從傳統(tǒng)城市基層治理到現(xiàn)代城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展：70年的變遷與啟示

蘇愛萍

(山東省中國特色社會主義理論體系研究中心社科院基地，山東 濟南 250002)

2019年是中華人民共和國成立70周年，也是全面建成小康社會的關鍵之年。新中國70年的歷史進程波瀾壯闊，中國共產(chǎn)黨領導全國人民自強不息、團結奮斗，在艱苦創(chuàng)業(yè)中拼搏，取得了輝煌成就，在綜合實力、基礎設施、對外開放、人民生活、社會事業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略等各方面都取得了歷史性變化、歷史性成就、歷史性進步。社區(qū)是城市發(fā)展和社會治理的重要組成部分。社區(qū)治理與社區(qū)服務的質(zhì)量直接關系到每一個居民的切身利益?！吧鐓^(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。”(1)《習近平在福建調(diào)研時強調(diào) 全面深化改革 全面推進依法治國 為全面建成小康社會提供動力和保障》，《黨建》2014年第12期?；鶎由鐣仁菑V大人民群眾日常生活的共同空間，也是國家權力與社會力量交互作用的空間場域。新中國成立后，我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理經(jīng)歷了持續(xù)而深刻的變遷，基層管理體制經(jīng)歷了一個由固定趨于變革、由傳統(tǒng)轉入現(xiàn)代的發(fā)展過程。國家權力對基層社會的改革與建設，形成了新的基層治理體系。隨著中國整體性社會的變遷，基層治理成為現(xiàn)代治理的重要環(huán)節(jié)。城市基層治理在整個社會的治理結構和治理體系中發(fā)揮著重要作用。伴隨著經(jīng)濟體制、政治體制改革的不斷發(fā)展，城市基層的功能發(fā)生了歷史性的變遷，城市基層社區(qū)管理體制也經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從固定到變革的過程。基層治理模式不斷創(chuàng)新，國家治理現(xiàn)代化不斷推進，人們對社區(qū)服務、社區(qū)建設、社區(qū)治理的認識和實踐也實現(xiàn)了重大歷史突破。站在新的歷史起點，系統(tǒng)梳理70年來城市基層治理的歷史進程，總結基層治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗，思考基層社會治理向多元治理的發(fā)展方向?qū)τ诨鶎由鐣姆€(wěn)定和發(fā)展、對于現(xiàn)代化的實現(xiàn)和社會主義事業(yè)建設的勝利發(fā)展具有重要理論價值。

一、城市基層治理的歷史變遷

新中國成立后，社會管理體制經(jīng)歷了由統(tǒng)治到治理、由黨政集權到分權參與、由管制統(tǒng)領到協(xié)商服務、城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過程。建國初期社會管理被納入到經(jīng)濟管理之中，社會生活也隨政治經(jīng)濟一同納入到計劃當中。計劃體制下的社會、經(jīng)濟生活統(tǒng)一由黨政集中領導。政府分配社會資源，組織供給公共服務產(chǎn)品，城市實行一元化社會管理。改革開放建立了社會主義市場經(jīng)濟，我國的城市基層社會管理體制經(jīng)歷了從“單位”管理模式向“單位—社區(qū)”治理模式的轉變，最終形成了以社區(qū)制為核心的治理模式。21世紀，中國進入城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的新時期。城市社區(qū)居住的流動人口增多，戶籍制度改革使農(nóng)民身份逐漸變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城市管理機制取代農(nóng)村運行機制。城鎮(zhèn)數(shù)量增多、居民人口增多，需要一種新的組織形態(tài)承擔社會整合的功能，探尋一種新的城市社區(qū)管理模式已經(jīng)刻不容緩。

(一)城市基層管理體制的初建探索

建國初，廢除了封建保甲制度后，杭州、天津、北京等地居民先后自發(fā)成立了“居民委員會”或“居民小組”等群眾性組織，協(xié)助政府推進民主改革、開展優(yōu)撫救濟等工作。1953年北京市委書記彭真向中央建議設立居民委員會，明確其性質(zhì)是群眾性自治組織而非政權組織。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，首次以法律形式明確了居民委員會是群眾自治性的居民組織，為居民委員會的建設和居民自治的發(fā)展奠定了法律基礎。此后，全國各大城市普遍建立起了街道辦事處組織，這是我國政權基層組織的雛形，為我國城市公民組織生活進行了各種試驗和大膽探索。到 1956 年底，統(tǒng)一、規(guī)范的居民委員會在全國范圍內(nèi)建立起來，但是，由于缺乏社會主義建設的實踐經(jīng)驗，城市基層治理結構沒有得到健全和完善。此后居民委員會的管理職能日趨政治化，并被人民公社所取代。街居制和街道成為城市基層政權輔助性制度，未能成為城市基層治理的主體制度。

(二)城市基層管理體制的正式設立

黨的十一屆三中全會拉開了中國體制改革的序幕，我國進入社會建設的恢復、探索、發(fā)展時期。單位體制走向衰落，漸漸退出歷史舞臺。1978年第五屆全國人民代表大會通過的《憲法》撤消了文革時期“街道革命委員會”制度，城市基層的街居制也開始進入恢復和重建階段。1980年，全國人大常委會重新頒布了《城市街道辦事處組織條例》《城市街道辦事處組織條例》《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》《人民調(diào)解委員會暫行組織條例》，在有益經(jīng)驗指導下，城市基層治理發(fā)生了深刻變化。全國各地區(qū)縣恢復設立了街道辦事處、居民委員會，實行黨政分開、政社分開，政府職能轉變，現(xiàn)代化企業(yè)制度的建立和城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)社會治理體制不斷變化。取消了城市人民公社、街道革委會和革命居民委員會，基層社會治理重新得到重視。街道辦事處主導了市場經(jīng)濟，興辦起了一批中小型的加工工廠和生活服務型行業(yè)的企業(yè)，以解決社區(qū)內(nèi)無工作待業(yè)閑職在家居民、增加家庭經(jīng)濟收入，穩(wěn)定社會保障民生等問題，標志著街道辦事處的經(jīng)濟職能從此開始發(fā)揮作用?！?982年《憲法》明確了‘城市居民委員會’的性質(zhì)是‘基層群眾性自治組織’，任務是‘辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議’，城市基層治理有了法律保障?！?2)陳家剛：《基層治理》，中央編譯出版社2015年版，第25頁。城市基層以居委會為載體的社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，已成為實現(xiàn)城市基層民主治理的必由之路。根據(jù)城市的現(xiàn)實情況，規(guī)定居委會可以舉辦有關的服務事業(yè)，開展便民利民的社會服務活動。為居委會適應城市經(jīng)濟社會的發(fā)展需要、調(diào)整提供了法律基礎。在計劃經(jīng)濟時期的城市基層社會以單位制為主體、街道制為輔助基本管理模式，現(xiàn)逐步轉向街居制為主、單位制為輔的城市基層治理格局，這標志我國的居民自治進入了新的發(fā)展時期。

(三)城市基層管理體制的轉型發(fā)展

城市基層治理與市場經(jīng)濟的發(fā)展有著相當?shù)耐瑯嬓?，單位人轉化為社會人，下崗工人和農(nóng)民工進入社區(qū)，城市基層治理也隨之調(diào)整，由社會管理轉為社會治理。20世紀80年代我國經(jīng)濟活動的焦點轉移到招商投資和企業(yè)服務行業(yè)上。1984年，民政部在漳州會議上提出，把社會福利事業(yè)要從單一封閉的國家包辦體制轉向國家、集體、個人合辦的多元體制，面向全社會、多渠道、多層次、多形式開展社會福利事業(yè)。同年10月，十二屆三中全會提出以城市為重點的經(jīng)濟體制改革，街道辦事處以經(jīng)濟發(fā)展為主導工作。1986年民政部首次提出，要在城市開展社區(qū)服務工作。1987年民政部倡導社區(qū)服務理念并在城市普及，社區(qū)服務不斷發(fā)展深入。街道的經(jīng)濟工作促進了就業(yè)，解決了居民家庭的經(jīng)濟問題，提高了生活水平，保障了民生，激活了市場活力，促進了經(jīng)濟繁榮。20世紀80年代后期，街道辦事處逐漸減少了直接投資經(jīng)營，經(jīng)濟工作重點轉向招商引資和企業(yè)服務。1989年通過的《居民委員會組織法》，確定了城市社區(qū)居委會與農(nóng)村村委會一樣屬于我國居(村)民的群眾自治組織，實行自我管理、自我監(jiān)督、自我服務。居民委員會作為群眾自治組織，地位和性質(zhì)有了明確規(guī)定，理順了群眾組織與行政職能之間的界限和自治權。對居民委員會和工作人員的工資和生活補貼有明文規(guī)定，確保居民委員會在硬件設置有良好的匹配。全國各地城市廣泛開展社區(qū)服務活動，建立了社區(qū)協(xié)調(diào)領導機構，形成了一套責任明確、運行有序的管理體系，建立社區(qū)服務隊伍，建設社區(qū)服務設施，形成了社區(qū)服務發(fā)展規(guī)劃。然而，街居制的恢復和重建并沒有完全滿足城市居民的日常服務要求。1991年，民政部指出社區(qū)服務的基礎是推進城市社區(qū)建設，要將社會和社區(qū)的發(fā)展推向城市基層工作的前臺，成為以社區(qū)建設為基礎的城市基層管理體制改革提出新理念和政策基礎。至此，改革的重點從農(nóng)村轉移到城市，改革的方法從政策調(diào)整轉向體制機制改革，城市基層民主治理被提升到黨和國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度。到1993年底，全國大約有80%以上的城市街道開展了社區(qū)服務工作。1995年，上海市選擇10個街道進行綜合改革試點，積極探索創(chuàng)新社會主義市場經(jīng)濟條件下的城市管理新途徑，著力理順市與區(qū)、區(qū)與街道的管理職能，配套出臺了《上海街道辦事處條例》，推動社區(qū)建設和管理體制的建立和完善。探索新型體制“兩級政府、三級管理、四級落實”治理模式，構建了城市社區(qū)自治的框架，具有一定的超前性。這一做法和經(jīng)驗在全國產(chǎn)生較大影響。在1998年國務院新一輪機構改革計劃中，民政部在原基層政權建設部門的基礎上，設立了基層政權和社區(qū)建設司，重新整合社會服務工作職能力量歸屬，社區(qū)建設成為政府的一項特殊行政職能。以街道、社區(qū)管理體制改革為突破口，組織開展了社區(qū)建設實驗區(qū)和全國城市社區(qū)建設示范活動，創(chuàng)新基層社會管理體制機制。山東省青島市四方區(qū)瑞昌路街道辦事處第二、六居委會為城市社區(qū)直選拉開序幕。北京、寧波兩市的居民委員會直接選舉產(chǎn)生了巨大的影響，是基層民主從農(nóng)村走向城市的里程碑。2009年民政部頒布了《關于建立“農(nóng)村社區(qū)建設實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動的通知》，規(guī)定了建立城鄉(xiāng)社會建設全覆蓋試點的五個標準：領導協(xié)調(diào)機制、社區(qū)建設全覆蓋試點。城市建設規(guī)劃、社區(qū)綜合服務設施、社區(qū)服務和社會管理。

(四)新時代城市基層治理的發(fā)展新格局

黨的十八大召開后，社區(qū)建設內(nèi)涵明晰，從社會管理到社會治理，標志著基層社會領域?qū)崿F(xiàn)了從基層管理到基層治理的新飛躍。以習近平為核心的黨中央高舉中國特色社會主義偉大旗幟，開辟了治國理政新境界，部署國家治理體系，謀求治理能力現(xiàn)代化。新時代的治國理政新實踐對城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制機制實施了重大的改革與突破，為增強城市社區(qū)服務功能，提出“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”。(3)《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版，第25頁。創(chuàng)新基層治理體制，改進基層治理方式，提高基層治理水平，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，打造共治、共建、共享的治理格局。城市社區(qū)是集管理、服務、自治于一體的社會單元，共治、共建、共享的治理格局強調(diào)社區(qū)治理體系網(wǎng)格化建設，基層政府、社會組織、社區(qū)業(yè)主等主體圍繞公共事務進行合作與協(xié)商，推動社會治理重心向基層下移，標志著基層社會治理在國家治理體系中具有重要地位。習近平在社區(qū)治理的重要論述中，從認識論和方法論上系統(tǒng)回答了“怎么看”“怎么辦”“怎么干”，解決了社會治理的定位、使命和內(nèi)在結構以及抓手的問題。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，《智慧社會建設指南(試行)》，將智慧城市作為城市發(fā)展新模式，要求大力推進智慧城市建設。爭取到2020年，將有50%以上的城市社區(qū)實現(xiàn)智慧社區(qū)的標準化建設，建立可持續(xù)發(fā)展的城市基層治理體系和智能化社會服務模式。2015年頒布實施《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制納入了制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，使之成為實現(xiàn)基層社區(qū)居民自治的根本途徑。居民參與社區(qū)事務管理的積極性高漲，協(xié)商的民主氛圍濃厚，社區(qū)居民主要通過議事協(xié)商、決策協(xié)商、管理協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商等方式實現(xiàn)合理訴求和解決合法權益的有效維護。同年，民政部和中組部聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》，啟動了新一輪社區(qū)居民委員會減負增效具體改革措施。這輪改革的重要特點，就是全面推行“社區(qū)工作準入制”，建立健全社區(qū)權力正負清單制度。2017年頒布的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，成為新時期推進全國社區(qū)建設的綱領性文件和行動指南。要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，不斷加強城鄉(xiāng)基層工作，推動社會治理的重心向基層下移。突出組織政治功能，增強社區(qū)文化引領能力，強化社區(qū)矛盾化解能力。明確了改革發(fā)展的方向和重點任務，為今后進一步加強社區(qū)建設指明了方向?？傊?，新中國建立70年來，國家與社會的關系從對立走向統(tǒng)一，從“強國家—弱社會”邁向“強國家—強社會”的新時代，治理體系也隨之而變，走向現(xiàn)代化。

二、城市基層治理變遷過程中取得的成就及特點

黨中央多次強調(diào)堅持和完善城市基層自治制度，為城市社區(qū)治理提供重要的政策指導和理論支撐。在推進城市社區(qū)建設中，城市社區(qū)自治制度地位不斷提高，基層治理在民主制度建設、基層保障條件及城市基層協(xié)商民主等方面，取得長足的進步，城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得了積極的成效，基層治理及其體制改革創(chuàng)新取得重大突破和全面進步，較好地適應城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展變化的新形勢，“滿足居民日益增長的多樣化需要，民生服務保障穩(wěn)定提升，促進了社區(qū)和諧穩(wěn)定，為社會治理奠定了良好的社區(qū)基礎?！?4)龔維斌：《改革開放40年中國社區(qū)治理的回顧與反思》，《社會治理》2018年第8期。

(一)基層管理體系的政治效應與經(jīng)濟導向凸顯

建國初期，黨中央就已有效地治理了城市基層，建立城區(qū)基層政權機構——區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會層級式行政管理體制，為基層治理建立了組織基礎。以單位制作為城市基層社會組織主體的構建，以街居制對城市基層管理性組織進行重新的定位。依托于單位框架的街居制是建國初期計劃經(jīng)濟大背景的城市基層治理模式。中國政治體制開始由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型，堅持以人為本，保障居民福利，發(fā)動居民參與政治，與人民政府有效溝通。廢除舊的社會團體組織，構建了具有中國特色的城市基層社會組織體系，實現(xiàn)了社會的全面整合，成功完成對城市的社會治理和社會改造，重新建立新的人民群眾團體，保證了國家對社會高度的整合，保證了城市政權和社會穩(wěn)定，集中力量發(fā)展經(jīng)濟，把舊社會混亂分裂的城市改造成為社會主義的新型城市。

(二)基層治理制度在建設與改革中不斷完善

改革開放是我國基層治理轉型的關鍵時刻，以鄧小平為核心的第二代領導集體帶領下，有效開展社會治理，初步建立符合國情的現(xiàn)代社會管理體制，構建一套較有效的治理模式。此后歷任領導集體都在改革開放的實踐中繼承和發(fā)展了鄧小平社會治理思想，“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”(5)《中國共產(chǎn)黨第十七次全面代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第29頁。，指出社會的穩(wěn)定發(fā)展必須要正確處理事關全局的重要關系。治理主體由單一主體向多元主體過渡，城市治理不再由政府包辦，社會力量進入治理領域，街道和社區(qū)在城市治理中的地位上升。各級地方政府開展社會治理創(chuàng)新實踐，社會治理不斷發(fā)展，在政府治理能力建設、社會自治和多元共治等方面都取得了較大成就。

1.基層協(xié)商民主制度化，城市民主發(fā)展顯著

社會主義協(xié)商民主是人民民主的重要實現(xiàn)形式，“開展基層協(xié)商民主，推進基層協(xié)商制度化”是發(fā)展社會主義民主的重要內(nèi)容。城市基層民主制度建設在城市社區(qū)建設過程中取得顯著的進步，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)與核心?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》指出：“城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自組織”(6)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，中國法制出版社1998年版，第9頁。，規(guī)定城市居民委員會具有基層性、民主性和法治性三個層次，為基層自治提供了法律保障。民主管理的范圍不斷拓寬，城市基層民主治理以居民委員會為載體，實踐城市社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。加強城市社區(qū)居民對基本的民主管理的認識，促進城市基層社會生活共同體的建設。民主監(jiān)督穩(wěn)步推進，拓寬民主監(jiān)督的渠道和途徑，創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，提高城市社區(qū)治理的時效性和透明性。青島、寧波、上海等地的直選實踐，標志著民主自治思想在中國城市基層治理中得到具體運用和發(fā)展。城市社區(qū)的換屆選舉程序更加嚴格規(guī)范，為提高換屆選舉參選率、競爭性，提出了新的解決方案。如采取書面大會的方法，以書面選票進行換屆選舉，微信群等渠道作為監(jiān)督，解決了業(yè)主沒有時間當面投票的困難，提高了競選效率和參選率，社區(qū)的程序民主理念能夠得到進一步的鞏固，居民的政治參與意識、能力，均有較大的提高。基層選舉培育了居民的政治參與意識與民主素質(zhì)，保證了選舉的公平性，完善了選舉機制。改善了基層干部與群眾的關系，鞏固了執(zhí)政黨的政治基礎，提升了基層黨組織的影響力，為實現(xiàn)民主與法治社會打下了堅實基礎。作為選舉民主的補充，基層協(xié)商民主也得到廣泛應用，有助于破解民主選舉與民主治理的脫節(jié)，推進基層治理現(xiàn)代化，豐富協(xié)商民主的實踐形式，強化治理理論提升，極大地保護和促進居民自治的發(fā)展。

2.深化行政體制改革，政社整合，推進治理資源向基層下移

依法行政將行政管理活動納入法制化軌道。建立適應市場經(jīng)濟體制的行政管理體制，令政府結構得到優(yōu)化和完善。城市社區(qū)既是國家行政權力的末梢，又是基層自治的起點。對此，必須注意整合政府、社會多方資源，使國家治理與居民自治形成良好互動關系。明確政府與社會的邊界，給基層城市自治組織以應有的發(fā)展空間，避免政府過度介入，侵犯社會空間。轉變政府職能，以服務居民為導向，推動服務型政府建設，以此為基本原則解開基層政府改革困局，對辦事流程、職責同構等問題加以重新審視。將治理資源下沉到基層，以適應基層社會的實際需要，為城市社區(qū)居民提供專業(yè)、多元的社區(qū)服務。

(三)社會基層治理由管制模式轉型為服務模式

現(xiàn)代社會治理是一種公共治理、民主治理、多維治理。社會治理的本質(zhì)是建立多維度的參與式治理結構，而不是加強嚴格的行政管理。以人為本的治理理念，重視人民的訴求，政府模式基本完成了從管制模式到服務模式的轉型。政府政策更加注重長效化、科學化、體系化、制度化，著重推動基層自治實踐，促進社會治理創(chuàng)新。支持社會組織的發(fā)展，由社會組織提供公共服務，促進社會和諧有序發(fā)展。

1.多措并舉提高基層社會治理水平

改革開放四十年成果豐碩，社會經(jīng)濟發(fā)展迅疾，這要求基層治理也迎頭趕上，達到相應的水準。習近平提出“要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?7)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第49頁。這為新時代基層治理發(fā)展指明了方向。對此，應從四個方面全面著手，從政府層面大力支持社會組織發(fā)展，以服務為本，在民生領域建立較為完善的空間體系和直接為社區(qū)居民提供便利的服務網(wǎng)絡，整合政社資源并下移基層，實現(xiàn)公共服務資源的整體下沉。推進法治建設，加強法治宣傳，樹立與社會治理相適應的法治理念，法治導向、營造法治環(huán)境、依法治理、依法自治。利用互聯(lián)網(wǎng)時代的新變化進行決策管理，引入人工智能、大數(shù)據(jù)等服務，提升治理效率和方法創(chuàng)新。加強基層治理人才建設，壯大多元共治力量，培訓基層公職人員，促進基層治理的專業(yè)化。

2.創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合機制，加快公共服務均等

當下我國仍處在城鄉(xiāng)分治階段，城鄉(xiāng)差距較大，資源分配差異明顯。為維護社會公平正義，提升資源利用效率，打造開放流動的社會，城鄉(xiāng)基層一體化治理已刻不容緩。充分利用改革試點有利條件，持續(xù)推動體制、政策、實踐等全方位的創(chuàng)新。新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出城鄉(xiāng)融合思想，改革重心向村級下移，努力提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平。大力推動戶籍制度、土地制度等改革方案，為城市服務延伸下鄉(xiāng)提供政策保障。讓農(nóng)村轉移人口基本享受城鎮(zhèn)基本公共服務，完善住房和社會保障制度，銜接老年醫(yī)療制度及隨遷子女受教育權政策，落實就業(yè)者公共服務政策等等。基本縮小城鄉(xiāng)之間的差異，構建城鄉(xiāng)公共服務均等化體制，讓每個公民都能夠受惠于現(xiàn)代化建設的成果。

(四)城市基層社會治理新格局初步形成

黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆領導班子，高度重視城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，為城市社區(qū)治理提出了新的要求，指明了發(fā)展的方向，這標志著我國社會治理體制機制的改革與創(chuàng)新進入新的重要發(fā)展時期，以人民為中心打造社會治理格局在實踐城鄉(xiāng)社區(qū)體制機制方面的改革與創(chuàng)新，已取得重大進展和突破，使社會基層進一步釋放了生機與活力，有效地促進了社會文明進步和安全穩(wěn)定。

1.牢固樹立起以人為本、服務為先的理念

新時代社區(qū)治理實踐，首先是加大社區(qū)服務的工作力度。社區(qū)服務是對社區(qū)居民的服務，是居民的需求，建立共建共治共享的供給機制，這也是社區(qū)服務的立基之本。社區(qū)居委會圍繞社區(qū)建設和社區(qū)服務提升的現(xiàn)實需要，在社區(qū)基層治理發(fā)揮積極作用，在宣傳貫徹法律法規(guī)、促進社區(qū)精神文明與環(huán)境衛(wèi)生、幫助老年人生活及娛樂等均有相應的措施。針對社區(qū)服務資源不足，建立了社會服務中心和社會組織培育站。社會服務資金以自籌為主，社會捐助、社會服務盈余為補充。通過政府購買形式，委托專業(yè)社會服務機構到社區(qū)開展服務，吸納專業(yè)化社會組織力量服務居民。二是加大資源投入，建設社區(qū)社會組織綜合服務平臺，建設社區(qū)居民活動中心、養(yǎng)老服務站、志愿者協(xié)會，為社區(qū)居民提供精準有效的服務和管理。社區(qū)服務發(fā)展與社區(qū)文化交融一體，形成更豐富的形式。

2.以黨的建設引領社區(qū)治理

城市基層社區(qū)治理與基層黨建結合起來，發(fā)揮黨的引領作用，推動社會治理創(chuàng)新，為社區(qū)居民謀福利，形成良性循環(huán)。黨組織對城市基層治理模式起到良好的引導作用，對居民委員會的工作起到有力的支持作用，與居民自治形成有效融合。城市社區(qū)走上業(yè)主自治實踐、探索治理模式，與基層黨組織的引導和支持密不可分，確立了公平公開公正的民主決策和制度程序監(jiān)督的民主管理模式，建立起居民安居樂業(yè)的和諧小區(qū)。早期城市社區(qū)面對物業(yè)服務公司的侵權行為在建立業(yè)主委員會進行依法維護權益過程中遇到不少困難，往往依賴于社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌、梳理、調(diào)解。正確處理好黨組織與社區(qū)自治的關系，特別是注重黨的領導權與社區(qū)居民自治權的分寸關系，避免“不作為”和“濫作為”，是探索黨組織參與社區(qū)建設的新機制關鍵，是社區(qū)善治的創(chuàng)新。堅定不移地走群眾路線，擴大基層黨組織的輻射范圍、影響力，實現(xiàn)“群眾在哪里，黨支部就在哪里”。把握基層黨建機制與社會組織的有機關聯(lián)，探討社會組織黨建的創(chuàng)新之道。堅持抓保障、抓平臺、抓引領，多措并舉，有效促進社會組織黨建工作健康快速發(fā)展。社會組織中黨組織的集中建立，是社區(qū)積極探索促進科學發(fā)展、促進社會和諧、促進社會進步的重要舉措。是社區(qū)擴大和壯大黨員隊伍，社會組織體系更加健全完善，運轉機制更加科學規(guī)范，社會評價有序穩(wěn)步提升的工作目標。堅持黨的指導，堅持改革創(chuàng)新，在社會組織的社會管理系統(tǒng)和管理能力的現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更好的作用，確保黨的社會組織的影響力和戰(zhàn)斗力。著力發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，在社區(qū)治理中起到良好影響。

3.以社區(qū)文化推動城市基層治理實踐

隨著城市基層社區(qū)建設快速發(fā)展，在滿足城市居民物質(zhì)需求的同時要補足精神文化需求的短板。黨中央對城市社區(qū)基礎設施建設，不斷提出新的指示意見。最新頒布的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》、《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，為城市社區(qū)善治指明了方向。覺的十八大以來，各地政府給居民自治、社區(qū)運行提供良好條件，高度重視城市社區(qū)基礎設施建設問題，建設了大批服務中心、文化活動室、衛(wèi)生室等場所，依托其開展社區(qū)文化建設。社區(qū)文化是社區(qū)服務體系建設的重要內(nèi)容，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與城市社區(qū)精神文明建設進行宏觀結合，營造社區(qū)的良好文化氛圍。推動城市社區(qū)協(xié)商理念。在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精神的啟發(fā)、引導下，打造城市社區(qū)的治理理念與生活方式。比如北京的“樂和社區(qū)”模式倡導可持續(xù)發(fā)展的價值觀，是傳統(tǒng)理念應用于城市社區(qū)治理的典型案例，其生活理念是優(yōu)秀的傳統(tǒng)思想觀念、行為方式可以輔助現(xiàn)代基層治理，有助于形成共識、促進和諧。結合當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)，提倡家訓家風建設，弘揚高尚道德，對社區(qū)居民的生活面貌起到影響和指導作用。中華民族自古以來重視家教、家風。濟南市基層社區(qū)注重評選道德模范，街道、社區(qū)設置了道德模范的宣傳欄，展示身邊居民的先進事跡，包括個人修養(yǎng)、家庭倫理、公共道德等方面。注重發(fā)揮榜樣的模范帶頭作用，對優(yōu)秀人物、模范家庭都是非常好的宣傳和激勵。建設文化學習型社區(qū)，既滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的精神文化、強身健體的需求，又增強了居民的社區(qū)認同感和歸屬感。

三、對建國以來我國城市基層治理的思考

建國以來我國城市基層治理的變遷，與政治、經(jīng)濟、社會、文化等各要素密切相關，不同要素的交織的合力所產(chǎn)生的推動作用，形成了時代變遷的路徑，有助于理解社會變革如何可能，將來如何。社區(qū)治理是現(xiàn)代化進程中的一個具體戰(zhàn)略手段，是未來社會發(fā)展所企盼達到的預期目標。隨著基層治理體制機制從街居制轉變?yōu)樯鐓^(qū)制，國家單獨承載的一大部分社會職能逐漸轉移到基層社區(qū)，單一的政府管理體制已難以處理一系列的社會服務與社區(qū)福利等問題。城市治理由“城市”向“社區(qū)”演變，其原因是快速城市化導致城市社區(qū)分化及居民身份的異質(zhì)性。新時代社會治理提出了新要求，打造共建共治共享的治理格局。多方參與、互動協(xié)商、利益調(diào)和、系統(tǒng)持續(xù)是推進城市社區(qū)治理的要素。多方治理主體、多方治理方式、多重治理目標、多樣治理內(nèi)容是中國城市基層治理的發(fā)展方向，是城市社區(qū)治理走向“善治”的根本。

(一)堅持以人民為中心，使人民真正當家作主，具有自我服務、自我管理、自我監(jiān)督的能力

人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征。發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權益?！靶聲r代社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，從‘物質(zhì)文化需要’到‘美好生活需要’”(8)唐曉陽：《在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列》，《嶺南學刊》2018年第3期。，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。習近平指出“人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標”，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目標”，以“建設具有中國特色的社會主義社會治理體系”， “推動社會治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會治理格局”，說明了推動治理格局建設、完善社區(qū)治理體系的在新時代的重要性。必須大力推進社區(qū)治理，為黨的執(zhí)政打下堅實的基礎。以人民需求為導向，優(yōu)化社區(qū)服務，必須加強基層工作，服務居民生活，令居民能夠在日常生活中感受到改革發(fā)展的偉大成果。在全面建成小康社會決勝階段切實推進社區(qū)治理，這是國家治理體系的核心內(nèi)容，事關基層穩(wěn)定。社區(qū)治理有關于黨和國家的穩(wěn)定安定和長治久安，也是建設中國特色社會主義事業(yè)不可或缺的核心環(huán)節(jié)。社區(qū)是社會治理的最小單元，在社區(qū)治理中保證居民權利，促進社會公益，惠及人民，這正是黨的十九大報告所說的“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進”(9)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第45頁。。

(二)發(fā)揮基層黨組織的主導地位與領導作用

基層治理，關鍵在黨，重心在基層。黨組織要對治理模式起到良好的引導作用，對居民委員會的工作起到有力的支持作用，與居民自治形成有效融合。城市社區(qū)治理只有堅持黨的領導，創(chuàng)新社區(qū)基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，樹立發(fā)展新理念，確保社區(qū)治理沿著正確的政治方向前進，鞏固和完善城市基層自治制度，保障業(yè)主的利益，有效實施多元治理。推動社會治理重心向基層下移，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?；鶎狱h組織與政府，街道辦事處、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)等都是城市基層自治相關的主體，這些主體機構為城市基層社區(qū)穩(wěn)定提供保障，對社區(qū)治理的實踐發(fā)揮著重要作用。街道辦事處和社區(qū)居委會為主體基層直接面對服務群眾，基層社會治理水平的高低直接反映和決定著國家的社會治理水平。發(fā)揮基層黨組織的領導作用，建立黨群服務站，以黨支部為核心，推進街道和社會管理體制改革，真正把社會服務與城市職能向基層下移，發(fā)揮街道辦事處和社區(qū)公共服務、統(tǒng)籌轄區(qū)治理、組織綜合執(zhí)法、指導社區(qū)建設等職能，加強街道辦事處對社會服務與城市管理的綜合協(xié)調(diào)作用，進一步推進街道政務服務中心建設發(fā)展。鞏固黨的執(zhí)政基礎，加強黨內(nèi)民主建設，以社區(qū)黨組織為核心，理順社區(qū)居委會、業(yè)委會之間的關系，充分發(fā)揮基層黨支部的橋頭堡作用，彰顯社區(qū)治理的生命力和創(chuàng)造力，落實到社區(qū)治理的各項工作中，促進中國特色社會主義的城市基層社區(qū)健康發(fā)展。

(三)加快構建自治、德治、法治的基層社會治理模式

城市基層治理，首先在于確立街道辦事處的權力職能。要理順街道辦事處與相關政府部門、社區(qū)組織的關系。城市居民自治的良好實踐，需要法治作為保障和約束，也需要街道辦事處的指導。近年來以自治和維權名義開展的業(yè)主維權行動，證明業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司、業(yè)主委員會存在錯綜復雜的利益矛盾。國務院頒布《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，是解決住宅小區(qū)業(yè)主自治的困境的最佳途徑。文件政策性的指導小區(qū)業(yè)主自治，指出應促進業(yè)主委員會制度化、規(guī)范化建設，讓廣大社區(qū)居民增強自我管理意識與政治參與意識，培育居民法治意識、民主意識，依法自治。在城市自治的實踐中，居民的依法自治能力和自我管理能力得到提升，居民群眾明確自己的權利和義務，依法按規(guī)參與基層社區(qū)治理，推動了社區(qū)治理的法治化。住宅小區(qū)業(yè)主自治的運行需要有法治的約束和保障，應嚴格依照法律法規(guī)規(guī)定居民自治的權利與限度。把不應歸屬居委會、業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的工作，由政府職能部門把控，加強依法執(zhí)法力度，制定細化的業(yè)主組織條例，規(guī)范業(yè)委會的運作，懲處違規(guī)違法的行為，堅持法治精神，維護法律的尊嚴和權威。德治源于傳統(tǒng)，經(jīng)現(xiàn)代轉化，是善治的基石。道德約束是一種非制度性的規(guī)范，可以作為社區(qū)法治的補充，在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。將中國傳統(tǒng)社會治理模式在社區(qū)建設和發(fā)展過程中進行創(chuàng)造性轉化，注重居民公約的規(guī)范和教化功能，注重家庭在社會治理中的基礎地位，保障基層社區(qū)社會的穩(wěn)定，不斷提高和“培養(yǎng)居民的參與意識、公共意識、責任意識、規(guī)則意識、誠信意識和合作精神”(10)湯晉蘇：《開創(chuàng)新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局》，《社會治理》2018年第9期。，充分發(fā)揮在社區(qū)治理中的精神支撐和凝聚力的重要作用，實現(xiàn)自治、法治、德治三者相互促進，相互補充。

(四)城市基層治理人才的建設與培養(yǎng)

基層治理需要相應的人才建設，完善基層人才遴選機制，加強干部隊伍規(guī)范管理，嚴格進行候選人資格審查。有效預防選舉過程中出現(xiàn)的不正之風，嚴厲打擊各類干擾破壞選舉的違紀違法行為，中組部多次發(fā)布紀律通告，對基層換屆工作提出要求，對違背紀律者“零容忍”，形成正風肅紀高壓態(tài)勢。重點把握換屆選舉的關鍵環(huán)節(jié)和程序流程，切實保證換屆選舉工作能夠公平、公開地進行，選舉規(guī)范有效。要吸收更多優(yōu)秀人才加入基層治理隊伍，確保基層換屆選舉能夠選出好人、選出能人?；鶎由鐓^(qū)干部隊伍年輕化、專業(yè)化，隊伍規(guī)模和質(zhì)量逐步提升。社區(qū)“兩委”班子人員結構進一步優(yōu)化，活力進一步提升，成員年齡、知識結構更趨合理，這標志著越來越多高學歷、年輕活力的青年加入進新一屆居委會班子來，有利于以更高昂的激情和能力，為社區(qū)居民做好事、做實事。精選一批優(yōu)秀的高校畢業(yè)生到基層社區(qū)就職，改善社區(qū)居委會班子成員構成，為社區(qū)居委會建設注入新的生機和活力，大大提高基層社區(qū)干部的素質(zhì)，發(fā)揮大學畢業(yè)生自身的專業(yè)知識，為城市基層社區(qū)發(fā)展提供新的增長點。對一些重點貧困社區(qū)，要充分發(fā)揮省派第一書記的核心引導作用，建設過硬支部，開展精準扶貧，提升治理水平。