當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題成因及對(duì)策研究

李 學(xué) 福

(中國(guó)鐵建股份有限公司，北京 100855)

以PPP模式將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化，提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)公私部門優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但由于其在快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響了PPP模式的推展和功效的發(fā)揮。當(dāng)前應(yīng)對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對(duì)造成問(wèn)題的原因進(jìn)行深入分析，以便有針對(duì)性地提出解決方案，并尋找合適的對(duì)策措施。

一、當(dāng)前PPP項(xiàng)目推展中存在的共性和突出問(wèn)題

PPP模式的本質(zhì)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)機(jī)制及管理方式的系統(tǒng)性變革。其目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，減輕政府多領(lǐng)域直接投資的財(cái)政壓力，引入社會(huì)資本，以市場(chǎng)化方式配置資源，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)等方式打破行業(yè)壟斷，形成由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性良性機(jī)制，提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。根據(jù)PPP模式的這一本質(zhì)性要求和系統(tǒng)性目標(biāo)設(shè)定原則，衡量并審視當(dāng)前運(yùn)作和實(shí)施中的PPP項(xiàng)目，從中可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)各領(lǐng)域均不同程度地存在著一些值得注意的問(wèn)題。

(一)觀念和思路滯后導(dǎo)致PPP模式潛存的良性機(jī)制難以有效發(fā)揮作用

由于基建領(lǐng)域多年來(lái)形成一哄而上的習(xí)慣性影響，在國(guó)務(wù)院限制地方政府債務(wù)并推進(jìn)PPP模式之后，眾多項(xiàng)目在很短的時(shí)間內(nèi)以“PPP模式”的名義出現(xiàn)并實(shí)施。在過(guò)于快速的跟進(jìn)中，不論政府相關(guān)部門，還是社會(huì)資本方，多數(shù)主體對(duì)PPP模式缺乏深入研究和全面了解。個(gè)別行政領(lǐng)導(dǎo)只看到了其融資的功能，部分地方政府部門仍以原來(lái)的城市建設(shè)思路應(yīng)對(duì)新模式下的市政工程建設(shè)，從未考慮或很少關(guān)注在PPP模式下項(xiàng)目相關(guān)方互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建和良性機(jī)制的探索。其典型表現(xiàn)是政府部門“業(yè)主”思維過(guò)于濃厚，主導(dǎo)的范圍過(guò)于寬廣，與社會(huì)投資方合作的意識(shí)淡薄，涉及PPP項(xiàng)目的重要決策均由政府做出，本應(yīng)由項(xiàng)目相關(guān)方協(xié)商的問(wèn)題多為政府一家獨(dú)攬。地方政府這種全能性的習(xí)慣行為，使得社會(huì)投資方在項(xiàng)目的規(guī)劃論證中參與程度過(guò)低，個(gè)別的甚至在項(xiàng)目的實(shí)施中和經(jīng)營(yíng)上也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。這既不利于項(xiàng)目相關(guān)方積極性的發(fā)揮，也難以充分利用其所長(zhǎng)，更不符合PPP模式的本質(zhì)要求，還在一定程度上給建筑行業(yè)帶來(lái)了不良影響，使部分社會(huì)人士對(duì)PPP模式產(chǎn)生了誤解。

(二)部分社會(huì)投資方過(guò)于急切的逐利行為偏離了PPP模式的主旨

與部分政府部門觀念滯后相對(duì)應(yīng)的是，相關(guān)社會(huì)投資方非常敏銳，且急于參與到社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目中來(lái)，以期在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域盡早占據(jù)有利的競(jìng)爭(zhēng)位置。這本來(lái)無(wú)可厚非，但個(gè)別投資方過(guò)分專注于從政府手中盡快拿到項(xiàng)目，而對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的困難估計(jì)不足，對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期投資沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備，對(duì)運(yùn)營(yíng)中服務(wù)質(zhì)量的提升關(guān)注不夠，考慮更多的是短期盈利。還有的社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)與各方的復(fù)雜關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位，只是急切地想先拿到項(xiàng)目，爾后再以傳統(tǒng)的方式從政府手中博取更多的利益。這種只考慮獲利沒(méi)準(zhǔn)備承擔(dān)責(zé)任的投機(jī)心理，使得有些項(xiàng)目在啟動(dòng)階段就偏離了PPP模式的本質(zhì)屬性，結(jié)果出現(xiàn)了一些“偽PPP項(xiàng)目”和“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，惡意低價(jià)中標(biāo)，再設(shè)法讓政府多出資”等不規(guī)范行為。這種把好經(jīng)念歪，把好事搞砸的不良舉動(dòng)，招致了社會(huì)有關(guān)方面的責(zé)問(wèn)。對(duì)此，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)展改革委陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)作[1 -2]。

(三)重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的盲動(dòng)行為給未來(lái)埋下隱患

個(gè)別地方政府過(guò)于看重“上項(xiàng)目”的宣傳效應(yīng)和短期政績(jī)，千方百計(jì)爭(zhēng)取項(xiàng)目入庫(kù)。有的還沒(méi)入庫(kù)就先期進(jìn)入操作階段，使項(xiàng)目從一開(kāi)始就在不確定中進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)遍布的危險(xiǎn)地帶。還有的僅將PPP項(xiàng)目作為引進(jìn)民間資本解決政府債務(wù)危機(jī)的手段，只考慮其融資功能，不注重投資的效率和效益，忽視項(xiàng)目前期的可行性論證。有的個(gè)別咨詢機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)任地高估項(xiàng)目收入，低估政府未來(lái)的補(bǔ)貼金額，隱藏了未來(lái)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別社會(huì)資本方過(guò)于看重施工環(huán)節(jié)的當(dāng)期利潤(rùn)，總想把項(xiàng)目做成BT模式的拉長(zhǎng)版，不重視運(yùn)營(yíng)能力的培育，把麻煩甩給了未來(lái)的班子。為減少和杜絕這類不負(fù)責(zé)任的行為，國(guó)家財(cái)政部制定了地方政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)也出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指南》[3]。

(四)項(xiàng)目相關(guān)方目標(biāo)差異過(guò)大和協(xié)調(diào)不夠致使部分項(xiàng)目實(shí)施效率低下

由于觀念、意識(shí)等方面的原因，部分PPP項(xiàng)目各利益相關(guān)方目標(biāo)設(shè)定差異過(guò)大。本應(yīng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制建立不起來(lái)，各方都只盯著自身的局部目標(biāo)去介入項(xiàng)目，很少關(guān)注全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)。由之造成溝通交流不暢，爭(zhēng)執(zhí)扯皮增多，個(gè)別嚴(yán)重的甚至造成關(guān)系對(duì)立，致使項(xiàng)目難以順利實(shí)施。有的地方政府在招商引資時(shí)無(wú)邊界地承諾提供優(yōu)惠，一旦進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，又以各種理由推翻原來(lái)的承諾。有的口頭上承諾實(shí)際上卻推三阻四地不落實(shí)。有的本該地方政府承擔(dān)的征地拆遷等事項(xiàng)，運(yùn)作推展不力影響項(xiàng)目實(shí)施。還有的前屆政府承諾的事項(xiàng)，后因換屆等造成朝令夕改，給項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)諸多麻煩。“刺桐大橋”,“江津污水處理廠”等案例教訓(xùn)深刻[4]。也有的社會(huì)資本投資方以聯(lián)合體的形式獲取項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)，而在實(shí)施階段因聯(lián)合體內(nèi)部協(xié)調(diào)不力，致使前期承諾的投資不到位，拖延了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。為此國(guó)家財(cái)政部和發(fā)展改革委專門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》[5]，以規(guī)范和杜絕這類不當(dāng)行為。

(五)評(píng)估論證不充分致使后期項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)中麻煩較多

PPP項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大、技術(shù)要求高、相關(guān)方眾多、合作關(guān)系復(fù)雜、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。這就要求在項(xiàng)目實(shí)施前期，一定要進(jìn)行全面科學(xué)地規(guī)劃，深入細(xì)致地論證，充分精準(zhǔn)地評(píng)估。同時(shí)，對(duì)個(gè)別不確定的事項(xiàng)，提前預(yù)設(shè)再協(xié)商的機(jī)制，以防因各種不測(cè)事件，使項(xiàng)目實(shí)施陷入被動(dòng)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少PPP項(xiàng)目啟動(dòng)過(guò)于匆忙，實(shí)施過(guò)于草率，可行性研究不夠，論證比選不足。個(gè)別地方政府為尋求短期的政績(jī)，草草上馬，實(shí)施過(guò)程中頻繁變更，致使項(xiàng)目的推進(jìn)困難重重。還有的因前期規(guī)劃太過(guò)粗糙，諸多事項(xiàng)事前考慮不足，相關(guān)設(shè)計(jì)不符合實(shí)際情況，導(dǎo)致項(xiàng)目后期難以為繼。

二、PPP項(xiàng)目實(shí)施中產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

上述問(wèn)題的出現(xiàn)有多方面的原因，將其完全歸咎于客觀因素是不科學(xué)也不恰當(dāng)?shù)摹．?dāng)前應(yīng)著力從行為主體的主觀上分析原因，找出癥結(jié)，以便對(duì)癥下藥，努力使PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中規(guī)范實(shí)施，在為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)方面發(fā)揮更加突出的作用。

(一)個(gè)別地方政府政績(jī)觀和社會(huì)資本方投資動(dòng)機(jī)有偏差，是造成部分PPP項(xiàng)目陷入被動(dòng)的主要原因

PPP模式的核心本質(zhì)是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制的重大改革，也是公共設(shè)施運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)管理領(lǐng)域的深刻變革。地方政府和社會(huì)資本方均應(yīng)以提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，著力改革投資模式、管理方法、服務(wù)方式，以社會(huì)資本的引入和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用創(chuàng)設(shè)良好的公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)行機(jī)制，在合作共贏中為民眾提供高質(zhì)量多方位的服務(wù)。尤其應(yīng)以優(yōu)質(zhì)服務(wù)追求長(zhǎng)期效益，而不是緊盯著眼前的短期利益。個(gè)別地方政府由于缺乏正確的政績(jī)觀，盲目追求上項(xiàng)目的數(shù)量、開(kāi)工時(shí)的轟動(dòng)效應(yīng)、投資額的排位和對(duì)當(dāng)期本地GDP的拉動(dòng)作用，往往對(duì)項(xiàng)目成長(zhǎng)與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的契合程度缺乏論證和整合措施，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的困難和風(fēng)險(xiǎn)考慮不足，對(duì)投資方的意圖和動(dòng)機(jī)了解不充分。有的項(xiàng)目匆匆上馬很快就陷入被動(dòng)，給公共利益造成損害。甚至有極個(gè)別投資方頂著國(guó)際資本的大帽子忽悠地方政府領(lǐng)導(dǎo)人，以近乎虛假的方式注冊(cè)多家企業(yè)，設(shè)立多項(xiàng)基金，用少量注資獲取政府引導(dǎo)基金和銀行貸款后，反復(fù)轉(zhuǎn)移，以空手套白狼的方式介入公共服務(wù)項(xiàng)目，拿地占資源，賺足錢之后抽身再到別的地方如法炮制，把爛攤子甩給當(dāng)?shù)卣?。由于地方政府的盲目引資和個(gè)別官員官僚主義的粗枝大葉，往往使不負(fù)責(zé)任的投資方得不到有效監(jiān)管，單純逐利的精心算計(jì)在其獲利跑路后還把責(zé)任推給當(dāng)?shù)卣?，教?xùn)深刻。

(二)項(xiàng)目相關(guān)方缺乏嚴(yán)細(xì)作風(fēng)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和契約精神，是PPP模式出現(xiàn)諸多問(wèn)題的又一重要原因

引入社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，涉及到的利益主體眾多，關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，尤其是運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、變數(shù)大，客觀上需要進(jìn)行嚴(yán)密科學(xué)的論證和深入細(xì)致的分析，有些事項(xiàng)還要進(jìn)行精準(zhǔn)的測(cè)算。PPP項(xiàng)目一般運(yùn)營(yíng)周期都比較長(zhǎng)，因此涉及到相關(guān)事項(xiàng)的不確定因素比較多，有些難以在項(xiàng)目論證階段明晰的事項(xiàng)，相關(guān)各方應(yīng)提前預(yù)設(shè)再協(xié)商的時(shí)段和準(zhǔn)則。所有這些都需要政府部門、社會(huì)資本方和其他利益相關(guān)方以嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的作風(fēng)進(jìn)行精心籌劃、分析、比較、驗(yàn)算。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)、未來(lái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)與擴(kuò)展等有長(zhǎng)遠(yuǎn)而系統(tǒng)的規(guī)劃。另外，對(duì)未來(lái)社會(huì)環(huán)境變化等問(wèn)題，要提前準(zhǔn)備好相關(guān)預(yù)案及協(xié)商機(jī)制，防止未曾料到的變故或矛盾糾紛影響項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施。在合作過(guò)程中，應(yīng)以各種方式和手段持續(xù)強(qiáng)化項(xiàng)目各參與方的共贏理念、合作意識(shí)、契約精神，這具有十分重要的意義。項(xiàng)目各參與方必須充分意識(shí)到，通過(guò)自身努力去幫助其他相關(guān)方實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)，才是己方獲利的正確途徑，而不要一味地過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的利益。項(xiàng)目出現(xiàn)矛盾和糾紛后，各方都要主動(dòng)善意地通過(guò)協(xié)商解決問(wèn)題。凡經(jīng)協(xié)商仍不確定的事項(xiàng)，在未獲其他各方同意的情況下，不得隨意變更。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，1980年到2011年，拉美地區(qū)的PPP項(xiàng)目，超過(guò)50%的有再談判發(fā)生。以PPP模式實(shí)施和運(yùn)營(yíng)比較好的倫敦地鐵項(xiàng)目，各方約定在特許期內(nèi)每隔7.5年就要重新審定契約條款，以使項(xiàng)目的運(yùn)作更符合不斷變化的社會(huì)實(shí)際，并且更富有彈性[6]。

(三)以簡(jiǎn)單思維應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題，也是PPP模式在實(shí)施中遇到諸多困難的一個(gè)重要原因

我國(guó)的基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由政府代表國(guó)家包辦幾乎所有的建設(shè)項(xiàng)目，企業(yè)只要把活干好就行。改革開(kāi)放后推行招投標(biāo)制度，在經(jīng)營(yíng)管理方面體制雖然有了很大變化，但拿到項(xiàng)目之后操作起來(lái)亦相對(duì)簡(jiǎn)單。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著投融資體制改革的深入，將社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，項(xiàng)目和利益主體的關(guān)系遠(yuǎn)不像原來(lái)單純的業(yè)主和施工方那樣簡(jiǎn)單。建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和交付模式的變化，也比原來(lái)開(kāi)工、建設(shè)、竣工交付甲方復(fù)雜多了。項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)周期，少則十幾年，多的會(huì)拉長(zhǎng)到幾十年。應(yīng)對(duì)和解決這類日趨復(fù)雜的問(wèn)題，僅用以往的經(jīng)驗(yàn)和簡(jiǎn)單思維，往往會(huì)失去效用，必須以復(fù)雜的系統(tǒng)思維認(rèn)識(shí)、評(píng)判、把握和處置PPP項(xiàng)目中所遇到的各種難題。如當(dāng)前PPP項(xiàng)目所有參與方均應(yīng)以習(xí)近平總書(shū)記所提出的人類命運(yùn)共同體理論和共享共贏理念處理與其他相關(guān)方的關(guān)系，以平等協(xié)商的方式解決項(xiàng)目推進(jìn)中所遇到的各種問(wèn)題，以系統(tǒng)思維把握項(xiàng)目相關(guān)方的互動(dòng)機(jī)理，借助系統(tǒng)的演化機(jī)制和漲落機(jī)制把握時(shí)機(jī)和工作力度，構(gòu)建項(xiàng)目相關(guān)方良性合作的高效運(yùn)行機(jī)制[7]。

經(jīng)驗(yàn)少和學(xué)習(xí)能力不足，也是PPP項(xiàng)目推進(jìn)受阻的一個(gè)重要方面。伴隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展和各行業(yè)在激烈競(jìng)爭(zhēng)中技術(shù)能力的增強(qiáng)以及管理模式的創(chuàng)新，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。PPP模式作為國(guó)際上廣受關(guān)注、優(yōu)勢(shì)明顯、潛力巨大的全新模式，對(duì)于我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者來(lái)說(shuō)，確實(shí)是一個(gè)新事物。經(jīng)驗(yàn)少，理論研究和現(xiàn)實(shí)探索都不足。這就需要強(qiáng)化學(xué)習(xí)能力，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，在融合與深化上下足功夫。當(dāng)前需要注意的一個(gè)傾向是：學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),做法和模式，一定要學(xué)到實(shí)質(zhì)，掌握核心，把握精髓。千萬(wàn)不要僅學(xué)在表層，更要注意防止在國(guó)外先進(jìn)有效的框架中簡(jiǎn)單地以自私的需要充填落后或負(fù)面的東西。

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目健康推展對(duì)策措施的相關(guān)思考

為使PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，吸引更多的社會(huì)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，當(dāng)前應(yīng)在優(yōu)化全社會(huì)營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)，還需對(duì)PPP模式的內(nèi)涵、特征及健康運(yùn)行所需的邊界條件進(jìn)行深入分析，以此尋找科學(xué)的方式與合理的方法有成效地加以推進(jìn)。

(一)以習(xí)近平總書(shū)記提出的共享共贏理念，規(guī)范,統(tǒng)整和指導(dǎo)PPP項(xiàng)目各參與方的思路和行為

總書(shū)記提出的人類命運(yùn)共同體理念，不僅僅是指導(dǎo)國(guó)與國(guó)之間關(guān)系的總體原則，也應(yīng)成為處理PPP項(xiàng)目利益相關(guān)方合作關(guān)系的基本準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)全球化是在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的深度融合，追求合作共贏是其基本準(zhǔn)則和制勝法則。作為地方政府的相關(guān)部門和各領(lǐng)域的市場(chǎng)主體，應(yīng)致力于將這一普遍原理應(yīng)用到微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。具體到所參與的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在實(shí)施中與各利益相關(guān)方通力合作，相互支持，更多地以利他行為獲取對(duì)方的支持并實(shí)現(xiàn)自身的目的。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是道德經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)交換原則的實(shí)質(zhì)是互利。亞當(dāng)·斯密早在200多年前就指出：“在人類社會(huì)，人在任何時(shí)候都需要?jiǎng)e人的合作與幫助”[8]。這個(gè)十分重要的人類生存與發(fā)展通則，由于資本主義早期階段過(guò)分的競(jìng)爭(zhēng)被部分地遺忘了。在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，我們應(yīng)該找出并創(chuàng)設(shè)更多類似于PPP模式，以合作、共有、共享、共贏為基本特征，利于人類健康發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域、新機(jī)制。

(二)以精微細(xì)致的構(gòu)思和科學(xué)嚴(yán)密的分析做好PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和論證

一般說(shuō)來(lái)，PPP項(xiàng)目涉及到的相關(guān)方多，利益關(guān)系復(fù)雜，處理好各方關(guān)系并構(gòu)建良好的運(yùn)行機(jī)制，需要各相關(guān)方多用心思，多研究合作方的目的和行為方式，多考慮合作方的現(xiàn)實(shí)感受。PPP項(xiàng)目多數(shù)周期長(zhǎng)、變數(shù)多，這更需要各相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的功能、特點(diǎn)、邊界條件等進(jìn)行深入研究，周密分析，必要時(shí)還應(yīng)對(duì)未來(lái)和可能出現(xiàn)的變化進(jìn)行研判和預(yù)測(cè)，并制定相應(yīng)的處置方案。另外，多數(shù)PPP項(xiàng)目涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域多、覆蓋的范圍廣，有的不僅包括規(guī)劃、融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)，還包括后續(xù)的綜合開(kāi)發(fā)。項(xiàng)目協(xié)作方和聯(lián)合體不僅數(shù)量多，而且不同階段變化也比較大。眾多單位協(xié)調(diào)行動(dòng)需要前期進(jìn)行周密科學(xué)的規(guī)劃，實(shí)施中更要注重科學(xué)合理的調(diào)度，遇到問(wèn)題更需要各方共同面對(duì)，主動(dòng)擔(dān)責(zé)并處理。所有這些都對(duì)項(xiàng)目組織者的綜合素質(zhì)提出了較高的要求，其協(xié)調(diào)能力和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力都必須達(dá)到較高的水準(zhǔn)才能應(yīng)對(duì)各種不測(cè)，否則難以承擔(dān)如此高難度的工程任務(wù)。業(yè)內(nèi)人士熟知的杭州灣大橋，僅參股的民營(yíng)企業(yè)就達(dá)17家，收費(fèi)年限30年。由于當(dāng)時(shí)沒(méi)考慮到在一定區(qū)間和一定時(shí)段內(nèi)特定地點(diǎn)其他通道的限制性要求，在通車后不久，因嘉紹大橋、錢江通道等陸續(xù)建成，造成的車流量減少和分流，使得杭州灣大橋通車收益未能達(dá)到預(yù)期，一定程度上影響了社會(huì)資本方的投資效果[9]。

(三)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重核心競(jìng)爭(zhēng)力和運(yùn)營(yíng)機(jī)制建設(shè)，以項(xiàng)目的科學(xué)運(yùn)籌提升綜合能力促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

PPP項(xiàng)目對(duì)企業(yè)最大的挑戰(zhàn)是其資源籌組能力，最關(guān)鍵的是項(xiàng)目參與方組成聯(lián)合體的運(yùn)營(yíng)機(jī)制建設(shè)，最應(yīng)受到關(guān)注的是通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施提升綜合服務(wù)能力，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這就需要在PPP項(xiàng)目的運(yùn)籌和實(shí)施中，務(wù)必重視提升企業(yè)的資源運(yùn)籌能力。對(duì)當(dāng)前的建筑企業(yè)來(lái)說(shuō)，從帶資承包建設(shè)逐步走向融資開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)，直接服務(wù)于民眾，不僅是資源運(yùn)籌領(lǐng)域的擴(kuò)大，服務(wù)范圍的擴(kuò)展，還是企業(yè)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，只需在PPP項(xiàng)目最初的選擇和最終的收官階段加強(qiáng)調(diào)控，努力使社會(huì)資本對(duì)利潤(rùn)的追求與社會(huì)公共福利的提升相一致，其他所有環(huán)節(jié)和過(guò)程都交由社會(huì)資本投資主體來(lái)運(yùn)作和實(shí)施。在這其中，政府部門應(yīng)高度重視與社會(huì)資本的合作關(guān)系，強(qiáng)化契約精神，并適度放權(quán)，通過(guò)協(xié)議等形式賦予并確立社會(huì)資本在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)等方面的主體地位，充分發(fā)揮企業(yè)在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中的技術(shù)和管理特長(zhǎng)，以此激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和投資潛力。同時(shí)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控和控制權(quán)的讓渡實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體效益最大化和為民眾服務(wù)最優(yōu)化。適應(yīng)這種大趨勢(shì)，以建筑施工為主的央企更應(yīng)充分考慮社會(huì)發(fā)展階段性特征和與之對(duì)應(yīng)的主體需求，順應(yīng)國(guó)家由大規(guī)模建設(shè)逐步向更加注重基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變，適時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)，部分地向投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化方向發(fā)展。

(四)以項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)能力，亦是PPP模式促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型需要高度重視的一個(gè)方面

PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的承包建設(shè)有著明顯的不同。一般是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相連，項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)同步。項(xiàng)目做好了，產(chǎn)業(yè)會(huì)逐步擴(kuò)大。一個(gè)運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目，如果堅(jiān)持后續(xù)的綜合性開(kāi)發(fā)，有可能逐步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈，部分地將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的外部溢出效應(yīng)內(nèi)化于項(xiàng)目?jī)?nèi)部。同時(shí)，價(jià)值鏈的拓展和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，會(huì)內(nèi)在地強(qiáng)化各協(xié)作方的運(yùn)營(yíng)動(dòng)力，推動(dòng)各合作方以創(chuàng)新為根本驅(qū)動(dòng)力，不斷增強(qiáng)產(chǎn)投聯(lián)動(dòng)以及項(xiàng)目主體與各協(xié)作方的共生共榮關(guān)系。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)得好，往往會(huì)從最初的聯(lián)合體，發(fā)展成為具有上下游互補(bǔ)互促的產(chǎn)業(yè)集群。其中的互促共進(jìn)機(jī)制和均衡約束機(jī)制，可有效避免社會(huì)資本只顧眼前的短視行為，有利于實(shí)現(xiàn)多方長(zhǎng)期合作，互利共贏。