“國家項目”的基層實踐困境及其完善機制
——基于D市社區(qū)社會組織培育的分析

王嘉淵

(東北師范大學 社會學院，吉林 長春 130024)

隨著中國社會治理實踐的逐步推進，社區(qū)社會組織在學界術語和政策文件中開始頻繁出現(xiàn)并得到正式提及，社區(qū)社會組織的角色與職能正面臨重新塑造的過程。它不僅是基層社會的自主性力量，更被視為國家治理重心下沉帶來的結構與能力上延展需求的適宜的外部承載者。社區(qū)社會組織作為一個特定范疇，構成社區(qū)所處特定地域與環(huán)境下具體的組織形態(tài)，而其行動與生長在全國范圍的推進過程，本身就是國家治理意志轉向的一種現(xiàn)實呈現(xiàn)。社區(qū)社會組織的培育也正以一種斯科特筆下的“國家項目”模式步入實踐。

一、作為國家項目的社區(qū)社會組織培育

(一)國家項目的簡單化困境

國內學界對于社會組織的考察，整體上延續(xù)的是20世紀90年代進入中國、迅速興起并占據(jù)主流的“國家—社會”框架。這一研究框架“以官治與民治、地方與基層社會這一假定的二元對立與互動為前設，它事實上認同了一種價值觀，即‘國家’‘社會’要有一定的分離”[注]樊紅敏、賀東航：《農村政治學研究范式的檢視與拓展》，《學術月刊》2007年第6期。。在這種研究范式下，研究者往往將社會組織置于抽象的國家與社會結構中，過分糾纏于其自主性與獨立性，把社會組織的實踐行動轉換為制度互動，忽略了其中的經驗性與過程性。基于對此的反思，學界開始關注基層社會的自主性力量，尤以一波對于業(yè)主委員會的生成與抗爭的考察為代表。而在另一向度，國家被重新拉入研究視野，研究者意識到國家并非只是置于幕后的制度環(huán)境，同樣是國家與社會互動關系的建構主體。中國的國家與社會關系同西方話語存在巨大差別，研究者在大量運用這一分析結構的同時，卻始終沒有貼切理解國家與社會之間的復雜關系，其原因在于根本不去研究國家，而只是面對所謂的“社會”[注]應星：《“把革命帶回來”：社會學新視野的拓展》，《社會》2016年第4期。。社會組織的研究需要一種“國家中心轉向”[注]紀鶯鶯：《治理取向與制度環(huán)境：近期社會組織研究的國家中心轉向》，《浙江學刊》2016年第3期。，通過探討國家與社會關系中的另一極，來促進對于社會組織的討論。

斯科特對于東南亞問題的系列研究聚焦的是底層農民抵抗統(tǒng)治的策略，但在其間“一次知識上的迂回旅行”，使其研究焦點從底層農民暫時轉向了他們的對立面——國家項目，在討論國家項目時他還同時使用另一個概念——社會工程，他所關心的國家項目是那些大型的社會工程，因為它們更加突出地表現(xiàn)出了這種國家項目的邏輯和機制[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版，導言。。

斯科特探討國家項目的起點是，那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的？導致國家項目失敗的原因來自四個方面：首先是現(xiàn)代化作為西方經驗模式導向，其發(fā)展的分支脈絡在不同地域環(huán)境中的不適應。其次，國家項目在國家主導下依循的是來自官員與專家的權力與知識的控制。再次，國家項目只關注直接的生產目標，其外的事物與后果并不被提及，除非它們影響到了生產本身。在當下中國語境下，基層社會秩序的穩(wěn)定程度構成一個顯著的制度變量在發(fā)揮作用，構成其他發(fā)展目標之外的極為重要的考察背景。最后，地方性知識只有經過簡單化，才能避免被國家項目忽視或者輕視。造成對于實踐知識的忽視或者輕視的原因在于，基層社會有其自身的實踐經驗和地方性知識，介入干預的權力與知識因其現(xiàn)代化的發(fā)展主義立場而推行模式化發(fā)展，地方性知識卻往往難以通過科學的模式建構方式體現(xiàn)出來，因而難以被理解甚至被發(fā)現(xiàn)。正如斯科特自己總結國家項目失敗的原因，在于“這些計劃的始作俑者往往將自己看得遠比實際上更聰明和更深謀遠慮，同時也將他們的對象看得遠比實際上愚蠢和低等”[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版，第472頁。。

國家項目的推行中所秉持的改善與發(fā)展的邏輯，背后深深根植的是國家理性中的極端現(xiàn)代主義。社會在進入現(xiàn)代后的重新發(fā)現(xiàn)，也塑造了新的國家角色。?？抡J為從18世紀中期開始公共管理與社會治理共同組成了新的國家理性，國家理性負責的內容在宏觀層面就是社會，而在微觀層面則表現(xiàn)為生命權力[注]崔月琴、王嘉淵：《以治理為名：?？轮卫砝碚摰纳鐣D向及其當代啟示》，《南開學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。。努力推行以改善與發(fā)展為目標的國家項目，同時存在的政治動機在于幫助國家實現(xiàn)從宏觀層面到微觀層面的“清晰化”的干預，通過消除地方對于信息的壟斷來達致一個完全清晰的、透明化的社會?，F(xiàn)代語境下的治理在?？驴磥順嫵闪藢Α皣依硇缘脑鰪姾蛢仍诰珶?，其原則是為了國家理性的維護、全面發(fā)展和完善”[注][法]米歇爾·?？拢骸渡蔚恼Q生》，莫偉民、趙偉譯，上海人民出版社2011年版，第1頁。。它建立在其治理對象與治理實踐的自然性基礎之上，并據(jù)此產生了關于治理的自我限制的合理性原則。國家項目推行的內在動機在于完成國家治理能力的提升，但“簡單化”地追求“清晰化”呈現(xiàn)，破壞了治理同其自然性基礎的聯(lián)系與影響，最終難以達成提升治理能力與改革治理體系的目標。

(二)社區(qū)社會組織培育作為國家項目

社區(qū)社會組織成為新的社會發(fā)展焦點是兩個向度的制度轉型在基層治理結構的匯聚。從基層層面上說，社區(qū)社會組織的生長延續(xù)著單位制退潮背景下社區(qū)建設的發(fā)展性主題，就宏觀層面而言，社會治理作為新時代的一種結構性特征與外部性要求，需要社區(qū)社會組織作為特定治理主體的參與與呈現(xiàn)。制度轉型在基層層面向前演進和宏觀層面向下延伸之間達成了一個當前階段的共識。

社區(qū)建設的發(fā)展延續(xù)的是1949年新中國成立以來基層社會組織化的制度脈絡。1949年3月的七屆二中全會上，毛澤東就指出“黨的工作中心由鄉(xiāng)村移到了城市”，因此“必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市”[注]毛澤東：《毛澤東選集(第四卷)》，人民出版社2003年版，第1427頁。，在單位體制逐漸建立起來的背景下，中國在城市基層社會中逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制，通過這兩種管理體制的相互補充，國家達成了對城市居民的管理與整合，也促進了社會的穩(wěn)定秩序的形成。由于單位體系占據(jù)著絕大多數(shù)的資源并決定著它們的分配，街居制在基層社會管理中事實上是作為一種輔助體制，或者說“剩余體制”[注]田毅鵬、漆思：《單位社會的終結》，社會科學文獻出版社2005年版，第45頁。在發(fā)揮作用。改革開放之后，社區(qū)體制作為單位體制逐步退場，應對轉型社會所出現(xiàn)的種種問題與矛盾的新的社會管理體制和社會組織形態(tài)開始得到重視。二十世紀八十年代初期，民政部門提出“社會福利社會辦”的口號，推動了從發(fā)展“社區(qū)服務”到加強“社區(qū)建設”的理論探討與現(xiàn)實實踐，也形成了諸多的社區(qū)建設模式。然而，社區(qū)建設的推進始終難以解決的是社區(qū)行政化的趨向。社區(qū)在其身份界定上含糊不清，在實際工作層面則完全成為基層政府的指令性工具，直接或間接地承接著不同行政條線逐級發(fā)布下來的各種任務，完成具體工作匯報和提交相應經驗材料成為社區(qū)事務的主要內容。社區(qū)并未完成重新組織居民的目標，既有體制延續(xù)的是對老弱病殘和鰥寡孤獨的關照。這一背景下，開放的社會結構中正在生成的社區(qū)社會組織的作用與意義開始被重新審視，成為解決社區(qū)建設困境的新的期待。

社會治理作為一種治理理念的提出與實踐，可能正在構成一種?？乱饬x上的話語實踐。西方語境下的治理理論與治理行為呈現(xiàn)為互為推動的并進趨勢。治理構成一種制度框架，用以支持治理實踐的具體落實，同時也可以被視作一種工具，用以消解社會矛盾，維系社會秩序。而在當下深化改革的新時代，黨的十八屆三中全會提出要把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，并且強調要把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。作為一種政治性話語的轉變，從“社會管理”到“社會治理”的政策轉向，不僅標志著中國共產黨執(zhí)政思路的變革，也意味著社會治理作為一種理念與行為的構型將會在既有和接下來的政府以及其他多元力量協(xié)商共治的實踐過程中不斷展開并完成自己的形塑。社會治理是多元協(xié)商、合作共建的理性建構與理性實踐的過程，不同的社會主體在特定的層次和領域中以多元路徑參與到社會治理的過程中，方為呈現(xiàn)政府的執(zhí)政理念從“治理社會”向“社會治理”的思路轉變。[注]張緊跟：《治理社會還是社會治理？——珠江三角洲地方政府發(fā)展社會組織的內在邏輯》，《天津行政學院學報》2015年第2期。社會組織作為社會力量的主要承載形式之一，參與社會治理的過程同時構成發(fā)展社會治理的實踐。社會治理中社會組織的功能體現(xiàn)，既是超越結構爭論，關聯(lián)多元機制的進取方向，也是發(fā)展政社合作，深化體制改革的現(xiàn)實要求。這一實踐過程涉及治理體系中的每一主體，群團組織如北京市共青團就已經在社區(qū)層面嘗試通過培育社區(qū)青年匯，來推動其治理職能的落地重構。而具體到地域社會實踐，社區(qū)社會組織的發(fā)展將要發(fā)展為基層社會治理推進的內生動力與外部支撐。

在兩種制度轉型邏輯的推動下，社區(qū)社會組織在政策話語的脈絡中開始體現(xiàn)。黨的十九大報告指出，要加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用。2017年6月發(fā)布的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調，統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用，大力發(fā)展社區(qū)社會組織和其他社會組織?！睹裾筷P于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》(民發(fā)〔2017〕191號)提出要“以滿足群眾需求為導向，以鼓勵扶持為重點，以能力提升為基礎，引導社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用”。社區(qū)社會組織在社區(qū)建設推進的過程中已有不同程度的發(fā)展，相關學者對其類型、特征與所存在的問題也做了多地域、多領域的探討。而相關政策文件的頒布則將社區(qū)社會組織的培育發(fā)展推到了一個斯科特所謂“國家項目”的層級，這不僅指向其作用范圍與結構層次，更重要的是國家把制度邏輯強加于所觀察到的現(xiàn)實上的程度[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版，第7頁。。民政部《意見》明確提出要求：“力爭到2020年，社區(qū)社會組織培育發(fā)展初見成效，實現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織，農村社區(qū)平均擁有不少于5個社區(qū)社會組織?！睘槭惯@一目標得到有效貫徹落實，一方面要加強黨對社區(qū)社會組織的領導，另一方面則要求各地民政部門加強組織領導、加強督促指導，強化宣傳引導，并計劃在各地設立“社區(qū)社會組織發(fā)展觀察點”[注]《民政部社會組織管理局負責同志就〈民政部關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見〉答記者問》，《中國民政》2018年第2期。。社區(qū)社會組織培育的基層實踐近年來已經在不少地區(qū)先后展開，民政部《意見》的發(fā)布進一步敦促著各省市地區(qū)相繼發(fā)布相關政策文件，社區(qū)社會組織培育作為一個國家項目開始推進。

社會組織在中國的生長來自體制改革引發(fā)的行政推動與空間讓渡，國家在社會結構中始終占據(jù)決定性地位，令社會組織始終難以擺脫“體制依附”“行政嵌入”的角色關系。而社區(qū)社會組織在更受局限和規(guī)定性的范圍內呈現(xiàn)，其依附屬性表現(xiàn)得更為明顯，各級政府始終扮演著社區(qū)社會組織培育的最為主要的推動者，國家項目運作的邏輯與機制在此過程中得到凸顯。

二、“簡單化”培育的實踐局限

社區(qū)社會組織培育的普遍展開構成為一個全國范圍內迅速推進的國家項目，而實現(xiàn)這一清晰化項目的重要手段就是“簡單化”，其中包括五個方面的特征：關心國家感興趣的實用主義事實，通過文本事實呈現(xiàn)，展示的是靜態(tài)事實，表現(xiàn)為非個人的或個人事實的匯集，對人們進行標準化類型區(qū)分以進行集體評估。關注社區(qū)社會組織培育的考察內容，可以探討其展開過程中的實踐困境。我們參與了2018年5月D市政協(xié)組織的對于D市社區(qū)社會組織現(xiàn)狀的調查和研討，通過對于地區(qū)經驗的觀察來探討社區(qū)社會組織當下的培育現(xiàn)狀，分析培育實踐過程中的簡單化局限。

(一)D市社區(qū)社會組織的培育現(xiàn)狀

截至2017年底，D市共有社區(qū)社會組織2463家，其中依法登記580家，備案的社區(qū)社團和農村專業(yè)協(xié)會1883家。D市各區(qū)政府在培育社區(qū)社會組織方面進行了一些初步的實踐探索，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.注冊制度方面：優(yōu)化注冊登記，降低準入門檻，實施備案制度。MZ區(qū)通過放寬登記條件，注冊資金由3萬元降低到5000元，將社區(qū)辦公場所作為登記地址，允許多個社會組織合署辦公。DZ區(qū)嘗試在公益慈善、社會福利、社區(qū)服務等多個領域進行直接登記。目前，已對全區(qū)53個公共事務服務中心進行了直接登記，實現(xiàn)了民政部門登記管理和業(yè)務主管職能一體化。LD區(qū)對城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織取消業(yè)務主管單位，進行直接登記，簡化登記手續(xù)，取消社會團體籌備登記環(huán)節(jié)。

2.資源環(huán)境方面：加大了資金支持力度。2018年，F(xiàn)E區(qū)立足發(fā)展實際，通過廣泛調研，對社區(qū)親情資金使用用途進行了細化調整，出臺《FE區(qū)社區(qū)親情資金管理使用辦法》，新增社會組織服務項目資金用途，每個社區(qū)每年3萬元可支配額度，可用于社區(qū)組織開展福利性、公益性、社會化服務活動和用于購買服務或支持社會組織參與社區(qū)服務。

3.支持體系方面：建立了社會組織服務中心和孵化基地，引進了相關支持型組織。DZ區(qū)社會組織孵化培育中心于2012年成立，專門培育、孵化具有創(chuàng)新性的、有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣娼M織，對社會組織、專業(yè)社工骨干力量進行培養(yǎng)，對入駐孵化培育中心的社會組織提供關鍵性的支持，有效降低了社會組織的運行成本。MZ區(qū)自2016年開始，率先引入第三方評估機構來主導全區(qū)社會組織培育孵化、評估，開展規(guī)范化建設、能力建設研究、指導和培訓，目前取得顯著成效。OH區(qū)打造了2100平米的社會組織孵化、示范基地，通過OH區(qū)社會創(chuàng)新實踐園，為各層面社會組織提供免費辦公場所，聚集公益力量，開展社區(qū)服務活動。

4.培育機制方面：嘗試建立了初步的培育機制。OH區(qū)率先在全市范圍內啟動公益創(chuàng)投項目，研究制定了《OH區(qū)公益創(chuàng)投活動方案》，2016年和2017年分別出資200萬元、300萬元，通過公益創(chuàng)投的形式為符合條件的社區(qū)社會組織提供資金支持。MZ區(qū)通過獎勵的方式，對兒童關愛保護、助老、助托、助醫(yī)、助殘、社工、普法、家政、助餐等提供優(yōu)質服務的社會組織進行評估，通過以獎代補的創(chuàng)新方式，分別獎以1至5萬元不等；同時開展購買服務項目，以政府購買、資助、補貼等方式，分別在兒童福利服務、社會組織等級評估、低保核查、公益項目評估、標準化建設、助餐、養(yǎng)老、人才培訓、助醫(yī)、課后托管、健康篩查等領域，投入大量資金。

從現(xiàn)狀來看，D市各級政府在社區(qū)建設方面給予較高重視，在社區(qū)社會組織的培育規(guī)模擴展、社區(qū)社會組織的培育體系構建、社區(qū)社會組織的培育機制改革等方面進行了很多積極嘗試。但同樣不難發(fā)現(xiàn)，D市的社區(qū)社會組織培育，其培育體系與培育模式仍然來自對流行模式的簡單套用，從公益基地建立、專業(yè)人才引入、孵化平臺搭設等方面都有所展示，努力迎合制度性的指標要求。具體考察社區(qū)社會組織在其中的具體實踐，可以看到目前培育模式下對于數(shù)據(jù)呈現(xiàn)、體系建立、機制提出的關注強調，同時能夠發(fā)現(xiàn)簡單化培育所忽視的發(fā)展局限。

(二)社區(qū)社會組織培育的簡單化局限

斯科特強調簡單化的國家項目并不簡單，系統(tǒng)本身以及數(shù)據(jù)等技術手段的限制都會使得它在處理過程中非常復雜，簡單化的國家項目所關心的是項目的整體性、概括性以及可重復性，由此導致的是國家項目的簡化、盲點和短視[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版，第106頁。。在社區(qū)社會組織的培育過程中，整體性規(guī)劃與指標性要求是地方政府需要在規(guī)定的時間段內達致的目標，相應的，整體性的指標要求也就成為目標完成情況的衡量指標，帶來的后果是社區(qū)社會組織培育的目標性簡化、結構性盲點和機制性短視。

1.目標性簡化。社區(qū)社會組織培育的基本要求就是要促進社會組織的數(shù)量增長，忽略了社區(qū)社會組織數(shù)量的不均衡。D市社區(qū)社會組織整體呈現(xiàn)的面貌是類型不全，規(guī)模較小，大部分都是自娛自樂型、文體活動型和生活服務型，這三類組織約占整體社區(qū)社會組織的70%以上，公益型、慈善型與服務型的社會組織偏少，而且全市登記社區(qū)社會組織580家，僅占社區(qū)社會組織總數(shù)的23%，絕大多數(shù)是規(guī)模小、達不到登記條件、管理松散的備案社區(qū)社會組織。文體活動類居多，有1503家，占比為61%；公益慈善類其次，有574家，占比為23.3%；服務類第三，有348家，占比為14.1%；樞紐型最少，有38家，占比為1.6%。無論是從組織數(shù)量、類型劃分，還是區(qū)域分布，都可以看出D市社區(qū)社會組織存在著發(fā)展不充分、不均衡的問題。

另一方面，目標性簡化還體現(xiàn)在對社區(qū)社會組織發(fā)展程度的考察不充分。社區(qū)社會組織的不均衡發(fā)展同樣導致其專業(yè)能力不足、規(guī)范性較差。內部治理都比較松散，章程化、制度化管理缺失，人員、財務、活動開展隨意性都比較大，常常處于隨時自生自滅狀態(tài)。社區(qū)社會組織培育的多數(shù)對象仍是社區(qū)原有的文體、黨群社團，其人員構成多由離退休人員組成，組織培育在很多時候承續(xù)的是“換湯不換藥”的內容。而由于社區(qū)社會組織的體系與行業(yè)尚未完全發(fā)育，社區(qū)社會組織的自身能動性體現(xiàn)不足，行業(yè)從業(yè)者和社會工作者的社會認同度和收入水平較低，局限著專業(yè)人才的吸納和社區(qū)社會組織的成長。

2.結構性盲點。社區(qū)社會組織培育的最終目標是促進社區(qū)社會組織參與到基層社會治理之中，推動基層社會的發(fā)展，這有賴于社區(qū)自身職能和責權的拓展與明確。但在社區(qū)社會組織的培育實踐中，對于組織效能的關注不足。D市目前對于社區(qū)社會組織的培育，整體上還未脫離對傳統(tǒng)社區(qū)文娛組織的吸納和組織培養(yǎng)政策目標的完成，缺乏對于社區(qū)社會組織的功能發(fā)揮與作用體現(xiàn)的積極認識，這體現(xiàn)在社區(qū)層面，同樣也體現(xiàn)在基層政府各職能部門中，使得社區(qū)社會組織缺乏更多的賦權與合作機會，難以獲得對應領域的制度支持與發(fā)展空間。與此相應，社區(qū)社會組織的社會認同也多有不足，社區(qū)社會組織的培育發(fā)展才剛剛成為趨勢，社會各界乃至于社區(qū)居民對社區(qū)社會組織的認知不足，這也造成社會支持和關懷缺位的局面，社會公信力不高。社區(qū)社會組織作為根植于基層的群眾組織，因其成長歷史相對較短，規(guī)模和能力相對弱小，有待于從社會中汲取人員、資源等更多支持。

培育的盲點還體現(xiàn)在社區(qū)作為觀察單元和結構單元的局限。社區(qū)體制的行政化屬性在供給資源的同時，也存在著同社區(qū)社會組織的關系建構上的束縛。通過調研發(fā)現(xiàn)，存在一些社區(qū)社會組織為了避免行政指令的外部要求，或者拒絕成為行政體系的附庸角色，選擇小規(guī)模的自給自足生存模式。還存在一些社會組織，如居家養(yǎng)老中心、特殊兒童照顧機構等，生根于社區(qū)層面，但出于組織規(guī)模與運作模式的考慮，難以對應某一指定社區(qū)，與社區(qū)體制的培育模式無法對接。

3.機制性短視。社區(qū)社會組織的培育，離不開主管部門的管理評估，然而落實到具體工作內容，人浮于事的情況多有發(fā)生，管理評估機制不能切實落地。這一方面是因為社會組織的管理壓力越來越大，登記、年檢、執(zhí)法僅是常規(guī)工作，社會組織黨建、社團收費治理、社會組織等級評估、購買服務等新項目日益增多，特別是直接登記和慈善活動的管理給民政部門帶來了巨大壓力。使得民政部門的管理能力不足應對，執(zhí)法監(jiān)察基本空白，管理體制難以順暢。另一方面則在于評估職能的發(fā)揮不足，社區(qū)社會組織的評估及其培育工作的評估都應作為管理職能的重要手段加以強調，而現(xiàn)在評估機制在自我評估與管理部門評估的體系中難以真正發(fā)揮作用，需要推動評估機制的切實深入來構建管理與培育之間的循環(huán)助推。

社區(qū)社會組織的發(fā)展與國家權力結合，使其必然需要且有能力追求效果的“可識別性”，對可識別性的追求不僅僅是一種“觀察”，更在于國家有能力改變它觀察到的世界。國家的強力干預，本身就貫徹著國家治理的體系建構與能力發(fā)展的過程。但國家項目的推進，使得國家治理體系成為在創(chuàng)制社區(qū)社會組織的發(fā)展模式過程中的一種同質化、統(tǒng)一化、網格化的簡化媒介。

三、社區(qū)社會組織培育的機制出路

國家項目在全國范圍內的大范圍推進，其前提就是避免過于具體的背景與特征屬性，這樣才有可能推動國家項目在大范圍的落實。而國家項目的簡單化在執(zhí)行工具和度量指標上過分拓展了其標準化層次，最大限度地降低了地方性實踐的多樣化行動反饋。協(xié)調二者之間相互關系，構成推進國家項目發(fā)展的可行之路。斯科特對于失敗的國家項目的批評，在一定程度上被某些自由主義者引為抵抗國家干預的論據(jù)。然而哈耶克指出，所有成功的大規(guī)模合作努力都涉及簡單化與標準化，這必然意味著選擇重要知識來進行傳遞而拋棄一些潛在的相關知識，其中重要的是如何標準化以及標準化的程度[注]Hayek, F.A.“The Use of Knowledge in Society.”in The American Economic Review, vol.35, no.4,1945.。太少的標準化意味著規(guī)模效益的缺失，太多的標準化則容易丟棄真正關鍵的信息，而錯誤的標準化則必然導致失敗。

斯科特強調了本土知識對于國家項目實施的重要性，但應當如何在實踐中把握這種本土知識，他并沒有給出明確的方案。而從本土知識的實踐出發(fā)，則需要國家作為“徹底的均衡器”[注]Jacob T.L. “Letters to the Editor: Jacob T. Levy on Seeing Like a State.”in Cato Unbound.Sep.20,2010.來把握簡單化與標準化的方式與程度。因此，拉塞爾·哈丁也提出了對于國家項目之所以失敗的另一種診斷，認為這是“激勵機制的失敗，而不是對于本土知識依賴的失敗”[注]Hardin, R.“Seeing Like Hayek”in The Good Society, vol.10, no.2, 2001.。國家項目的有效展開，有賴于國家制度激勵機制的逐步完善，而此過程同時也是國家治理體系建構的具體實踐過程。落實到社區(qū)社會組織的培育，一方面要注重落實現(xiàn)有引導機制與推進舉措的完善，另一方面則要著眼于長效機制的構建。

(一)培育機制的完善

社區(qū)社會組織是社會治理體系的重要組成部分，是社會治理協(xié)同參與的重要主體。培育和發(fā)展社區(qū)社會組織是加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，大力發(fā)展社區(qū)社會組織符合黨的十九大推動社會治理重心向基層下移的要求，對加強社區(qū)治理體系建設、推動社會治理重心向基層下移、打造共建共治共享的社會治理格局，具有重要作用。因此，社區(qū)社會組織培育機制的完善應從總體引領和機制改進兩方面著手。

首先，宏觀層面上加強統(tǒng)籌和引導。

1.建立長效機制。從社會治理創(chuàng)新的視角，市區(qū)政府建立起由黨政領導牽頭、高校智庫參與的社會治理創(chuàng)新委員會，統(tǒng)籌政府、企業(yè)、社會資源，制訂并實施社區(qū)建設與社區(qū)組織培育、支持、提升、監(jiān)管計劃和行動方案。形成系統(tǒng)的以培育、提升、規(guī)范為主導的促進社區(qū)社會組織發(fā)展的長效機制。

2.加強宣傳引導。充分利用和發(fā)揮媒體的功能和作用，面向機關、企事業(yè)單位、社區(qū)工作者、社區(qū)居民，多渠道、多形式宣傳共治共享的社區(qū)治理理念，宣傳社區(qū)社會組織的服務項目和服務成效，提高社會各界對社區(qū)社會組織的關注度和影響力；加強對社會自主創(chuàng)新、大學生社會創(chuàng)業(yè)的宣傳和引導，營造良好的社會支持環(huán)境，引導青年扎根社區(qū)創(chuàng)業(yè)，提升人們參與社區(qū)活動、增強社會互動、自主服務的意識。

其次，微觀層面上進一步發(fā)展社區(qū)社會組織的增量、增能和增權機制。

1.加大培育力度，推動增量機制發(fā)展。加大資金支持與政府預算投入，吸引市場資源合作。構建以民眾需求為根本的服務項目選擇機制[注]高海虹：《政府向社會力量購買公共服務的過程管理機制研究》，《濟南大學學報(社會科學版)》2016年第4期。，探索建立社區(qū)公共服務職能轉移目錄和承接社區(qū)公共服務的社區(qū)社會組織目錄，建立面向社區(qū)社會組織開放的政府購買服務項目庫，將符合社區(qū)治理和群眾日常生活需要的社區(qū)服務內容納入政府購買服務范圍。加大公共財政和福利彩票公益金對社區(qū)社會組織的支持力度，通過購買服務、設立項目資金、補貼活動經費、公益創(chuàng)投等多種方式，扶持社區(qū)社會組織發(fā)展。支持社區(qū)居(村)委會利用社區(qū)(村)公益事業(yè)專項補助資金，開發(fā)和完善社區(qū)服務管理項目，實行項目化管理，不斷提高購買服務的能力和水平。與此同時，探索與市場資源的合作，引入社會資源，發(fā)展社會資本。

2.擴展培育內容，促進增能機制提升。加強社區(qū)社會組織的專業(yè)化能力與人才訓練。加大社區(qū)社會組織從業(yè)人員培訓力度，提升社會組織專業(yè)服務能力和服務質量。通過“項目化”運作模式,將社會管理和公共服務事項交由社區(qū)社會組織和市場主體承接,完善政府主導、社會參與、市場運作的公共服務運行機制。建立費隨事轉保障機制，通過購買服務、公益創(chuàng)投、政府資助、以獎代補等方式，為社區(qū)社會組織提供工作開展與服務落實的機會。

3.構建培育體系，深化增權機制整合。加強社區(qū)社會組織同政府職能部門之間的領域化合作，促進專業(yè)條線上的互助協(xié)作。同時要引入建設支持性平臺提供智力與技術支持，打造資源對接、服務對接、人才對接的機制。通過加強理念與技能層面的合作，發(fā)揮高校智庫的智力與技術支持作用[注]孫成豪：《新時代中國特色新型高校智庫建設優(yōu)化研究》，《濟南大學學報(社會科學版)》2018年第6期。，充分利用高校專業(yè)人才優(yōu)勢為社區(qū)社會組織發(fā)展提供專業(yè)保障，啟動公益人才庫建設工作，逐步形成公益人才培訓、培養(yǎng)的長效機制，為社區(qū)社會組織提供人才保障。

4.引領培育方向，強化管理評估機制效能。加大社區(qū)社會組織信息公開力度，試行年檢與年報公示并行制度，推動其依法自治；深化社會組織信用體系建設，探索建立異常名錄制度；完善投訴舉報及其處置反饋機制，保障社區(qū)居民對社區(qū)社會組織的知情權、參與權、監(jiān)督權；充分發(fā)揮第三方評估機構的支持性、規(guī)范性、指導性與建設性，提高孵化培育項目的有效性與精準性，切實提高社區(qū)社會組織的服務能力與專業(yè)能力。值得強調的是，第三方評估的引入，不僅是對于現(xiàn)有評估的重要補充，更重要的是對于社區(qū)社會組織乃至基層社會治理而言，構成了社會公信力的外部保證與社會影響力的可靠來源，對于推進社區(qū)社會組織培育，深化基層社會治理有著重要意義。

(二)長效機制的構建

社區(qū)社會組織的培育，是應對中國社會發(fā)展新階段迫切的現(xiàn)實性需求與結構性需要的推進機制。社區(qū)社會組織本身必然要經歷從萌生到發(fā)展壯大的過程，對于社區(qū)社會組織的培育不應僅僅局限于其創(chuàng)生與立足的發(fā)展初期，還有必要放眼于社區(qū)社會組織的專業(yè)化、領域化成長和協(xié)作化、體系化建設。社區(qū)社會組織培育的長效目標是實現(xiàn)社區(qū)社會組織的自主發(fā)展，對于社區(qū)社會組織的培育也終將轉向對于社區(qū)社會組織的規(guī)范與引導。因此，在促進社區(qū)社會組織培育的同時，也要注重其培育機制的升級，可以提出幾個可行的方向包括：

1.以社區(qū)基金會為代表的資源渠道拓展。社區(qū)基金會立足于社區(qū)共治的資源橋梁，通過鏈接政府、駐區(qū)企業(yè)、社區(qū)社會組織、社區(qū)居委會、社區(qū)居民等主體，整合挖掘社區(qū)潛在資源，為社區(qū)共治、社區(qū)發(fā)展打下基礎。在整合資源的基礎上，通過資助社區(qū)項目，回應社區(qū)需求，社區(qū)居民直接受益受惠。這種整合本土資源，采取本土途徑(項目)，去解決本土社會問題，更有利于積累和聚攏本社區(qū)資源。

2.以社區(qū)社會組織聯(lián)合會為代表的基層自治實踐。社區(qū)社會組織聯(lián)合會聚焦于提升社區(qū)社會組織的增量，實現(xiàn)社區(qū)社會組織的聚力。在深化社區(qū)社會組織的專業(yè)化、領域化發(fā)展，加強其參與基層社會治理的能力與作用的同時，通過提升社會組織之間的交流合作，加強社區(qū)、社區(qū)社會組織以及社區(qū)社會組織成員之間的資源互補與合力共濟，提升社區(qū)社會組織公益服務職能，提高社區(qū)服務供給結構對需求變化的適應性[注]張貴群：《社區(qū)服務精準化的實踐困境與實現(xiàn)機制》，《探索》2018年第6期。，也進一步推動了社區(qū)整體的組織化發(fā)展。

3.以社會組織研究院為代表的治理體系創(chuàng)新。社會組織研究院匯集政府政策導向、基層實踐經驗與智庫研究指引，旨在結合社會組織發(fā)展與基層社會治理的具體實踐與研究理論，探討社會組織與社會治理所面臨的發(fā)展問題，總結基層治理實踐與社會組織培育的成功模式。社會組織研究院依托政府與研究機構的合力，在社會組織的培育發(fā)展、管理評估、人才培養(yǎng)、項目運作等方面進行參與式觀察與支持性研究。社會組織研究院作為一種多元主體參與社會治理的嘗試對應的正是社會治理創(chuàng)新在基層實踐中的推進。

對于國家項目的簡單化的反思，還需要明確的是這樣的宏大社會工程從未完全實現(xiàn)過的原因不僅在于方案與目標設計。從技術層面來說，簡單化的概括與數(shù)據(jù)處理難以避免客觀的和有意的缺失、錯誤與歪曲，而從結構層面上看，國家項目的執(zhí)行體系的內部與外部都會存在不同程度的抵抗與沖突。運行中的國家往往是“碎片化的”[注][美]喬爾·S·米格代爾：《社會中的國家》，李楊、郭一聰譯，江蘇人民出版社2012年版，第23頁。，不構成一個統(tǒng)一行為體，不同層級和不同部門的國家機構在與國際、國內社會發(fā)生聯(lián)系時，并非始終秉持自上而下整齊劃一的治理意識，由此催生出來若干治理創(chuàng)新的地方實踐。地方性實踐的非正式運作必須依賴正式制度才能自我保持與創(chuàng)造，而正式制度的達成，需要正視地方性實踐的非正式運行。反思國家項目的簡單化，并非是抵制理性主義的工具，而是尋求其在實踐場域中的實現(xiàn)機制。