農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度改革的潛在風險研究

徐 礫

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京210095）

2016年，中央深改組審議通過了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度?！叭龣?quán)分置”制度的實施不僅是解決“三農(nóng)問題”，更是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。鑒于此，本文結(jié)合現(xiàn)有研究，基于產(chǎn)權(quán)理論視角，應用歸納梳理的方法，分析制度改革的潛在風險，從而提出對未來研究及政策制定的啟示。

1 “三權(quán)分置”制度的實施機制及其潛在風險

1.1 “三權(quán)分置”制度實施的外部環(huán)境

農(nóng)村金融體系不完善。①與小規(guī)模、分散化經(jīng)營的農(nóng)戶對接的正規(guī)金融主體的數(shù)量不足、質(zhì)量參差；②經(jīng)營權(quán)抵押時由于其利潤低、風險大、抵押處置困難、農(nóng)民的封閉性和保守性，使金融機構(gòu)不得不提高抵押貸款條件以確保資金回籠；③農(nóng)村金融體系的政策安排存有風險。政府對農(nóng)村金融體系的非市場化信貸補貼政和財政支持政策施行成本高且施行效果不佳，誘發(fā)設租和尋租行為。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場總體上還不規(guī)范，體現(xiàn)為流轉(zhuǎn)契約的非正式化和地方政府的不當干預，無法為“三權(quán)分置”制度實施提供規(guī)范穩(wěn)健的平臺。首先，非正式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約具有短期化特點，并不能有效保障承包農(nóng)戶對農(nóng)地的剩余控制權(quán)。其次，契約期限過短或流轉(zhuǎn)期限的不確定會使轉(zhuǎn)入方對農(nóng)地進行掠奪式經(jīng)營，加劇農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的“僵局”。最后，政府過度干預農(nóng)地流轉(zhuǎn)會造成經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到諸多限制，打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的供需均衡。

1.3 農(nóng)村社會保障制度體系殘缺

目前的農(nóng)村社會保障體系還存在著供給不足、資金來源無法保證、配套設施缺乏、執(zhí)行力度欠缺以及碎片化制度結(jié)構(gòu)引起的分配不公平等問題。這使農(nóng)地依舊是農(nóng)戶家庭保障的最重要的基礎。同時，經(jīng)營權(quán)的強化與物化使農(nóng)戶不得不面對“虛置”承包權(quán)的風險，進而不愿自發(fā)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，導致承包地閑置、拋荒。

2 “三權(quán)分置”制度改革風險

2.1 權(quán)利細分無法兼顧各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益

“三權(quán)分置”制度下集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離可能引發(fā)同一宗農(nóng)地上權(quán)利的過度設置和權(quán)利內(nèi)容間的齟齬，加重當前農(nóng)村土地集體所有權(quán)收益虛置的現(xiàn)象，使農(nóng)民集體的權(quán)益受損。同時，經(jīng)營權(quán)法律地位的提升，也可能反過來侵犯農(nóng)戶承包權(quán)。具體來說，對于轉(zhuǎn)出農(nóng)戶來說，由于農(nóng)戶缺乏農(nóng)地定價常識，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約訂立中處于弱勢一方，在政府主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中達成的地租無法體現(xiàn)市場競爭下承包地的真正價值，難以充分實現(xiàn)自己的經(jīng)濟權(quán)益。對于規(guī)模經(jīng)營主體來說，“三權(quán)分置”制度框架使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系得到進一步確認，極有可能提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地租，加大經(jīng)營風險。囿于經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能的不完全，資本經(jīng)營失敗時也難以有效處理其擁有的經(jīng)營權(quán)，既威脅到了經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)也對承包農(nóng)戶的權(quán)益造成損害，強化承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可能制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)。已有研究表明做大做實土地承包權(quán)，也會使承包農(nóng)戶對農(nóng)地升值抱有較高預期，進而使農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入“流轉(zhuǎn)僵局”。同時，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，并對經(jīng)營權(quán)設定抵押權(quán)的改革思路實際上是將經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。在農(nóng)民寧愿以較低地租和較大土地支配權(quán)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的前提下，如果規(guī)模經(jīng)營主體希望用長期的固定合同來取得承包地的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營主體就必須要付出比當前農(nóng)村土地租金高得多的租金。不僅如此，由于我國農(nóng)地的非生產(chǎn)功能遠遠大于生產(chǎn)功能，參與流轉(zhuǎn)后農(nóng)地僅能為當?shù)剞r(nóng)民提供少量的季節(jié)性低酬就業(yè)，此時若一味著眼于經(jīng)營權(quán)的活化，強行推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)將很有可能使農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能達到預期效益。

2.2 強化承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)增加農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”風險

“三權(quán)分置”制度強化了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，會使農(nóng)戶的土地成本概念逐漸清晰，提高了地租及承包農(nóng)戶自營農(nóng)地的機會成本，隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，將可能引發(fā)大規(guī)模集中土地的“非糧化”、“非農(nóng)化”風險。在實際的農(nóng)地經(jīng)營活動中，承包地通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大量集中到新型經(jīng)營主體手中，經(jīng)營主體出于對利潤最大化的考量，極有可能會改變土地利用結(jié)構(gòu)，將承包地用于非農(nóng)生產(chǎn)，導致糧食種植面積下滑。此外，為了取得農(nóng)地“非糧化”的高收益，承包農(nóng)戶會和新型經(jīng)營主體間在土地用途改變方面達成合作，這種情況一旦普遍化，我國的糧食產(chǎn)量必然大幅降低，伴隨著糧價的上漲，對我國的糧食生產(chǎn)、糧食安全產(chǎn)生極大的威脅。

3 結(jié) 語

綜上，下一步急需對“三權(quán)分置”制度開展一些必要的研究和配套政策扶持，重點需要考慮以下方面：

第一，未來研究需要科學地界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)涵、權(quán)利邊界與相互關系。今后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的具體建立應當在現(xiàn)行基本法律法規(guī)已經(jīng)設定的框架下，對分置的“三權(quán)”進行相應解釋與權(quán)屬、權(quán)能完善。進而在明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律地位的前提下，探討權(quán)能的具體實現(xiàn)路徑。

第二，未來研究還應結(jié)合“三權(quán)分置”制度探索農(nóng)地抵押市場、農(nóng)村金融體系以及農(nóng)村社會保障體系的配套建立方案。尤其應重點關注細碎化、小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶在制度改革中因融資難、“失地”風險高、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益小、農(nóng)業(yè)補貼不到位而無法充分享受改革績效的問題。在此基礎上探討建立農(nóng)村抵押處置市場、農(nóng)村普惠金融體系的現(xiàn)實途徑。

第三，在對當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的進一步規(guī)范、完善的同時，考慮新時期供給側(cè)改革的要求與目標，探索促進農(nóng)戶自發(fā)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的激勵機制，緩解現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)僵局。同時，在“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”背景下考量農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場契約治理的現(xiàn)實意義與有效途徑。此外，通過對相關制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場以及政府監(jiān)管職能的完善，規(guī)避農(nóng)地大量集中后的“非糧化”、“非農(nóng)化”風險。