省管縣體制改革的探索與發(fā)展

俞紅霞　余昕

【摘 要】改革開放以來，浙江從一個工業(yè)基礎相對落后、經濟實力在改革開放之初居全國中下游水平的省份，迅速成長為主要經濟指標居全國前列的“經濟大省”，創(chuàng)造出令人矚目的“浙江模式”。這其中，省管縣的體制成為闡釋浙江經驗的關鍵變量。這一體制創(chuàng)新適應浙江經濟發(fā)展的特點，成為浙江改革開放以來最重要的地方治理創(chuàng)新成果之一。雖然浙江并非是省管縣體制的創(chuàng)造者，但無疑是改革開放以來堅持并不斷優(yōu)化省管縣體制的成功實踐者。

【關鍵詞】省管縣;縣域經濟;強縣擴權;擴權強縣

【中圖分類號】K27【文獻標志碼】A【文章編號】2096-6644-（2019）06-0033-09

改革開放以來，浙江從一個經濟實力在改革開放之初居全國中下游水平的省份，迅速成長為主要經濟指標位居全國前列的“經濟大省”，創(chuàng)造出了令人矚目的“浙江模式”。在“浙江現象”“浙江經驗”“浙江模式”引起廣泛關注的背景下，大批學者致力于探索、總結支撐浙江快速發(fā)展的關鍵動力，發(fā)現了一個奇特的現象：通常在區(qū)域競爭中發(fā)揮重要作用的關鍵變量，如資源稟賦、外部投資、工業(yè)基礎條件等，浙江幾乎都沒有任何優(yōu)勢。當將目光轉向制度層面時，浙江獨特的省管縣體制很自然地成為闡釋浙江經驗時剩余的關鍵變量。①本文從地方治理創(chuàng)新的視角切入，深入分析浙江堅持省管縣體制的時代背景以及探索歷程，系統(tǒng)展現改革開放以來浙江省管縣體制改革的發(fā)展全景。

一、浙江堅持省管縣體制的背景

同全國各地一樣，浙江地方行政管理體制在新中國成立之后經歷了多次調整。1983年，中央開始在全國范圍內推廣市管縣體制。到了2000年，浙江雖然也按照國家要求完成了市管縣的行政建制，卻依然在財政體制和人事上堅持了省管縣體制。浙江之所以能這樣做，固然同地方領導開明務實、堅持從浙江實際出發(fā)有關，但更深層次的原因，還在于浙江特殊的發(fā)展環(huán)境和條件。

（一）特殊的初始發(fā)展條件

工業(yè)基礎薄弱。作為計劃體制的邊陲省區(qū)，浙江一度是國家海防前哨、對臺前線，是計劃經濟時代國家重點投資有意規(guī)避的地區(qū)，工業(yè)基礎十分薄弱。從1953到1978年，浙江全省GDP年均增長率僅為5.7%，比全國平均水平6.1%低了0.4個百分點。②直到1978年，浙江仍然是一個工業(yè)基礎薄弱的農業(yè)省份，“是一個半自給自足的自然經濟社會。”③1978年浙江省全省工業(yè)總產值136.2億元，只占社會總產值的54.38%，大大低于全國61.89%的平均水平。而在136.2億元的工業(yè)總產值中，國有工業(yè)僅占60.6%，是當時全國國有經濟比重最低的省份。①浙江不僅國有經濟弱小，集體經濟基礎也相當薄弱。20世紀70年代末，浙江寧波、紹興一帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)尚處于起步階段，嘉興、湖州一帶還處于萌動階段，而溫州、臺州一帶則尚處于零星發(fā)展階段。②這種初始發(fā)展條件給浙江的改革發(fā)展穩(wěn)定帶來了諸多挑戰(zhàn)。地方政府不得不從浙江的實際出發(fā)，把扶持縣域民營經濟作為發(fā)展地方經濟的主要出路，進而想方設法調動縣級政府的積極性，增強縣級政府的資源調控能力。

自然資源貧乏。浙江是一個典型的資源小省，全省陸地面積10.18萬平方公里，素有“七山一水二分田”的說法。改革開放之初，浙江人均耕地只有0.53畝，不到全國人均水平的一半。浙江工業(yè)資源同樣嚴重匱乏，主要工業(yè)資源和能源基本依賴省外供給，在全國各?。ㄊ袇^(qū)）中，浙江的“自然資源人均擁有量綜合指數”僅為11.5，只相當于全國的11.5%，僅略高于天津市的10.6和上海市的10.4，居全國倒數第三。③浙江省礦產資源總量，特別是經濟建設所需的大宗礦產相對短缺?！叭辫F、少煤、無石油”長期是浙江省礦產資源狀況的代名詞。從自然資源稟賦的角度來看，浙江不僅沒有任何優(yōu)勢，而且劣勢非常明顯。在中央已經明確提出以經濟建設為中心的情況下，浙江要發(fā)展經濟，只能立足于以體制創(chuàng)新來激發(fā)、調動各級黨委政府和廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性。

外來投資稀少。浙江雖然地處東南沿海，經濟發(fā)展有一定區(qū)位優(yōu)勢，但由于歷史的原因，作為臺海前線和海防要地，來自中央投資長期低于全國平均水平，在發(fā)展過程中幾乎沒有得到過中央政策和公共財政的特殊扶持，享受的是“普照的陽光”。在引進外資方面， 1995年至1998年全國固定資產投資中實際利用外資和外資直接投資所占比重分別為15%和13%。其中溫州還不到3%，這一比重不僅在沿海地區(qū)罕見，也大大低于全國平均比重。④相關統(tǒng)計數據顯示，至1991年4月底，浙江借用外資余額只有3.5906億美元，只占全國外債總額的0.68%，與沿海開放的六個省市相比，浙江省居倒數第

一。⑤

自然資源稟賦差、國內外投資少、扶持政策缺乏的浙江，如果說在改革之初的發(fā)展條件有什么特殊優(yōu)勢的話，只能說是特定的區(qū)域商業(yè)文化傳統(tǒng)以及人多地少的生存困境塑造出的特殊人力資本優(yōu)勢：一是強烈的自主創(chuàng)業(yè)意識;二是浙江人較少受到地域和傳統(tǒng)生產方式束縛的生存性格，形成了依靠自己的聰明才智和專業(yè)技能在耕作農業(yè)之外尋找謀生路徑的傳統(tǒng);三是民間活躍的工商業(yè)活動，為浙江積淀了豐富的“企業(yè)家資源”。

特定的發(fā)展初始條件的約束，以及在改革之初就迅速顯現出來的地方民眾強烈的自主創(chuàng)業(yè)沖動，決定了浙江要加快地方經濟發(fā)展，就必須充分發(fā)揮地方民眾自主創(chuàng)業(yè)意識強的優(yōu)勢，走出一條內生型的發(fā)展道路。為此，就必須不斷推進地方行政管理體制創(chuàng)新，努力形成浙江體制機制的創(chuàng)新優(yōu)勢。因而，就必須積極推進權力下沉，賦予熟悉地方民眾訴求的縣級政府更大的自主權，使得縣級政府能夠適應地方民營經濟發(fā)展的要求，采取有針對性的措施，營造出更好的發(fā)展環(huán)境。這是浙江之所以能夠頂住壓力，長期致力于探索省管縣的財政和人事體制的重要背景之一。

（二）特殊的經濟結構

浙江國有經濟的弱小決定區(qū)域中心城市不具備帶動縣鄉(xiāng)發(fā)展的實力。浙江作為海防前線基本上被排除出了國家投資的重點區(qū)域之外，以致浙江的工業(yè)化水平、城市化水平在改革開放之前明顯落后于全國平均水平。浙江“中心城市”除“杭甬溫”外，規(guī)模都很小，這種發(fā)展格局決定了浙江即使全面實施市管縣體制，也很難實現以中心城市輻射、帶動周邊地區(qū)，促進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展的初衷。

特殊的所有制結構使浙江面臨嚴重的財政困難。在改革開放之初，國有經濟是政府財政稅收的主要來源。浙江是全國國有經濟比重最小的省份之一，浙江省級財政直到20世紀90年代初期依然非常困難。這種現實的壓力迫使浙江在推行市管縣體制時有所保留，在20世紀90年代中期保持原先的省管縣財政體制不變，并大膽地推出一系列財政改革，才激發(fā)了縣級政府加快經濟發(fā)展、擴大財政收入的積極性，實現了省級財政水漲船高的收益。

浙江經濟的最大特色莫過于建立在地方民眾旺盛的自主創(chuàng)新活動基礎上的個體私營經濟。但是在中央明確經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟之前，地方政府支持民營經濟的發(fā)展需要冒一定的政治風險，政府層級越高，政治風險也會隨之放大。然而浙江保留省管縣的財政和人事體制，賦予縣級政府較大的自主權，從某種意義上說，恰恰以不自覺的方式將發(fā)展民營經濟在特定時期遭遇的阻力和風險下沉并分散化，緩解了省級政府的政治壓力。

浙江獨特的縣域經濟格局弱化了市縣之間的行政隸屬關系。一是由于縣域經濟實力較強，形成了不依賴地級市的經濟發(fā)展動力，培育出了全國性的產業(yè)基地和全國性的專業(yè)市場，縣對市的行政依賴程度大大降低。二是縣域經濟的快速發(fā)展，以及由此產生的市場要素在縣域范圍內的集聚，使得縣級政府實際面臨的公共事務急劇增加，因而“擴權”成為縣域經濟社會發(fā)展的內在需要，而不是一種簡單的行政升格沖動。三是縣域經濟在全省經濟發(fā)展中所占據的越來越重要的地位，極大地提升了縣級政府在地方政治格局中的話語權。這是浙江在推行市管縣體制的過程中，省、市、縣三元博弈的特殊場景。

正是浙江經濟發(fā)展特定的初始條件，以及受此約束形成的經濟發(fā)展路徑選擇，在一定程度上塑造出了浙江獨具一格的市縣經濟關系，使省管縣體制呈現出了相對于市管縣的競爭優(yōu)勢，為浙江長期堅持這一體制提供了強有力的制度創(chuàng)新激勵。反過來，省管縣的財政和人事體制一旦成為一種穩(wěn)定的制度安排，借助于其一整套操作性非常強的財政激勵機制，以及市縣權力格局的調整，必然又會給浙江經濟模式的演變留下深刻的烙印，進一步強化浙江縣域經濟的特色。正是在這樣的背景下，浙江不但選擇了省管縣體制，還走上了堅定探索完善省管縣體制的道路。

二、省管縣級的財政與人事

（一）對省管縣財政體制的探索

財政體制是行政管理體系的樞紐。浙江省從20世紀80年代開始堅持推行行政性分權，給市、縣以較大的財政自主權，財政體制結算由省直接管到縣，地市一級不與所轄縣市在財政上產生直接的結算關系，這就是省管縣財政體制。概括地講，就是指省級財政將收入報解、轉移支付、財政結算、資金調度、項目申報、債務管理、工作部署等直接到縣級財政。地級市財政只對省財政有結算關系，與行政轄區(qū)內的縣沒有財政結算關系。①

浙江實行省直接管縣的財政體制可以追溯到新中國成立初期。1951年，根據政務院發(fā)布的《關于1951年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定》，全國實行中央、行政大區(qū)、?。ㄊ校┤壺斦Ｊ」芸h成為地方財政收支的主要形式，當時的“地區(qū)”只是在省和縣之間設置的省政府的派出機構，并沒有獨立的財政。浙江省根據政務院發(fā)布的決定，也建立了省級財政，采取了全國統(tǒng)一的財政管理體制。

1953年，根據中央取消大區(qū)一級財政、增設市（縣）一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級財政。市級財政與縣級財政在財政體制上都直接與省級財政發(fā)生結報關系。與此同時，各省、直轄市、自治區(qū)也都根據中央的相關決定以及本省域內的實際情況，相繼建立起地區(qū)級和鄉(xiāng)級財政體制，并與行政管理體制相配套形成了五級財政管理體制。這樣，許多原本實行省管縣財政體制的省區(qū)，先后改成了地市管縣財政管理體制。但是，浙江省從特殊的省情出發(fā)，根據自身發(fā)展的實際需要，并沒有把財政省管縣體制改為地市管縣體制，而是一直堅持實行省管縣的財政體制，這也成為浙江地方財政體制的一個重要特色。

1978年2月，中央下發(fā)了《財政部關于試行“增收分成，收支掛鉤”財政管理體制的具體辦法》，浙江省根據經濟社會發(fā)展的客觀需要，對省管縣財政體制進行了新的探索。根據中央對浙江試行“增收分成”的辦法，浙江省對省內財政實行了“定收定支、收支掛鉤、增收分成、下年使用”的管理辦法。①其中“下年使用”的相關規(guī)定形成了財政包干制的雛形。

1980年，國家對財政管理體制進行了改革，中央對各省實行“劃分收支、分級包干”，即所謂的“分灶吃飯”的財政體制。根據國家財政體制改革的精神，浙江省進一步明確了全省財政實行省和市、縣兩級包干制度，對各市、地、縣區(qū)別不同經濟情況實行“劃分收支、分級包干”的辦法。②1982年，中共中央、國務院決定在全國普遍推行“市領導縣”的行政管理體制，浙江省雖然按照國務院的統(tǒng)一部署，開展了“撤地建市”工作，卻在財政上保留了縣直接與省結算的管理體制，并逐步出臺了一系列配套性的財政激勵政策。1994年，國家推行分稅制改革。在此背景下，基于保證省財政調控能力、確?；鶎迂斦€(wěn)定以及發(fā)展縣域經濟的考慮，浙江在繼續(xù)堅持省管縣財政體制的基礎上，確立了“抓兩頭、帶中間、分類指導”的地方財政管理方法（不含計劃單列的寧波市及其所屬縣），根據不同地區(qū)的不同情況、不同類型實行不同的政策。對市、縣（市）財力增量采取了集中“兩個20%”的辦法，即集中地方財政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，對不同類型的市、縣（市）實行不同的補助和獎勵政策，并對少數貧困縣和海島縣作適當照顧。③

此后，為支持經濟發(fā)達縣（市）持續(xù)發(fā)展，把“財政蛋糕”做大，浙江推出了“億元縣上臺階”的財政政策。從1994年起，對地方財政收入首次邁上億元臺階的縣（市）一次性獎勵30萬元，以后每年以3000萬元為一個臺階，每上一個臺階一次性獎勵20萬元。在激勵經濟強縣加快發(fā)展的同時，浙江還特別加強了對欠發(fā)達縣的財政激勵。1995年，浙江在以麗水地區(qū)為重點的17個貧困縣推行“兩保兩掛”激勵政策?！皟杀！?，就是保證完成中央兩稅（增值稅和消費稅）任務和保證完成當年財政收支平衡，“兩掛”，即補助和獎勵與地方財政收入增長掛鉤。1997年之后，浙江省國、地稅進一步分設后，將“兩?！敝械谋！皟啥惾蝿胀瓿伞备臑椤按_保完成逐年消化歷年累計赤字任務”。④

“兩保兩掛”財政激勵政策，配之以適當的向欠發(fā)達縣區(qū)傾斜的財政轉移支付制度，既充分激發(fā)了市（地）、縣加快經濟發(fā)展的積極性，也促進了全省縣域經濟動態(tài)協(xié)調、均衡的發(fā)展。1994年實行“兩保兩掛”政策的17個縣的財政總收入為6.75億元，1997年增至11.27億元，增加了4.52億元。同期，省的轉移支付補助也有所增長，1994年為2.02億元，1997年增至3.42億元。1995年開始，浙江省財政實現了年年平衡無赤字。隨后，這一政策擴展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個縣（市）共30個市、縣（市）。1997年，22個實行“兩保兩掛”的縣財政總收入為15.66億元，其中地方財政收入8.87億元，比1994年增加收入4億多元，而省財政的補助款只增加1.5億元。①

與此同時，浙江省還對實行“兩保兩掛”政策的市（地）、縣之外的42個市、縣出臺了“兩保兩聯”政策，即在確保當年財政收支平衡和確保完成消化歷年累計財政赤字的前提下，省財政的技改補助和獎勵與地方財政收入比上年增收上繳省級財政的收入相聯系。

1999年，為了加快城市化進程，推進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，在省財政對麗水市城市維護建設稅上繳部分全額返還，以及對地級市實行“兩保兩聯”（省財政對當年增收上繳省的20%部分返還4個百分點）和“兩保兩掛”（舟山和衢州兩市）的基礎上，浙江省對10個地級市實行了“三保三掛”與“三保三聯”的財政政策。所謂“三保三掛”，就是從1999年起，對衢州、麗水、舟山、金華4個地級市在“兩保兩掛”的基礎上增加“一保一掛”：“一?！本褪谴_保所轄縣（市）當年財政收支平衡，“一掛”就是城市建設補助（含市管縣經費），掛鉤比例為當年全市范圍內增收上繳省20%部分（環(huán)比）的25%（即5個百分點）。所謂“三保三聯”就是從1999年起，對杭州、溫州、紹興、湖州、嘉興、臺州6個市在“兩保兩聯”的基礎上增加“一保一聯”，與“一保一掛”內容一致。這樣，浙江省11個市除寧波市因計劃單列外，全部都得到省財政資金支持，有力地促進了地級市的城市建設。②

2003年10月，浙江省政府出臺《關于進一步完善地方財政體制的通知》，對原有的“兩保兩掛”政策進行了調整，對欠發(fā)達市、縣（市）和發(fā)達、較發(fā)達縣（市）分別實行新的“兩保兩掛”和“兩保一掛”政策。調整后的“兩保兩掛”政策，是在確保這些市、縣（市）實現當年財政收支平衡和確保完成政府職責的前提下，實行省補助和獎勵與其地方財政收入增長、增收額掛鉤。具體辦法是以原“兩保兩掛”政策計算的2002年補助數額，除去財力性專項增列的補助數為基數，市、縣（市）地方財政收入增長1%，省補助也相應掛鉤增長，2003年的增幅為0.5%，2004年為0.4%，2005年為0.3%。同時，對市、縣（市）按地方財政收入比上年（環(huán)比）增收額的一定比例實行獎勵，獎勵分為發(fā)展獎勵和個人獎勵。對于適用“兩保兩掛”政策之外的33個市、縣（市），省政府實行了“兩保一掛”的財政政策。這些市、縣（市）在確保實現當年財政收支平衡和完成政府職責的前提下，省財政的獎勵與市、縣財政收入增收額掛鉤。具體辦法為：對市、縣（市）按地方財政收入比上年（環(huán)比）增收額的一定比例實行獎勵，對杭州、溫州、紹興、湖州、嘉興、臺州6個市和其他27個縣（市）按全市、縣（市）地方財政收入增收額掛鉤計算，掛鉤比例為增收額的5%。可以說，這個方案的調整在不改變存量的情況下，充分考慮到市、縣（市）財政的實際情況，進一步延續(xù)了鼓勵地方發(fā)展經濟、合理配置資源、增加地方財政收入的政策導向。③

2008年，浙江進一步將“兩保兩掛”“兩保一掛”統(tǒng)一調整為“分類分檔激勵政策獎勵補助機制”，將全省各市、縣分為發(fā)達、較發(fā)達與欠發(fā)達兩大類，其中欠發(fā)達地區(qū)實施三檔激勵獎勵政策，市（縣）地方財政收入增長1%，省補助按照一定系數相應增長，第一檔系數為0.4，第二檔系數為0.3，第三檔系數為0.2。獎勵分為發(fā)展基金和考核獎勵兩部分。發(fā)達、較發(fā)達地區(qū)實行兩檔激勵獎勵政策，對地方財政收入當年增收額按照一定比例予以獎勵，第一檔6個設區(qū)市掛鉤比例為5%，其中4.5%用于發(fā)展基金，0.5%用于考核獎勵;第二檔25個縣（市）掛鉤比例為5%，其中4%用于發(fā)展基金，1%用于考核獎勵。①

（二）省直接管理縣（市）黨政正職

在堅持省管縣財政體制，并不斷完善相關財政激勵機制的同時，浙江在組織人事體制上也堅持了省直接管理縣（市）黨政正職的體制。1983年，在推行市管縣體制的過程中，國家對干部管理體制也進行了相應的改革，之前的下管兩級干部管理體制被調整為下管一級的管理體制，省級政府原則上只管轄地級市干部。浙江在堅持省管縣財政體制的同時，按照“管少、管活、管好”的原則，也同步實行了省管縣的干部人事體制，除寧波市以外，其他地區(qū)的縣委書記、縣長由省委直接管理，縣委常委和其他副縣級以上干部則仍由地級市或地委管理。后來，浙江又逐步開展強縣的領導職務高配改革，將包括義烏、紹興在內的部分經濟強縣的縣委書記提拔為副廳級干部，以此激發(fā)縣域經濟社會發(fā)展活力。

領導干部的晉升，是按照自上而下的選拔任用機制實施的，這種干部體制客觀上形成了領導干部首先對擁有對其任用權限的上級負責的約束機制。省管縣的人事體制意味著縣的主要領導的責任約束機制從對市負責轉變?yōu)閷κ≈苯迂撠?。由于省政府不像市政府那樣具有城區(qū)建設的局部利益，對縣的利益剝奪就會大大減少，縣的主要領導為了縣的發(fā)展會敢于抵制市的剝奪，從而保護了縣的利益。因此，這種人事管理權限下沉到縣級黨政首長的制度安排，既有效保證了省統(tǒng)籌發(fā)展縣域經濟的權力，又有力保證了縣的自主發(fā)展權利，從而在政治上消除了縣對市的依附關系，在經濟上確立了縣與市競爭和合作的平等關系。②

“從20世紀80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進行的‘晉升錦標賽模式是理解政府激勵和增長的關鍵線索之一”。③省管縣人事體制同財政體制一樣，對縣級領導有效的激勵機制，形成了縣級領導的晉升直接與縣域經濟發(fā)展績效掛鉤的局面。根據浙江省委組織部對20個經濟強縣（市、區(qū)）的情況分析，1992—2002年擔任書記的共有56人（不含現職），其中有44人被提拔重用，占79%。④

三、從“強縣擴權”到“擴權強縣”

基于省管縣財政和人事體制在20世紀80年代調動縣級政府發(fā)展地方經濟的積極性的顯著成效，浙江在20世紀90年代初以及20世紀頭10年里，在不同的范圍進行了四輪“強縣擴權”改革，并升級到“擴權強縣”改革。這些改革進一步豐富了浙江省管縣體制改革的內容，使省管縣體制的內涵逐步從原先特定的財政和人事體制向經濟社會管理權限延伸。

（一）“強縣擴權”拓展“省管縣”內涵

1992年，基于做大經濟強縣的考慮，浙江省政府下發(fā)了《關于擴大13個縣（市）部分經濟管理權限的通知》⑤，出臺了擴大蕭山、余杭、慈溪、鄞縣等13個經濟發(fā)展較快的縣（市）部分經濟管理權限的政策，啟動了浙江第一輪“強縣擴權”改革。這一輪擴權改革的主要內容涉及擴大固定資產投資項目審批權、基本建設、技術改造和外商投資項目審批權等4項權限，目的是簡化審批手續(xù)，提高經濟管理的效率。

從1997年開始，浙江省實施第二輪“強縣擴權”改革。浙江省政府下發(fā)浙政發(fā)〔1997〕53號文件，決定給予蕭山、余杭等縣（市）試行享受地級市部分經濟管理權限，主要涉及固定資產投資審批管理權限、基本建設和技術改造項目、對外經貿、金融的審批管理權限等11項。這次擴權涉及的權限范圍較廣，較好的推動了試點縣（市）的經濟發(fā)展。

2000年9月，浙江省政府發(fā)布《關于加快推進浙江城市化若干政策的通知》，提出“對一批經濟發(fā)達、基礎設施條件較好、要素集聚能力強、具有較好發(fā)展前景的縣（市），經省政府批準，賦予部分地級市的經濟管理權限”的改革設想。2002年8月，在深入調研的基礎上，省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關于擴大部分縣（市）經濟管理權限的通知》①，實施大規(guī)模的“強縣擴權”改革。

第三輪擴權改革的范圍和內容，涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類313項本來屬于地級市的經濟管理權限，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。省委辦公廳下發(fā)的文件用四個字來表述擴權的總體原則：“能放都放”。即除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，目前須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理;須經市審核、報省審批的，由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。同時下放部分與經濟管理配套的行政管理權限，如出國（境）任務審批管理權限。省委、省政府召開的，參加對象范圍為市一級領導的有關會議，一般通知擴權縣（市）領導參加，有關文件、資料也相應發(fā)到擴權縣（市）。對國務院有關部委辦文件規(guī)定須經市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中采取兩種形式：一是積極爭取中央有關部委辦授權或同意;二是采取省、市政府委托、授權、機構延伸等變通辦法。

第三輪“強縣擴權”改革進一步擴大了縣級政府發(fā)展地方經濟的自主性空間，在強化了縣級政府責任的同時，進一步調動了縣級政府搞活地方經濟，加快地方發(fā)展的積極性。2005年，浙江20個強縣（市、區(qū)）實現生產總值5276.3億元，比2001年增長了1.8倍，占全省生產總值的39.48%;人均國內生產總值33428元，比全省平均高出21.3%;財政總收入618.8億元，比2001年增長2.6倍，占全省的29.26%，其中地方財政收入達到301.6億元，是2001年的2.25倍，占全省的28.28%。②

“強縣擴權”政策的實施，有力地激發(fā)了經濟強縣（市）的發(fā)展活力，構成了浙江體制機制優(yōu)勢的重要組成部分。以義烏為例，自2002年第三輪擴權以來，義烏綜合實力不斷增強。2006年義烏市實現地區(qū)生產總值352億元，財政總收入達到44.88億元，金融機構存款余額703億元，四年內分別增長了123%、170%和145%。義烏在全國百強縣市的排位也從2002年的20位躍升到2005年12位。③然而，即使是連續(xù)推行了擴權改革，義烏的快速發(fā)展依然使擴權帶來的政策優(yōu)勢很快就被消化，義烏經濟社會發(fā)展面臨的體制障礙逐漸暴露出來。

為緩解義烏市行政管理權限的困境，同時也為深化省管縣體制改革積累經驗，2006年11月14日，省委辦公廳、省政府辦公廳聯合下發(fā)《關于開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作的若干意見》④，以義烏為唯一擴權試點的第四輪“強縣擴權”改革正式啟動。其主要內容是：在不改變其由金華市領導的管理體制的前提下，進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限。按照“依法規(guī)范、能放則放”的原則，以社會管理權限為重點，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區(qū)市同等的經濟社會管理權限，推動義烏市優(yōu)化機構設置和人員配置;凡法律法規(guī)明確規(guī)定由縣級以上人民政府及其主管部門批準和管理的事項，均由義烏市政府及其主管部門行使批準和管理權;法律法規(guī)規(guī)定由設區(qū)市政府及其主管部門批準和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市政府及其主管部門行使批準和管理權;法律法規(guī)規(guī)定須由設區(qū)市審核報省級政府及其主管部門批準和管理的事項，由義烏市政府及其主管部門直接報省政府及其主管部門審批。在具體實施過程中，省政府還下達了《關于義烏市擴權試點實施方案的復函》《關于省級會議和文件發(fā)放范圍擴大到義烏市的通知》和《關于擴大義烏市部分經濟社會管理權限的通知》三個配套政策性的文件。

（二）全面實施“擴權強縣”改革

2008年底，為了促進經濟的快速發(fā)展與經濟結構轉型升級，化解國際金融危機帶來的不利影響，浙江省召開了全省“擴權強縣”改革工作會議。省委辦公廳、省政府辦公廳隨即聯合發(fā)出《關于擴大縣（市）部分經濟社會管理權限的通知》①，正式啟動“擴權強縣”改革。此次“擴權強縣”改革的基本原則是：凡以政府規(guī)章的形式將法律、法規(guī)、規(guī)章明確以外的省和設區(qū)市的管理權限，原則上都下放給所有縣（市）級政府，以進一步加強縣（市）政府的經濟、社會管理和公共服務職能。

2009年6月16日，浙江省政府在第33次常務會議上審議通過《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》②，明確提出：“省、設區(qū)的市人民政府通過明確管理權限、簡化管理程序和依法下放權力等方式，加強縣級人民政府的行政管理職能……省、設區(qū)的市人民政府或者其工作部門制定規(guī)章、規(guī)范性文件或者提出地方性法規(guī)草案時，應當按照屬地管理、減少層級、簡化程序、提高效能的要求，加強縣級人民政府的行政管理職能”。同時，“省、設區(qū)的市人民政府應當依法加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的備案、清理工作，依法及時修改或者撤銷不適當的規(guī)定”，“本省的規(guī)章或者省、設區(qū)的市人民政府的規(guī)范性文件，與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準”。這一規(guī)定，通過地方性立法的方式，第一次明確提出“擴權強縣”改革的基本政策方略。

不同于以往四輪“強縣擴權”改革的是，此次改革冠以“擴權強縣”的稱謂，盡管從“強縣擴權”到“擴權強縣”，僅作了詞序的變動，卻意味著全省所有縣都得到原屬地級市下放的經濟管理權限，昭示著浙江為縣域經濟的發(fā)展提供公平與普惠的制度保障。同時，這一改革也標志著浙江省管縣的財政、人事管理體制告別了“局部試點”的階段，進入了在全省范圍內普遍推行的新階段。值得關注的是，此次分權化改革，不再僅僅局限于財政、人事、經濟管理權限，而且涉及社會管理、公共服務等職能，標志著改革的縱深化發(fā)展。與以往四次改革不同的另一個特點是，此次“擴權強縣”改革是以政府規(guī)章的形式將上級政府部分經濟、社會管理權限賦予縣級政府，帶有明顯的法制化、規(guī)范化色彩，標志著“擴權強縣”的改革工作進入了由省政府頒布統(tǒng)一規(guī)章提供重要法制保障的“全省推行”階段。

2009年8月1日，《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式施行。該規(guī)定首次以政府規(guī)章的形式確立“擴權強縣”各方職責：省市有關部門應舍得放權，縣級政府應積極承擔，以加強縣級政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。具體地講，浙江“擴權強縣”改革采取了兩種形式進行：一是針對試點義烏市，繼續(xù)深化其改革。在保留義烏原有524項擴權事項的基礎上，新增下放與經濟社會密切聯系相關的94項事項;二是針對其他縣（市）同步擴權、分步到位。下放經義烏試點證明行之有效的，各縣（市）能夠有條件承接的擴權事項349項，再加上新增下放的94項，共計下放443項經濟社會管理事項。

盡管“擴權強縣”與“強縣擴權”之間有著明顯的歷史延續(xù)性，但兩者之間無論是政策意圖還是推進方式、具體內容都有著顯著的區(qū)別，它標志著浙江漸進性的省管縣改革已經從政策性激勵向體制性創(chuàng)新轉變，進入了一個即將實現體制性突破的新階段。

首先，“擴權強縣”第一次將下放的權限惠及全省所有縣和縣級市，擴權改革從“局部試點”進入全省范圍普遍推行的新階段。其次，從放權方式和內容來看，“擴權強縣”將以往每次下放幾十項權限的選擇性放權，擴展為“凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定以外的其他省、市管理權限”，增強了放權改革的規(guī)范性，預示著擴權改革已經著眼于全面理順省與市縣之間以及市縣之間的權限分工。再次，從改革的指導思想來看，從“強縣擴權”到“擴權強縣”的過渡，意味著浙江放權改革的著眼點，已經由以往效率優(yōu)先原則指導下的政策性激勵，轉向規(guī)范化的制度安排，正在實現地方行政管理體制創(chuàng)新的制度化、科學化和可持續(xù)性。這些都預示著浙江“擴權強縣”改革進入了對省、市、縣政府的職能和權限配置進行通盤考慮，進而按照它們在省域公共事務管理體系中的角色功能，理順相互之間的關系，逐步建立起地方政府的職責、權限的分工體系的新階段。相對于前四輪的“強縣擴權”改革，“擴權強縣”改革朝著省管縣行政體制邁出了更為堅實的一步。

四、結語

浙江的省管縣體制探索，同“浙江現象”的許多特征，如“民有、民營、民享”的“老百姓經濟”、縣域經濟高度發(fā)達的經濟格局等，都有著極為密切的內在關聯性。浙江經濟社會發(fā)展的一系列特殊的初始條件，迫使地方政府不得不把營造區(qū)域經濟發(fā)展競爭優(yōu)勢的重點轉向體制機制創(chuàng)新，是浙江持之以恒探索更有利于民營經濟和縣域經濟的省管縣體制的重要根源，而這一體制創(chuàng)造的獨特地方經濟發(fā)展激勵結構，反過來進一步強化了浙江經濟發(fā)展的特有格局。

但是任何一種制度安排對經濟發(fā)展的影響都可能是雙重的?？陀^地講，浙江現有的省管縣體制與縣域經濟相互支撐、相互強化的發(fā)展模式，在工業(yè)化初期和中期確實帶動了浙江經濟高速發(fā)展。但在轉型升級已經成為浙江經濟發(fā)展的核心問題之際，傳統(tǒng)縣域經濟發(fā)展模式的一些固有弊端也加劇了浙江經濟轉型升級的壓力和阻力。因此，在對省管縣體制進行全面的理性的思考上，浙江需要加快“市縣分治”的行政體制改革，進一步突出中心城市的功能，不斷提高城市生活的品位，增強中心城市對要素資源的吸引力，并借此提高中心城市對周邊地區(qū)發(fā)展的輻射帶動作用，從而推動浙江經濟實現持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（俞紅霞，中共浙江省委黨史和文獻研究室處長、副研究員;余昕，經濟學碩士，中共浙江省委黨史和文獻研究室三處）