強(qiáng)制代理對(duì)于司法機(jī)關(guān)工作壓力的減輕

律師參與到申訴案件中，對(duì)司法機(jī)關(guān)工作的促進(jìn)主要通過(guò)兩個(gè)層面來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)對(duì)原生效裁判錯(cuò)誤及理由的準(zhǔn)確指出、申訴材料的規(guī)范提供來(lái)減輕受理申訴案件司法機(jī)關(guān)的工作量；二是通過(guò)對(duì)正確生效裁判的釋法說(shuō)理，來(lái)減輕司法機(jī)關(guān)的釋法說(shuō)理工作。

從司法實(shí)踐反饋的信息來(lái)看，在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)整體法律水平下，當(dāng)事人的法律素養(yǎng)與申訴要求的法律素養(yǎng)相差甚遠(yuǎn)。當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)提供的申訴材料，往往是基于自身所掌握的“樸素的正義感以及普及性的法律知識(shí)”[注][日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002版，第75頁(yè)。，無(wú)論是申訴書(shū)還是證據(jù)材料都很不規(guī)范。有的申訴書(shū)甚至連基本案件事實(shí)都無(wú)法交代清楚，更不用提指出原裁判錯(cuò)誤的法律依據(jù)以及提交證據(jù)的相關(guān)性等方面的要求，這樣就無(wú)形中增加了司法機(jī)關(guān)對(duì)于申訴案件審查處理的工作量和工作難度。

律師作為法律職業(yè)共同體的一極，與司法機(jī)關(guān)工作人員具有共通的法律語(yǔ)言，對(duì)于原裁判確有錯(cuò)誤的，能夠準(zhǔn)確指出原裁判的錯(cuò)誤及依據(jù)的理由，通過(guò)規(guī)范的申訴材料的提交，能夠有效減輕司法機(jī)關(guān)審查申訴案件的工作負(fù)擔(dān)。對(duì)于原裁判正確而當(dāng)事人堅(jiān)持申訴的，律師作為中立第三方和當(dāng)事人的申訴代理人，在釋法說(shuō)理過(guò)程中能夠增進(jìn)當(dāng)事人信賴，所做的息訴服判工作也更加有效果。

(四)民事申訴律師強(qiáng)制代理對(duì)于律師制度發(fā)展的促進(jìn)

雖然我國(guó)《律師法》中規(guī)定了律師可以代理各類涉訴申訴案件，但是由于我國(guó)對(duì)于民事申訴實(shí)行低門檻策略，當(dāng)事人在申訴案件中委托律師代理的情形并不多見(jiàn)，律師業(yè)務(wù)范圍在民事申訴案件方面一直處于空白狀態(tài)。隨著民事申訴渠道的制度化和常態(tài)化，申訴案件將逐漸增多。民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的實(shí)行，使得民事申訴中律師代理成為必然，當(dāng)事人申訴必須委托律師代理申訴，這樣就極大地拓展了律師的業(yè)務(wù)范圍。律師業(yè)務(wù)范圍的拓展和由此帶來(lái)的收入來(lái)源的擴(kuò)大，使得律師這一以法律服務(wù)費(fèi)用為基本保障的職業(yè)能夠永續(xù)發(fā)展。

在我國(guó)當(dāng)前的法律援助體系中，承擔(dān)法律援助的主體包括法律援助機(jī)構(gòu)工作人員、社會(huì)律師和基層法律工作者、社會(huì)組織人員和志愿者這三大類，但承擔(dān)法律援助的主要是專職律師和基層法律服務(wù)工作者。[注]胡銘、王廷婷：《法律援助的中國(guó)模式及其改革》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。通過(guò)實(shí)行律師強(qiáng)制代理，排除了法律援助中包括基層法律服務(wù)工作者在內(nèi)未取得法律職業(yè)資格的法律援助工作者的法律服務(wù)，能夠在資格層面有效保障申訴法律服務(wù)的質(zhì)量，有助于申訴法律服務(wù)提供的專業(yè)化。隨著律師強(qiáng)制代理制度在民事訴訟甚至行政訴訟和刑事訴訟中的逐步采行，法律援助中基層法律服務(wù)工作者將被逐步替代，這將有利于我國(guó)律師制度向一元化方向發(fā)展，同時(shí)也符合世界各國(guó)律師制度的發(fā)展潮流。

三、民事申訴律師強(qiáng)制代理制度構(gòu)建的基本問(wèn)題

在申訴階段實(shí)行律師強(qiáng)制代理必須明確律師強(qiáng)制代理適用的界限和其中的權(quán)利義務(wù)分配問(wèn)題，包括民事申訴的界定、對(duì)于當(dāng)事人和案件的效力范圍，以及圍繞律師展開(kāi)的權(quán)利義務(wù)在律師、當(dāng)事人和司法機(jī)關(guān)之間的安排問(wèn)題。

(一)民事申訴律師強(qiáng)制代理的適用范圍

在我國(guó)當(dāng)前的法律語(yǔ)境下，申訴表現(xiàn)為訴訟上規(guī)定的對(duì)于司法機(jī)關(guān)作出的生效裁判、決定不服的訴訟上的申訴和公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為提出的非訴訟申訴兩種不同的形態(tài)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“要落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，試行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利；對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度”。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的表述和對(duì)上下文的理解，此處的“申訴”應(yīng)該被界定為涉訴申訴，即對(duì)于司法機(jī)關(guān)作出的已經(jīng)發(fā)生效力的裁判、決定不服的申訴。

回歸到《民事訴訟法》中，從1982年《民事訴訟法(試行)》規(guī)定當(dāng)事人不服法院生效裁判的申訴制度以來(lái)，到2012年《民事訴訟法》修訂完成，我國(guó)已經(jīng)在《民事訴訟法》層面基本完成了民事涉訴申訴的訴權(quán)化改造。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國(guó)民事申訴制度包括當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生效力的判決、裁定和調(diào)解書(shū)向法院申請(qǐng)?jiān)賹徍拖驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督兩種制度安排。在1991年《民事訴訟法》中，規(guī)定了對(duì)于發(fā)生法律效力的調(diào)解書(shū)有申訴的權(quán)利，2012年《民事訴訟法》修訂時(shí)，這一規(guī)定仍予以維持。而《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的表述中，并沒(méi)有提到調(diào)解書(shū)的申訴，這樣就產(chǎn)生了《民事訴訟法》中規(guī)定的對(duì)調(diào)解書(shū)申訴是否應(yīng)當(dāng)納入民事申訴律師代理制度范圍內(nèi)的問(wèn)題。按照民事審判監(jiān)督體系和民事申訴實(shí)行律師強(qiáng)制代理的旨趣來(lái)講，應(yīng)將當(dāng)事人對(duì)調(diào)解書(shū)的申訴納入到民事申訴律師強(qiáng)制代理中。

對(duì)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提到的“不服司法機(jī)關(guān)決定的申訴”中“決定”，應(yīng)當(dāng)理解為刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)作出的具有終結(jié)訴訟法律效力的決定，如不批準(zhǔn)逮捕以及不起訴等決定。此處的“決定”僅限于刑事訴訟方面，并不涉及民事訴訟方面，涉及民事訴訟方面的僅指司法機(jī)關(guān)作出的生效判決和裁定。

所以，民事申訴律師強(qiáng)制代理制度適用于對(duì)調(diào)解書(shū)和司法機(jī)關(guān)生效判決、裁定不服的，向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)賹徍拖驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督的案件。作為限制當(dāng)事人申訴權(quán)利的民事訴訟基本制度安排，遵循依法立法的理念進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，[注]陳?。骸兑婪⒎ǖ睦砟钆c制度設(shè)計(jì)》，《政治與法律》2018年第12期。民事申訴律師強(qiáng)制代理的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)修改《民事訴訟法》的形式予以確立。

(二)民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的效力范圍

1.對(duì)當(dāng)事人的效力。在律師強(qiáng)制代理制度下，當(dāng)事人委托律師進(jìn)行訴訟是程序進(jìn)行的必備要件。在實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度的申訴案件中，當(dāng)事人向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘呦驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，都必須委托律師進(jìn)行，未委托律師的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以申訴要件不合法駁回當(dāng)事人的申請(qǐng)。

2.民事申訴律師強(qiáng)制代理制度適用的階段。在民事申訴律師強(qiáng)制代理制度中，律師強(qiáng)制代理制度的范圍僅限于申訴階段。申訴階段應(yīng)當(dāng)起始于當(dāng)事人向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘呦驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督之時(shí)，終止于受理申訴的司法機(jī)關(guān)作出終結(jié)申訴的處理結(jié)果。在申訴律師強(qiáng)制代理制度中，由于當(dāng)事人提交的申訴材料需要由律師收集整理或者需要律師簽署方有效力，當(dāng)事人在向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)之前，就有必要聘請(qǐng)律師。對(duì)于申訴成功的，司法機(jī)關(guān)依職權(quán)再次啟動(dòng)的訴訟程序并不屬于申訴階段，而屬于普通程序，仍按照《民事訴訟法》的相應(yīng)規(guī)定，實(shí)行律師代理的任意代理主義。同時(shí)，鑒于2012年《民事訴訟法》中規(guī)定的當(dāng)事人申訴制度中實(shí)行的是當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)谙?、向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)诤筮@樣一種窮盡司法救濟(jì)式的制度安排，在實(shí)行申訴律師強(qiáng)制代理制度下，當(dāng)事人無(wú)論是向法院申請(qǐng)?jiān)賹忂€是向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)賹彊z察監(jiān)督，都需要委任律師代理進(jìn)行。作為連貫的制度安排，在民事申訴不同階段是否委任同一律師，可以由當(dāng)事人自主決定。

(三)民事申訴律師強(qiáng)制代理制度中律師的權(quán)利義務(wù)安排

律師是申訴律師強(qiáng)制代理制度中最重要的角色，申訴律師強(qiáng)制代理制度實(shí)質(zhì)上就是申訴階段權(quán)利義務(wù)安排由原來(lái)的當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)二元權(quán)利安排模式向當(dāng)事人、司法機(jī)關(guān)與律師三方主體權(quán)利義務(wù)安排模式轉(zhuǎn)變。但是，從規(guī)定律師基本權(quán)利義務(wù)的《律師法》來(lái)看，無(wú)論是2008年《律師法》還是2017年修訂后的《律師法》，雖然都規(guī)定了律師可以接受委托代理各類訴訟案件的申訴，但遺憾的是，都沒(méi)有對(duì)律師在申訴案件代理中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)作出相應(yīng)的規(guī)定。

2015年中央政法委《意見(jiàn)》中，只是規(guī)定了律師可以聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、評(píng)析案件、提出處理意見(jiàn)和建議、代為撰寫(xiě)申訴材料以及收集證據(jù)的權(quán)利等對(duì)于申訴制度無(wú)實(shí)質(zhì)影響的權(quán)利。2015年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“2015年兩院三部《規(guī)定》”)規(guī)定，辯護(hù)律師辦理申訴、抗訴案件，在人民檢察院、人民法院經(jīng)審查決定立案后，才有查閱、復(fù)制、摘抄案卷材料的權(quán)利。但是，該項(xiàng)規(guī)定屬于刑事訴訟方面的規(guī)定，對(duì)于律師辦理民事申訴案件是否擁有閱卷權(quán)以及何時(shí)可以閱卷，2015年兩院三部《規(guī)定》中并沒(méi)有提及。

律師代理民事申訴案件，應(yīng)該擁有與代理其他民事案件同樣的基本權(quán)利。同時(shí)，鑒于申訴案件針對(duì)司法機(jī)關(guān)生效裁判的特點(diǎn)，為了最大限度發(fā)揮律師對(duì)于生效裁判的糾錯(cuò)功能，應(yīng)當(dāng)賦予律師代理民事申訴案件時(shí)的閱卷權(quán)，而且，律師在民事申訴案件中閱卷權(quán)起始的時(shí)間應(yīng)當(dāng)是自接受當(dāng)事人委托之日、受法律援助中心或者法院指派之時(shí)開(kāi)始。

四、民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的相關(guān)配套制度及完善

律師強(qiáng)制代理制度之采用，受周邊制度之充實(shí)度狀況影響，[注]邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與程序法》，三民書(shū)局1992年版，第191頁(yè)。需要從制度定型和制度整合的角度進(jìn)行配套制度完善。[注]張保權(quán)：《制度整合、制度定型與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《蘭州學(xué)刊》2018年第6期。從其他國(guó)家和地區(qū)民事訴訟中實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成熟的律師制度、合理的訴訟費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制以及完善的法律援助制度可以說(shuō)是律師強(qiáng)制代理制度構(gòu)建中最基礎(chǔ)的配套制度。

(一)民事申訴律師強(qiáng)制代理制度下的律師制度改革

我國(guó)律師職業(yè)在定位上經(jīng)歷了1980年《律師暫行條例》中“國(guó)家的法律工作者”到1996年《律師法》中的“為社會(huì)提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，再到2008年《律師法》修訂時(shí)定位的“為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”的認(rèn)知?dú)v程。這一歷程雖然形式上表現(xiàn)為律師身份由公務(wù)員向自由職業(yè)者逐漸轉(zhuǎn)變的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上卻反映了律師職業(yè)屬性公共性不斷弱化和自由職業(yè)屬性不斷強(qiáng)化的過(guò)程。目前為止，律師屬于自由職業(yè)的屬性定位在我國(guó)已經(jīng)得到基本認(rèn)同，律師制度的改革方向仍表現(xiàn)為公共性不斷弱化和自由職業(yè)屬性不斷強(qiáng)化。

世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)可律師職業(yè)具有自由獨(dú)立性與公共性的雙重屬性。律師職業(yè)的公共性要求律師在執(zhí)業(yè)過(guò)程中不能完全以營(yíng)利為目的，仍應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保障當(dāng)事人權(quán)利和促進(jìn)法治的積極作用。在這一點(diǎn)上，律師職業(yè)的公共性要求與律師強(qiáng)制代理制度具有相同的價(jià)值目標(biāo)，律師在律師強(qiáng)制代理制度中作用的發(fā)揮體現(xiàn)的正是律師職業(yè)公共性的要求。

為了配合民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的實(shí)行，在律師制度改革方向上，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)律師職業(yè)具有自由獨(dú)立性與公共性雙重屬性的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)化律師職業(yè)的公共屬性，通過(guò)《律師法》和律師職業(yè)道德規(guī)范的規(guī)定，課以律師保障當(dāng)事人權(quán)利和促進(jìn)法治的法律義務(wù)和職業(yè)倫理要求。同時(shí)，律師職業(yè)公共屬性的強(qiáng)化，也能夠?yàn)槁蓭熢诜稍讣?、律師?qiáng)制代理案件以及公益訴訟案件等社會(huì)公益性案件中律師費(fèi)用的降低提供理論支撐。

我國(guó)律師制度用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定位律師，未根據(jù)律師等級(jí)對(duì)律師代理案件進(jìn)行區(qū)分。申訴案件的特殊性決定了申訴案件相較于普通訴訟案件對(duì)律師的要求要高。一方面，申訴案件多為疑難復(fù)雜案件，案件情況本身對(duì)于律師的水平提出了更高的要求；同時(shí)，申訴案件往往需要律師對(duì)當(dāng)事人釋法說(shuō)理，這就對(duì)律師的資歷、經(jīng)驗(yàn)和品行提出了更高的要求。

在我國(guó)律師代理案件未做區(qū)分的情況下，可以探索在申訴律師強(qiáng)制代理制度中實(shí)行律師分屬主義，即對(duì)于能夠代理申訴案件的律師，限定一定的條件。可以由司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)，根據(jù)律師的執(zhí)業(yè)年限、學(xué)識(shí)等要求，確定可以代理申訴案件的律師的范圍，供當(dāng)事人選擇。通過(guò)民事申訴律師代理制度中律師分屬制度的實(shí)行，來(lái)保證代理民事申訴案件律師的執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)。

律師職業(yè)的公共性定位和律師在強(qiáng)制代理制度中壟斷法律服務(wù)提供地位要求律師在申訴案件代理中應(yīng)當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以回饋社會(huì)，而律師分屬主義保障了代理申訴律師的水平。律師制度改革保證了，民事申訴案件中律師在低于正常收費(fèi)的條件下，仍能夠提供高質(zhì)量的法律服務(wù)。

(二)民事申訴律師強(qiáng)制代理制度中的律師費(fèi)用問(wèn)題

只要普通訴訟的程序在結(jié)構(gòu)上以律師代理為不可缺少的前提，如何處理律師費(fèi)用就是決定成本政策效果的重大問(wèn)題。[注][日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第290頁(yè)。有律師代理的情況下，律師費(fèi)用無(wú)論是在普通訴訟程序中還是申訴程序中，都占有訴訟成本的很大比重，律師費(fèi)用問(wèn)題是申訴律師強(qiáng)制代理制度構(gòu)建中最為核心和最為復(fù)雜的問(wèn)題。

2015年中央政法委《意見(jiàn)》，將律師參與和化解涉法涉訴信訪案件定位為公益性法律服務(wù)工作，要求律師向當(dāng)事人提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)。但是，要求律師無(wú)償提供法律服務(wù)，從律師行業(yè)的發(fā)展和申訴律師強(qiáng)制代理制度的構(gòu)建兩方面來(lái)說(shuō)，都有待商榷。首先，對(duì)于民事申訴案件，當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹徍拖驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督是不收取任何費(fèi)用的，如果律師代理也不收取任何費(fèi)用的話，會(huì)激勵(lì)當(dāng)事人利用申訴渠道，進(jìn)而引發(fā)申訴泛濫，產(chǎn)生沖擊既判力制度的效果。其次，律師以提供法律服務(wù)收取報(bào)酬為其基本生活來(lái)源，免費(fèi)提供法律服務(wù)不利于律師職業(yè)的永續(xù)發(fā)展，也容易挫傷律師代理申訴案件的積極性，影響申訴案件法律服務(wù)水平。再次，2015年中央政法委《意見(jiàn)》中，律師無(wú)償服務(wù)僅限于申請(qǐng)階段的幫助撰寫(xiě)申訴材料、收集證據(jù)以及引導(dǎo)申訴，當(dāng)事人委托律師代理申訴的，律師仍可以收取費(fèi)用。因此，鑒于律師費(fèi)用具有抑制當(dāng)事人非理性申訴和保障律師基本生活和法律服務(wù)水平的作用，民事申訴律師強(qiáng)制代理制度中應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人收取律師費(fèi)用。

但是，在律師費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，如果按照正常的律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，在律師費(fèi)用往往占訴訟費(fèi)用很大比例而且申訴案件律師費(fèi)用又無(wú)法轉(zhuǎn)嫁的情況下，當(dāng)事人出于節(jié)約律師費(fèi)用的考量，將放棄申訴，申訴案件實(shí)行律師強(qiáng)制代理將成為對(duì)當(dāng)事人申訴權(quán)的變相抑制。出于對(duì)抑制非理性申訴和保障當(dāng)事人申訴權(quán)的平衡，律師代理申訴案件的收費(fèi)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡５氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在律師費(fèi)用的承擔(dān)上，申訴成功的，則律師費(fèi)用最終應(yīng)當(dāng)由作出錯(cuò)誤裁判的司法機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)；申訴未成功的，律師費(fèi)用則由當(dāng)事人承擔(dān)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)酌減部分律師費(fèi)用，以發(fā)揮律師抑制非理性申訴和降低律師強(qiáng)制代理制度中伴生的律師道德風(fēng)險(xiǎn)的作用。

(三)民事申訴律師強(qiáng)制代理制度構(gòu)建下的法律援助制度完善

在民事申訴律師強(qiáng)制代理制度下，當(dāng)事人進(jìn)行申訴必須委托律師，而經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人就會(huì)因聘不起律師而無(wú)法實(shí)現(xiàn)申訴權(quán)利，因此，有必要為經(jīng)濟(jì)困難的社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行申訴提供相應(yīng)的法律援助。[注]給因經(jīng)濟(jì)困難而聘不起律師的當(dāng)事人提供法律援助可以歸入哈耶克所謂的社會(huì)保障范疇。參見(jiàn)汪連杰：《哈耶克的社會(huì)保障思想及其當(dāng)代價(jià)值研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2017年第4期。我國(guó)現(xiàn)行法律援助制度主要規(guī)定于2003年《法律援助條例》中。根據(jù)該條例的規(guī)定，現(xiàn)行法律援助制度援助案件的范圍涉及刑事案件和部分民事、行政案件，而申訴案件并沒(méi)有被納入到現(xiàn)行法律援助制度的案件范圍當(dāng)中。

為了配合民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律援助制度進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)資力群體申訴權(quán)利的保障。首先，擴(kuò)大法律援助案件范圍，將民事申訴案件中發(fā)生的律師費(fèi)用及其他必要費(fèi)用納入到法律援助范圍內(nèi)。其次，在民事申訴案件法律援助受理主體上，由于民事申訴案件涉及的司法機(jī)關(guān)包括審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，為了防止法律援助申請(qǐng)和審查的混亂，保障司法機(jī)關(guān)作為審查主體在角色定位上的公允性，可以將申訴案件法律援助的受理和審查權(quán)力統(tǒng)一由法律援助中心行使。再次，在民事申訴案件法律援助標(biāo)準(zhǔn)上，可以實(shí)行經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與申訴理由相結(jié)合的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于申訴案件顯無(wú)理由的，應(yīng)當(dāng)拒絕給予法律援助，以發(fā)揮法律援助制度對(duì)于非理性申訴的過(guò)濾作用。

(四)作為申訴成本分散機(jī)制的訴訟保險(xiǎn)制度

法律援助制度能夠解決民事申訴律師強(qiáng)制代理制度下低收入群體因經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力聘請(qǐng)律師而影響申訴的問(wèn)題，但是，對(duì)于廣大中等收入群體，占申訴成本絕大比重的律師費(fèi)用仍然是影響當(dāng)事人申訴的重要因素。從世界范圍內(nèi)法律援助制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，試圖通過(guò)政府投入的不斷增加這一單一模式來(lái)解決法律援助制度供需矛盾的路徑是不具有可持續(xù)發(fā)展性的。[注]Matthias Kilian,Francis Regan, “Legal expense insurance and legal aid-two sides of the same coin? The experience from Germany and Sweden”, in Internationl Journal of The Legal Profession, (2004),p.233-256.為了解決中等收入群體民事申訴中對(duì)于律師費(fèi)用的擔(dān)心問(wèn)題，可以借鑒其他國(guó)家實(shí)行的訴訟保險(xiǎn)制度，通過(guò)保險(xiǎn)的形式，將當(dāng)事人申訴中發(fā)生的包括律師費(fèi)用在內(nèi)的其他必要費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，實(shí)現(xiàn)民事申訴費(fèi)用的社會(huì)化分擔(dān)。

作為一種市場(chǎng)化的訴訟權(quán)利保障機(jī)制和訴訟費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，訴訟保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)建立在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上；作為一種新興的保險(xiǎn)產(chǎn)品，訴訟保險(xiǎn)制度的良好運(yùn)行和功能發(fā)揮依賴于保險(xiǎn)資金池和大量投保。在我國(guó)訴訟保險(xiǎn)制度起步階段，應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，必要情況下，通過(guò)公共補(bǔ)貼的形式促進(jìn)訴訟保險(xiǎn)市場(chǎng)的快速成型。通過(guò)訴訟保險(xiǎn)制度的良性運(yùn)行，發(fā)揮訴訟保險(xiǎn)分散訴訟費(fèi)用、保障中等收入階層訴訟權(quán)利和分擔(dān)法律援助壓力的作用。

誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許士宦所言，律師強(qiáng)制代理制度的采行，牽涉司法運(yùn)作的骨干，應(yīng)認(rèn)知律師強(qiáng)制代理制度之旨趣及其采行之前提條件。[注]許士宦：《訴訟理論與審判實(shí)務(wù)》，元照出版有限公司2011版，第114頁(yè)。民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的構(gòu)建，涉及申訴階段權(quán)利義務(wù)在當(dāng)事人、律師和司法機(jī)關(guān)之間的重新配置，涉及占申訴成本主要部分的律師費(fèi)用在當(dāng)事人、律師和政府之間的合理分擔(dān)，個(gè)中關(guān)系十分微妙，處理好當(dāng)事人、律師和司法機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系是民事申訴律師強(qiáng)制代理制度能否實(shí)現(xiàn)制度初衷的關(guān)鍵。圍繞實(shí)質(zhì)性保障當(dāng)事人申訴權(quán)利、減輕司法機(jī)關(guān)申訴壓力和最大限度調(diào)動(dòng)律師積極性，通過(guò)律師費(fèi)用在當(dāng)事人、律師和政府之間的合理分擔(dān)這一主要問(wèn)題的解決，來(lái)實(shí)現(xiàn)申訴律師強(qiáng)制代理制度的良好運(yùn)行。三大訴訟法中最為復(fù)雜的民事申訴律師強(qiáng)制代理制度的合理構(gòu)建，將助益于刑事申訴和行政申訴律師強(qiáng)制代理制度的構(gòu)建，也為將來(lái)民事訴訟中其他階段、程序和案件中律師強(qiáng)制代理制度的逐步采行積累經(jīng)驗(yàn)。