行政公益訴訟訴前程序之完善

( 山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

2017年新《行政訴訟法》的施行，行政公益訴訟制度在國家頂層設(shè)計層面得以正式確立。2018年，為進一步完善符合中國特色的公益司法保護制度，在凝練各地試點探索和實踐經(jīng)驗后，最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“《解釋》”)，將行政公益訴訟中的訴前程序期限由一個月延長至兩個月，并對檢察機關(guān)權(quán)力義務(wù)等內(nèi)容作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。分析和考察行政公益訴訟訴前程序設(shè)計的原因和意義，優(yōu)化訴前程序的相關(guān)規(guī)定，有助于更為充分地實現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的價值目標(biāo)，更好地推進行政公益訴訟制度的法治化建設(shè)。

一、行政公益訴訟訴前程序設(shè)計的緣由及價值功能

研究行政公益訴訟訴前程序，首先要弄清楚兩個問題：一是為什么要確立訴前程序，這涉及到行政公益訴訟的啟動，即行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)聯(lián)性；二是訴前程序的價值功能，涉及到檢察權(quán)與行政權(quán)的互動。

(一)基于司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力配置

從理論層面分析，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)立，關(guān)乎行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系問題。在此，需要從法理上予以明晰。一方面，理論界普遍認(rèn)為行政權(quán)與司法權(quán)分屬于不同的國家權(quán)力，兩者存在性質(zhì)與功能的差異。另一方面，社會事務(wù)日益復(fù)雜，行政權(quán)在擴張的同時，司法權(quán)也開始深入社會關(guān)系的方方面面，兩者之間如何準(zhǔn)確界定、有效銜接，理論界和實務(wù)界均存靜議。具體而言，在我國制度架構(gòu)中，司法權(quán)包含審判權(quán)和檢察權(quán)。長期以來，我國理論界和實務(wù)界堅持認(rèn)為行政權(quán)為管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)，兩者存在本質(zhì)區(qū)別，且不能相互混淆。[1]從具體制度上看，行政權(quán)受到司法權(quán)的單向監(jiān)督制約，這也從側(cè)面表明司法機關(guān)不能代替行政機關(guān)行使行政權(quán)力，只能被動地對行政行為進行審查。在傳統(tǒng)行政法理論中，行政機關(guān)一向被認(rèn)為是公共利益的維護者，具有維護公共利益的優(yōu)先職責(zé)。然而近年來，基于社會綜合治理的需要，“能動司法”概念逐步興起，司法機關(guān)開始由被動轉(zhuǎn)換為主動角色，由單純解決糾紛轉(zhuǎn)為參與社會的治理。[2]角色的劇烈轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系逐漸突破傳統(tǒng)框架，引起兩者在權(quán)限劃分及功能定位上的矛盾。因而，有必要明確司法權(quán)介入社會事務(wù)的界限以及與行政權(quán)的銜接問題。

西方國家在18世紀(jì)中期至20世紀(jì)中期之間，先后發(fā)展出了“夜警國家”模式(1)“夜警國家”模式下，行政權(quán)被限制在有限行政和被動行政之中，“立法機關(guān)是民意的代表者，行政機關(guān)則如同傳送帶一樣遵從和執(zhí)行立法機關(guān)的命令，落實和體現(xiàn)其所傳達來的民意”。參見斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第10頁。、“福利國家”模式(2)在“福利國家”模式中，行政機關(guān)積極行政，開始掌握和行使準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，并出現(xiàn)了一定數(shù)量的行使實質(zhì)性行政權(quán)力的公共權(quán)力組織?！霸诜▏?，1914年以后，干預(yù)主義成為主流，行政機關(guān)通過不同的法律機制，對經(jīng)濟進行干預(yù)，重塑政府的權(quán)威”。參見古斯塔夫·佩澤爾：《法國行政法》(第19版)，廖坤明、周潔譯，國家行政學(xué)院出版社2002年版，第11頁。和“風(fēng)險社會”模式(3)20世紀(jì)六十年代開始，由于工業(yè)化、城市化導(dǎo)致貧富分化、環(huán)境污染等社會問題出現(xiàn)，西方進入“風(fēng)險社會”。因而，對行政權(quán)提出了新的要求。在這一模式下，行政發(fā)展為是最適于防治危險的手段，法院在處理公共利益問題上開始采取能動主義態(tài)度，在作出決策時充分考慮各方利益，以便有效維護社會公共利益。 參見烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博文譯，譯林出版社2004年版。。在這跨越兩個世紀(jì)的三種模式運行中，總體發(fā)展趨勢是行政權(quán)逐步擴張以實現(xiàn)對公共利益的保護，司法權(quán)注重監(jiān)督行政權(quán)，確保其正常運行。[3]具體而言，行政權(quán)在自己領(lǐng)域內(nèi)充分發(fā)揮社會治理的能力，司法權(quán)在遵循行政優(yōu)先的原則下，堅守對行政機關(guān)的權(quán)力監(jiān)督，只有行政機關(guān)怠于履職時才予以干預(yù)，提起訴訟。在此之前的監(jiān)督督促程序，即我們所探討的“訴前程序”。

因此，訴前程序的設(shè)計，有著深厚的法理基礎(chǔ)和背景支撐。在我國行政公益訴訟領(lǐng)域，為平衡行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，實現(xiàn)兩者的合理配置，應(yīng)確立訴前程序，即只有當(dāng)用盡行政手段仍無法保護公共利益時，才能進入訴訟程序，將公共利益的保護由行政機關(guān)轉(zhuǎn)向司法機關(guān)。

(二)基于保證司法謙抑性與尊重行政權(quán)的需要

行政公益訴訟制度的目的在于督促行政而非擴張司法權(quán)，因此，制度本身應(yīng)體現(xiàn)司法權(quán)應(yīng)持有的謙抑性以及對行政權(quán)優(yōu)先的尊重。首先，司法謙抑性來源于立法對檢察機關(guān)法律定位。依據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的首要定位。訴前程序中，由檢察院通過提出檢察建議的方式督促其履行職責(zé)，符合檢察機關(guān)監(jiān)督部門的定位，是對憲法法律監(jiān)督內(nèi)涵的具體化[4]。同時，在行政公益訴訟中，檢察院作為同時享有監(jiān)督權(quán)和起訴權(quán)的機關(guān)，很難難免因權(quán)力擴張而產(chǎn)生濫訴的風(fēng)險，因而需要對檢察權(quán)予以一定限制，保證權(quán)力在法律的軌道上合理運行。

其次，在國家權(quán)力構(gòu)架中，行政權(quán)發(fā)揮的作用是司法權(quán)無法企及的。[5]行政機關(guān)作為我國公共利益的首要擔(dān)當(dāng)者和維護者，具備處理問題的專業(yè)性、及時性及直接糾正違法行為的強制力，因而在社會治理領(lǐng)域，行政機關(guān)的性質(zhì)決定其是維護公共利益的“主角”。檢察機關(guān)的職責(zé)在于發(fā)揮輔助作用，通過前期督促行政機關(guān)履行職責(zé)，促使行政機關(guān)內(nèi)部自行監(jiān)督及自我糾錯，不僅體現(xiàn)了檢察權(quán)對行政權(quán)的充分尊重，[6]也符合“法治經(jīng)濟便宜”的原則。一般來講，在行政領(lǐng)域，訴前程序?qū)崬橐环N“倒逼機制”，即檢察機關(guān)通過保持謙抑性，促進行政機關(guān)自我反省，增強其依法行政意識。[7]如我國臺灣地區(qū)施行的“行政訴愿法”，允許行政部門審查原有的處分是否合法合理，這樣既保留了行政機關(guān)的“面子”，又充分賦予行政機關(guān)糾錯機會。因此，訴前程序的設(shè)置，在實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督制約，避免司法權(quán)破壞行政權(quán)正當(dāng)運行的同時，[8]也促使雙方由對抗直接轉(zhuǎn)化為合力，共同促進公共利益的維護。

(三)基于域外發(fā)達國家的經(jīng)驗借鑒

縱觀域外已經(jīng)建立行政公益訴訟制度且發(fā)展較為成熟的法治發(fā)達國家，雖在立法淵源、法律體系等方面存有差異，但為避免這一制度的濫用，大多數(shù)國家通過設(shè)立前置性規(guī)定，對提起訴訟的條件予以限制。英美法系以美國為代表的公民訴訟制度較為典型。(4)公民訴訟是美國保護環(huán)境的一項基本法律制度，包含兩種形式：一是針對污染者違反強行法、禁制令的行為進行申訴，二是針對政府機關(guān)行政不作為申請司法審查。按照我國通說，分別名為環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟。美國的行政公益訴訟正是起源于環(huán)境保護領(lǐng)域，后又通過一系列的環(huán)境行政訴訟案件及司法實踐推動了行政公益訴訟制度的發(fā)展。參見侯佳儒:《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，《交大法學(xué)》2015年第4期。公民訴訟是美國保護環(huán)境的一項基本法律制度，包含兩種形式，按照我國通說，其中一種為環(huán)境行政公益訴訟。如在程序設(shè)置上，為防止訴權(quán)濫用，影響政府執(zhí)法，美國《清潔水法》作出以下規(guī)定：第一，設(shè)立訴前告知程序，即原告需要先行將違法事項通知行政管理機構(gòu)，只有該機構(gòu)在規(guī)定的時間內(nèi)不予處理時，方可提起訴訟，若行政機關(guān)已經(jīng)提前對違法者提起訴訟，則禁止公民再次對行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟；第二，規(guī)定60日通告期限制度，即公民提起訴訟前60日應(yīng)先行通知聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在州及違法者本人,給予被告先行糾錯的機會。與上述國家不同的是，大陸法系以德國為代表的環(huán)境團體公益訴訟制度較為典型。(5)根據(jù)德國相關(guān)法律規(guī)定，對于行政機關(guān)所作出的行政許可亦或是抽象的行政政策，環(huán)保公益團體都可以對其提起公益訴訟。參見沈百鑫:《德國環(huán)境法中的司法保護》,《中國環(huán)境法制》2011年第1期。在環(huán)境行政公益訴訟制度中，為避免公民隨意提起訴訟，德國《環(huán)境損害法》作出如下規(guī)定：第一，限定原告起訴主體資格，即在滿足特定條件下，只有社會團體才能作為公益訴訟的原告，且德國的檢察官負(fù)有義務(wù)提起行政公益訴訟；第二，公益團體在行使訴權(quán)之前，應(yīng)先行請求將要被起訴的主體糾正其行為,如果被要求的對象在三個月的時間里仍舊沒有糾正自己的行為的，公益團體才能夠提起訴訟。[9]由此看來，無論是公民訴訟或是環(huán)境團體訴訟，基于司法資源的有限性及避免訴權(quán)濫用的目的，通過前置性規(guī)定，對原告提起訴訟的程序加以限制。上述兩種模式給我國行政公益訴訟制度提供了設(shè)計藍本，我國在結(jié)合基本國情及政治制度的基礎(chǔ)上，立法上選擇我國法律監(jiān)督機關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，同時，為協(xié)調(diào)司法權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系，規(guī)定由檢察機關(guān)先行發(fā)出檢察建議，促使行政機關(guān)自我糾錯，以此確立符合中國特色的訴前程序，保障行政公益訴訟制度在我國的順暢運行。

(四)基于訴前程序具有實現(xiàn)司法高效化，保障司法權(quán)威的價值功能

在行政公益訴訟制度中，減少訴訟，甚至實現(xiàn)零訴訟，是訴前程序的設(shè)計目標(biāo)之一。近年來，隨著法官員額制的改革，法官數(shù)量急劇減少，出現(xiàn)“案多人少”的局面，容易造成案件的堆積。而訴前程序的確立，能夠減少案件進入訴訟程序的數(shù)量，起到案件分流，節(jié)約司法資源的效果。[10]根據(jù)2018年檢察機關(guān)辦理訴前程序案件的情況來看，全年共辦理102 975 件案件，其中發(fā)出檢察建議為 101 254 件，采納率高達97%以上，(6)詳見最高人民檢察院網(wǎng)站：http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201903/t20190312_411500.shtml，最后訪問日期：2019年5月1日。訴前程序產(chǎn)生的價值不言而喻,通過訴前程序化解公益受損已成為結(jié)案的首要方式。[11]除此之外，訴訟程序應(yīng)是維護社會公平正義、維護公共利益的最后一道防線。訴前程序的設(shè)計，則應(yīng)避免審判程序的輕易啟動，有力地捍衛(wèi)司法權(quán)威。

二、行政公益訴訟訴前程序存在的問題

訴前程序發(fā)揮的作用在實踐中得到了充分肯定與贊賞，不僅協(xié)調(diào)檢察機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系，也是節(jié)省司法資源、維護公共利益的有效手段。然而，在實務(wù)操作中，隨著案件類型的多樣化，顯現(xiàn)出諸多亟需完善和解決的問題，這些問題的出現(xiàn)，一方面激化檢察權(quán)力與行政權(quán)力的矛盾，另一方面也有違訴前程序追求的實現(xiàn)司法高效化的價值功能，不利于公共利益的保護。唯有認(rèn)清訴前程序存在的問題，才能促進行政公益訴訟制度的進一步發(fā)展。

(一)調(diào)查核實權(quán)缺乏強制性保障

調(diào)查核實權(quán)是確保檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能，維護公共利益的權(quán)利保障，屬于檢察監(jiān)督權(quán)的下位權(quán)力。在訴前程序階段，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的強弱關(guān)系到證據(jù)是否收集充分，關(guān)系到檢察監(jiān)督職能是否有效行使，關(guān)系到對行政機關(guān)發(fā)出的檢察建議是否具有針對性,更關(guān)系到公共利益是否得到及時有效的維護。近年來，隨著監(jiān)察體制的改革，職務(wù)犯罪偵查部門的轉(zhuǎn)隸使檢察院對職務(wù)犯罪不再像以前那樣能夠采取強制措施。目前，僅在《解釋》中規(guī)定檢察院可以采取的六種調(diào)查核實方式，以及行政機關(guān)、其他單位、個人應(yīng)當(dāng)配合人民檢察院調(diào)查核實有關(guān)情況，但并未對不予配合調(diào)查時的情形作出強制性保障規(guī)定。在博弈激烈的行政公益訴訟中，調(diào)查核實權(quán)剛性的缺失，會導(dǎo)致被調(diào)查人、單位常常以各種理由拒絕提供證據(jù)材料或者消極不配合。如行政機關(guān)，往往最早接觸案件，在證據(jù)的收集、掌握及專業(yè)性上有著檢察機關(guān)不具備的優(yōu)勢，若行政機關(guān)怠于配合調(diào)查，僅憑檢察機關(guān)一己之力調(diào)查取證，則很難達到理想的調(diào)查效果。調(diào)查核實權(quán)救濟性保障的缺位，往往會使檢察院處于被動地位，阻礙了檢察機關(guān)對行政機關(guān)有效行使監(jiān)督權(quán)，不利于協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，違背訴前程序的設(shè)計理念。

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(二)檢察建議內(nèi)容空泛，后續(xù)督促程序欠缺

訴前程序中，檢察機關(guān)的首要職責(zé)是充分發(fā)揮監(jiān)督職能，使行政機關(guān)依法、主動履行各自職能，提高司法資源的利用效率。而檢察建議作為訴前程序的形式載體，檢察建議書的內(nèi)容和檢察機關(guān)后續(xù)督促程序直接決定行政機關(guān)能否及時履行職責(zé)，決定能否避免審判程序的啟動。目前，我國關(guān)于檢察建議的法律規(guī)定仍局限于籠統(tǒng)性條文，對檢察建議內(nèi)容、格式仍缺乏具體性規(guī)定，導(dǎo)致檢察建議書各式各樣，說理性嚴(yán)重不足，從而使得行政機關(guān)無法信服或者不知所從。檢察建議本身極具柔性，很難對行政機關(guān)產(chǎn)生震懾功能，致使一些行政機關(guān)習(xí)慣于以檢察建議書中整改問題不明確、缺乏可操作性作為怠于履行職責(zé)的理由。而且，在涉及多個行政責(zé)任主體職責(zé)不清，權(quán)能交叉時，由于檢察建議書并沒有明確第一責(zé)任主體，導(dǎo)致行政機關(guān)間相互推倭。除此之外，檢察建議往往一發(fā)了之。部分檢察機關(guān)向行政機關(guān)提出檢察建議后，認(rèn)為自身任務(wù)已經(jīng)完成，不主動過問，不采取后續(xù)跟進措施，致使回復(fù)期限屆滿后，對未履行職責(zé)的行政機關(guān)提起訴訟，使得雙方對簿公堂，問題遲遲得不到解決。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，訴前檢察建議對行政機關(guān)起到引領(lǐng)性作用，其后續(xù)督促程序是確保最大化解決問題，減少訴訟提起的關(guān)鍵。因此，有必要細(xì)化檢察建議書的內(nèi)容，增強后續(xù)監(jiān)督機制，以促使行政機關(guān)依法糾錯，節(jié)約司法資源，實現(xiàn)司法高效化。

(三)訴前程序期限設(shè)置過于僵硬

《解釋》明確規(guī)定，行政機關(guān)的履職期限為收到建議書后的兩個月。然而實踐中，受自然規(guī)律及客觀因素限制，即便保證行政機關(guān)人力、物力、財力充足，也無法保證其能在有效期限內(nèi)完成整改。例如，在麟游縣人民檢察院與麟游縣林業(yè)局未依法履行林業(yè)行政執(zhí)法法定職責(zé)案中，(7)參見陜西省寶雞市陳倉區(qū)人民法院行政判決書(2017)陜0304行初29號。縣檢察院向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議督促限期恢復(fù)植被。1個月后，麟游縣檢察院基于被告麟游縣林業(yè)局未積極履行職責(zé)督促麟游華海牧業(yè)公司依法將林地恢復(fù)原狀，致使國有林地仍持續(xù)處于受侵害狀態(tài)而提起訴訟。被告麟游縣林業(yè)局提出，行政相對人為恢復(fù)被毀林地，先后進行了原地覆土播種花草等措施，積極改善被毀林地植被，但因原地覆土播種花草又因生物生長的自然規(guī)律所以短期看不到成效。法院最后雖然支持公益訴訟人要求被告麟游縣林業(yè)局繼續(xù)依法履行林地監(jiān)管職責(zé)，恢復(fù)林地原狀的訴訟請求，但在判決中也表明植被的修復(fù)需要一定的時限。該案件本身說明，在行政公益訴訟中，并非所有案件都適用兩個月期限的規(guī)定，訴前程序的期限受到自然規(guī)律等客觀因素的限制。諸如環(huán)境保護類案件既便進入訴訟程序，也需要一定時間進行修復(fù)。訴前檢察建議作為提升案件整改率的重要環(huán)節(jié)，其本身的運行機制呈現(xiàn)出對行政機關(guān)的尊重，但這不僅體現(xiàn)在尊重行政機關(guān)自我糾錯，也體現(xiàn)在尊重客觀因素下行政機關(guān)不能的情形。靈活規(guī)定訴前程序期限，才能最大化實現(xiàn)訴前程序價值。

(四)訴前程序一律適用過于絕對

訴前程序作為法定程序，予以一律適用。但是，如果明知行政機關(guān)并不因為收到訴前建議后而及時糾正錯誤，或是行政機關(guān)主觀存有惡意，致使公共利益嚴(yán)重受損，此時檢察建議的發(fā)出就是浪費檢察資源，延遲問題的解決，也失去訴前程序節(jié)省司法資源的意義。如甘肅省隴南市武都區(qū)人民檢察院訴武都區(qū)林業(yè)局未依法履行職責(zé)一案，(8)參見甘肅省康縣人民法院判決書(2017)甘1224行初1號。武都區(qū)林業(yè)局未嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，被侵占林地在遭受侵占長達一年后，才通過調(diào)查確認(rèn)為地方公益林，導(dǎo)致林地林木資源及生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。武都區(qū)林業(yè)局作為監(jiān)管機關(guān)，長時間怠于履職，說明主觀方面存在故意。同時，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)周期漫長，武都區(qū)檢察院訴前檢察建議的發(fā)出并不能促使武都區(qū)林業(yè)局在法定期限內(nèi)履職完畢。此外，林木的減少導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)凈化功能的降低，嚴(yán)重?fù)p害公共利益，給社會造成惡劣影響。因此，檢察院在發(fā)出訴前檢察建議前，應(yīng)考慮是否能解決問題，如果無法解決，直接提起訴訟，在提高效率、節(jié)省資源的同時，也能及時追究相關(guān)人員的責(zé)任，對社會起到警示作用。

三、行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)化路徑

當(dāng)前，訴前程序在促進行政機關(guān)依法履職，維護公共利益方面發(fā)揮著重要作用。但在檢察機關(guān)在權(quán)力行使程序運行機制等方面仍存在不容忽視的問題。為此，優(yōu)化訴前程序及相關(guān)規(guī)定，需要以問題為導(dǎo)向，結(jié)合各地實證經(jīng)驗，為司法實踐提供法律支撐，保證行政公益訴訟的順暢運行。

(一)賦予檢察機關(guān)強有力的調(diào)查核實權(quán)

在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的剛性程度決定了訴前檢察建議的效力，決定著訴訟程序的成敗，更關(guān)系到公共利益是否最終可以得到及時維護。因此，應(yīng)賦予檢察機關(guān)強制性救濟措施，保證行政公益訴訟順利運行。首先，在檢察機關(guān)調(diào)查核實的過程中，要增強被調(diào)查人的配合義務(wù)，賦予檢察院行使強制措施權(quán)。如針對轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、設(shè)備的行為，檢察機關(guān)有權(quán)進行查封、凍結(jié)；對毀滅證據(jù)、逃匿的行為人，檢察機關(guān)有權(quán)采取臨時性人身強制措施。其次，對于行政機關(guān)已經(jīng)掌握的有力證據(jù)，檢察機關(guān)有權(quán)要求其進行移交，確保多方位的掌握案件線索證據(jù)，保證雙方能在接觸到公共利益受損的第一手資料的基礎(chǔ)上及時解決問題，避免因錯過最佳時機而導(dǎo)致更多的利益受損。

(二)增強檢察建議說理性，嚴(yán)格落實檢察建議追蹤機制

訴前檢察建議的質(zhì)量決定訴前程序作用的發(fā)揮。首先，對于檢察建議書的內(nèi)容，多數(shù)專家及實務(wù)部門認(rèn)為“檢察建議書應(yīng)當(dāng)有確鑿的事實證據(jù)，有明確和清晰的意見，有合理可行的建議”。司法實踐中對這一觀點支持者較多。在福建省惠安縣市政公用事業(yè)管理局怠于履行職責(zé)案中，(9)惠安縣檢察機關(guān)向惠安縣市政公用事業(yè)管理局發(fā)出兩項檢察建議：一、對梅山垃圾填埋場滲瀝液因排流不暢造成周邊環(huán)境污染的情況進行排查、整改。二、加強對梅山垃圾衛(wèi)生填埋場的日常巡視,發(fā)現(xiàn)問題及時處理,確保安全、環(huán)保,防止再次出現(xiàn)類似情況。同時，惠安縣市政公用事業(yè)管理局在回復(fù)中也提出了具體措施。參見“檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例”,《檢察日報》2016年1月7日，第2版?？h檢察院向市政局提出兩項具體建議，包括對周邊污染環(huán)境情況的排查整改，以及后續(xù)的巡視監(jiān)督工作。同時，惠安縣市政公用事業(yè)管理局針對檢察院的建議，在回復(fù)中提出了具體整改措施，使案件最終達到了雙方滿意的效果。檢察建議一要增強說理性，讓行政機關(guān)意識到自己的錯誤所在，這是最重要的一點；二要點名違法現(xiàn)象，但無需面面俱到，只需起到提醒警示的作用即可。[12]一方面，保證檢察機關(guān)的權(quán)威性；另一方面，充分發(fā)揮行政機關(guān)能動性，促使行政機主動糾正違法行為和履行監(jiān)督職責(zé)，[13]保證其在行政領(lǐng)域充分發(fā)揮維護公共利益的職能。

其次，在存在多個行政主體職能交叉、權(quán)限不清的情況下，檢察院發(fā)出檢察建議前，應(yīng)先要求各行政機關(guān)積極主動對接檢察院，堅決摒棄“事不關(guān)己”的態(tài)度。如在湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟一案中，(10)湖北省黃石黃石市國土局和下陸區(qū)城管局積極主動的與黃石市檢察院對接,請求黃石市檢察院通過行政公益訴訟的力量介入,促成行政機關(guān)之間形成執(zhí)法合力,共同解決這一執(zhí)法的難題。 參見“最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例”，載http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml，最后訪問日期：2019年5月1日。行政機關(guān)在了解到行政公益訴訟的職能作用后,主動請求檢察院予以介入。檢察院在了解情況后，依次向有關(guān)其他行政機關(guān)出具檢察建議，促進行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，克服了行政執(zhí)法難題。再者，檢察院在發(fā)出檢察建議后，應(yīng)當(dāng)對整改情況及時進行跟蹤，落實核查機制。如在重慶市石柱縣水磨溪濕地自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟一案中，(11)參見“最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例”，載http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml，最后訪問日期：2019年5月1日。檢察機關(guān)切實加強與被監(jiān)督對象的溝通交流,嚴(yán)格監(jiān)管核實行政機關(guān)履職情況,有力促使行政機關(guān)依法履職,并主動與企業(yè)對接交流,實現(xiàn)了生態(tài)與經(jīng)濟共同發(fā)展的多贏共贏效果。

(三)增強訴前程序期限的彈性

2018年，《解釋》將訴前期限由一個月延長為兩個月。但在實踐中，基于案件類型的復(fù)雜性、自然規(guī)律和客觀因素的限制，行政機關(guān)根本無法在兩個月內(nèi)糾正違法行為。如在環(huán)境資源領(lǐng)域，河流被污染后，由于水質(zhì)自身恢復(fù)緩慢的特性導(dǎo)致其難以在兩個月內(nèi)完全得到凈化，這使得期限的強制性規(guī)定失去現(xiàn)實意義。[14]為解決這一問題可以通過借鑒我國《刑事訴訟法》中關(guān)于檢察機關(guān)審查起訴限的規(guī)定，對訴前程序期限作出修改完善。具體如下：

第一，行政機關(guān)履職期限以兩個月為原則；第二，重大復(fù)雜、整改難度大的案件，經(jīng)行政機關(guān)申請，檢察機關(guān)審核同意，可以延長1個月；第三，延長總次數(shù)不得多于三次。期限的延長，一是保證行政機關(guān)擁有充分的時間進行糾錯，確保公共利益的最大化保護；二是無形中施以行政機關(guān)壓力，使其愈為積極謹(jǐn)慎地履行職責(zé)。行政公益訴訟的最終目的是維護公共利益，因此，在訴前程序提高司法高效化的同時，檢察機關(guān)要充分尊重行政機關(guān)的專業(yè)判斷，支持行政機關(guān)的整改工作，在考慮客觀實際的基礎(chǔ)上賦予期限彈性，以保障公共利益的切實維護。

(四)區(qū)分適用訴前程序

行政公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)享有自由裁量權(quán)，通過結(jié)合案件類型、綜合考慮受損情況的恢復(fù)可能性以及行政機關(guān)主觀惡性的基礎(chǔ)上區(qū)分適用訴前程序，杜絕“凡案必用”。在此，可以分為兩種情況。

1.允許檢察機關(guān)自由裁量適用訴前程序的案件

(1)環(huán)境資源類案件。案件需同時滿足三點：一是案情重大復(fù)雜；二是在本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生重大影響；三是公共利益已經(jīng)嚴(yán)重受損且法定期限內(nèi)無法恢復(fù)原狀。在阿榮旗人民檢察院訴阿榮旗環(huán)境保護局一案中，(12)參見內(nèi)蒙古自治區(qū)阿榮旗人民法院行政判決書(2017)內(nèi)0721行初2號。環(huán)保局一直怠于履行職責(zé)，令養(yǎng)殖場多年未按規(guī)定采取有效防護措施，將牛糞及廢水直接排入草甸中，致養(yǎng)殖場周邊環(huán)境及附近村民的飲用井水遭受污染，且存在持續(xù)污染狀態(tài)。由于水質(zhì)在兩個月內(nèi)無法恢復(fù)原狀，且處于持續(xù)污染致之中，檢察機關(guān)可以直接提起訴訟，由審判機關(guān)進行裁判?；诜ㄔ旱臋?quán)威及司法最終裁判原則，行政機關(guān)更易主動履行職責(zé)，在采取補救措施的同時實現(xiàn)公共利益的保護。

(2)食品藥品安全類案件。該類案件需同時滿足三點：一為行政機關(guān)嚴(yán)重失職；二為在社會上產(chǎn)生重大影響；三為造成重大損害。食品藥品作為事關(guān)國民健康、國家安全和社會穩(wěn)定的領(lǐng)域，受到國家重點監(jiān)管，執(zhí)法部門在工作中更是嚴(yán)格把控，不容疏忽。因此，一旦檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)食品藥品事件的發(fā)生，表明行政機關(guān)已經(jīng)嚴(yán)重失職，給社會造成重大損害。此時，檢察機關(guān)可以直接提起訴訟，由法院依法審判，嚴(yán)懲犯罪行為，依法保障公民的合法權(quán)益，維護公共利益。

2.強制性適用訴前程序的案件

國有資產(chǎn)及國有土地使用權(quán)類案件應(yīng)強制性適用訴前程序。在我國《行政訴訟法》中，明確規(guī)定了國有資產(chǎn)類和國有土地使用權(quán)類兩種類型案件。首先，國有資產(chǎn)類案件，通常是檢察機關(guān)在查處貪腐案件中所牽扯出的“案中案”，在刑事訴訟程序的退賠機制中基本會得到保障。[15]其次，國有土地使用權(quán)案件。此類案件一般通過相關(guān)部門督促當(dāng)事人補繳相關(guān)款項即可實現(xiàn)對公共利益的恢復(fù)。因此，從案件性質(zhì)來看，國有資產(chǎn)及國有土地使用權(quán)類案件一般屬于直接和財產(chǎn)、土地使用權(quán)等掛鉤的案件，在訴前程序中，檢察機關(guān)通過積極督促相關(guān)行政機關(guān)采取積極措施，補繳財產(chǎn)，解除出讓合同等措施，就能使公共利益及時保護。如在嘉峪關(guān)市潤業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司拖欠國有土地出讓金一案中，(13)嘉峪關(guān)市人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，潤業(yè)房地產(chǎn)公司支付了第一期兩宗土地的出讓金后，對第二期兩宗土地的出讓金一直未繳納。嘉峪關(guān)市人民檢察院于2015年12月3日向市國土局發(fā)出檢察建議，督促其采取積極措施，積極追繳拖欠的土地出讓金及滯納金，避免了國有資產(chǎn)遭受損失的局面。參見“檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例”,《檢察日報》2016年1月7日，第2版。嘉峪關(guān)市人民檢察院就通過積極督促國土局采取措施，追繳土地出讓金等，避免了國有資產(chǎn)的損失，檢察建議充分發(fā)揮了作用，這一案件也被評為全國檢察機關(guān)訴前檢察建議典型案例。概言之，國有類案件強制性適用訴前程序，能夠最大化實現(xiàn)訴前程序的設(shè)立價值，提升司法效率。

此外，檢察機關(guān)要與時俱進，充分應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)平臺，建立檢察機關(guān)與行政機關(guān)銜接平臺，建立常態(tài)化的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機制。[16]如北京市海淀區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺食品安全公益訴訟一案中(14)北京市海淀區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺食品安全公益訴訟案：北京市海淀區(qū)檢察院依法向海淀區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議。該局收到檢察建議后,迅速組織核查處置工作，并進行整改，積極推進第三方平臺“陽光餐飲”進程，對于切實維護網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)健康發(fā)展均具有重要意義。參見“最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例”，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml.最后訪問日期：2019年5月2日。，海淀區(qū)檢察院與海淀食品藥品監(jiān)督管理局創(chuàng)新機制，積極推進第三方平臺，充分把握互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，不僅保障了餐飲服務(wù)的健康發(fā)展，也有效地維護了公共利益。

行政公益訴訟作為頂層制度設(shè)計已經(jīng)在實踐中落地，對探索富有中國特色的公益司法保護制度，對公共利益的保護產(chǎn)生著重要而深遠的影響。作為行政公益訴訟制度的重要一環(huán)，訴前程序在制度運行中已經(jīng)得到了充分檢驗及肯定。訴前程序不僅是公共利益的最佳救濟手段，也是促進行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾錯的方式。[17]行政公益訴訟制度基于實踐的需要誕生，也必然要在實踐中得到檢驗和完善。當(dāng)下要結(jié)合行政執(zhí)法現(xiàn)狀和司法審判實務(wù)，破解制度運行中存在的障礙，不斷創(chuàng)新行政公益訴訟制度理論，完善訴前程序機制和環(huán)節(jié)，以確保發(fā)揮行政公益訴訟應(yīng)有的價值和功能，推進法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)。