淺析外商投資法的實(shí)施機(jī)制

邱慧 （西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院）

2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下稱《外商投資法》），成為中國(guó)第一部統(tǒng)一的外資法典，具有里程碑的意義，是貫徹落實(shí)黨中央擴(kuò)大對(duì)外開放、促進(jìn)外商投資決策部署的重要舉措。

《外商投資法》將于2020年1月1日起生效實(shí)施，取代1979年頒布實(shí)施中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，以及1986年和1988年出臺(tái)外資企業(yè)法和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法（簡(jiǎn)稱“外資三法”），是一部外商投資領(lǐng)域新的基礎(chǔ)性法律，對(duì)外商投資的準(zhǔn)入、促進(jìn)、保護(hù)、管理等作出了統(tǒng)一規(guī)定，為擴(kuò)大開放推動(dòng)改革提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。共有五大亮點(diǎn)：

一是全面落實(shí)國(guó)民待遇原則。國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。這是中國(guó)外商投資管理體制的根本性變革，正式實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際通行的外商投資準(zhǔn)入管理模式的接軌。

二是堅(jiān)持內(nèi)外資一致。黨的十九大報(bào)告指出,“凡是在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)，都要一視同仁、平等對(duì)待。”《外商投資法》規(guī)定的內(nèi)外資一致原則保障了外商投資企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將大大增強(qiáng)中國(guó)市場(chǎng)對(duì)外資的吸引力。

三是保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是國(guó)內(nèi)外企業(yè)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。該法第22條規(guī)定,國(guó)家保護(hù)外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人和相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。

四是建立健全外商投資服務(wù)體系。優(yōu)化外商投資環(huán)境,完善的投資服務(wù)體系必不可少?！锻馍掏顿Y法》提出,國(guó)家建立健全外商投資服務(wù)體系,為外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)提供法律法規(guī)、政策措施、投資項(xiàng)目信息等方面的咨詢和服務(wù)。

五是建立外商投資信息報(bào)告制度。外國(guó)投資者或者外商投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)企業(yè)登記系統(tǒng)以及企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向商務(wù)主管部門報(bào)送投資信息。這將有助于政府更好了解外資信息,制定外資政策,進(jìn)行外資管理，是國(guó)際上通行的制度,體現(xiàn)了投資權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。

《外商投資法》突出的是對(duì)外商投資的“促進(jìn)”和“保護(hù)”，一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則得到清晰體現(xiàn)，從法律層面確保中國(guó)更高水平的開放有規(guī)可循、有法可依，極大地增強(qiáng)了外資對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的信心，進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)外開放，但伴隨而來(lái)的是外商投資管理風(fēng)險(xiǎn)的加大。只有統(tǒng)籌好擴(kuò)大開放和風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系，才能確保《外商投資法》順利施行。

完善準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單形成機(jī)制和制度

“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”實(shí)施之后，外資準(zhǔn)入的規(guī)范管理將主要依靠負(fù)面清單。負(fù)面清單一旦制定，便產(chǎn)生負(fù)面清單外“自動(dòng)自由化”效果，負(fù)面清單修改也不得違反“開放程度允許倒退”規(guī)則。因此，負(fù)面清單設(shè)計(jì)需循序漸進(jìn)、慎之又慎。

首先，要加強(qiáng)負(fù)面清單頂層制度設(shè)計(jì)。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單制度涉及相關(guān)許多部門職能調(diào)整、工作方式變更等重大行政管理體制的改革，下級(jí)政府部門或某單一職能部門無(wú)法獨(dú)立完成相應(yīng)的制度改革，因此，必須加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，使相應(yīng)的改革在法治框架下進(jìn)行。

其次，負(fù)面清單的制定要考慮全面。要從外資監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)實(shí)力等方面全面評(píng)估給予保護(hù)的敏感行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)壓力測(cè)試、經(jīng)濟(jì)測(cè)試確定不符措施設(shè)置，以確保負(fù)面清單達(dá)到降低外商投資風(fēng)險(xiǎn)的目的。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施后，要按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的原則，根據(jù)改革總體進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、法律法規(guī)修訂等情況，適時(shí)調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。涉及重大條目調(diào)整和增加市場(chǎng)準(zhǔn)入管理措施的，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。涉及國(guó)家安全的，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)經(jīng)中央國(guó)家安全委員會(huì)審查。

調(diào)整外商投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及工作重點(diǎn)

實(shí)施外商投資“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”后，政府監(jiān)管重心從事前審批向事中和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作重點(diǎn)和工作方式均應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。

首先，應(yīng)設(shè)置新的綜合監(jiān)管部門。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式不僅需要國(guó)防、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門分工制衡、協(xié)同合作，同時(shí)還需要增加渠道，讓媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等各類社會(huì)組織參與監(jiān)管，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督力量。因此，需設(shè)置綜合監(jiān)管和執(zhí)法部門，實(shí)行集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，有助于實(shí)現(xiàn)多元共治，防止行業(yè)分割、條塊分割，大幅提高執(zhí)法效率。

其次，應(yīng)調(diào)整工作方式。外商投資準(zhǔn)入從審批制轉(zhuǎn)備案制后，監(jiān)管重心后移，政府管理從事前向事中事后轉(zhuǎn)變。事前監(jiān)管依靠核準(zhǔn)制，監(jiān)管行為帶有更多主觀性，事中事后監(jiān)管多為備案制，減少了審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化了行政權(quán)力，對(duì)政府管理能力提出了更高的要求，必須加強(qiáng)監(jiān)管軟硬件的開發(fā)與建設(shè)，培訓(xùn)專業(yè)人員，建設(shè)搜集、分析、評(píng)估監(jiān)管信息的各類服務(wù)平臺(tái)，提高外商投資管理領(lǐng)域的決策水平，避免在“寬進(jìn)入”下出現(xiàn)“監(jiān)管逃避”現(xiàn)象。

構(gòu)建外商投資安全審查體系

《外商投資法》第35條要求，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。這也是國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資準(zhǔn)入的監(jiān)管措施。

首先，應(yīng)進(jìn)一步明確外商投資國(guó)家安全審查的成員部門以及組建方式。但上述內(nèi)容均未在《外商投資法》中規(guī)定。2015年4月發(fā)布的《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》也僅列召集單位，其他部門則視具體情況參加。明確國(guó)家安全審查組織機(jī)構(gòu)，是組織開展國(guó)家安全審查的前提。

其次，應(yīng)明確國(guó)家安全審查的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)和主導(dǎo)方式。《外商投資法》中沒有明確主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職責(zé)及主導(dǎo)方式，因此，無(wú)法實(shí)際運(yùn)作國(guó)家安全審查工作。

再次，應(yīng)明確國(guó)家安全審查的決策機(jī)制。以何種決策方式形成國(guó)家安全審查的決定或意見，是否采取的是成員部門協(xié)商一致的做法？《外商投資法》中未予以明確。

防范金融風(fēng)險(xiǎn)

一是針對(duì)外匯管理放松可能帶來(lái)的資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，要堅(jiān)持“真實(shí)性”和“合規(guī)性”兩大原則，引導(dǎo)市場(chǎng)主體在資金匯兌使用中樹立合法守法意識(shí)。建立信息共享機(jī)制，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，全面監(jiān)測(cè)、分析跨境資金流動(dòng)，重點(diǎn)監(jiān)控資金用途是否合規(guī)，是否真實(shí)地流向了備案的投資項(xiàng)目，防范國(guó)際異常資本流動(dòng)帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是完善宏觀審慎監(jiān)管框架。2019年，國(guó)家外匯管理局將健全跨境資本流動(dòng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作。要在合法合規(guī)的微觀監(jiān)管基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀審慎管理，形成真正的“強(qiáng)監(jiān)管”，實(shí)現(xiàn)防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。要市場(chǎng)化逆周期調(diào)節(jié)外匯市場(chǎng)波動(dòng)，保持外匯微觀監(jiān)管跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)期性，嚴(yán)厲打擊外匯違法違規(guī)活動(dòng)，維護(hù)外匯市場(chǎng)良性秩序，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。