英國歷史上公簿持有地的消亡歷程

王元天

(天津師范大學(xué) 歐洲文明研究院，天津 300387)

一、政府干預(yù)公簿持有地改制的背景

英國的“私有土地產(chǎn)權(quán)”在法律上稱為“現(xiàn)實(shí)占有的絕對(duì)自由保有地產(chǎn)權(quán)”(以下簡(jiǎn)稱為“自由保有”地產(chǎn)權(quán))，是在英國近代的土地私有化進(jìn)程中逐漸確立起來的。在歷史上，英國人曾經(jīng)可以通過多種土地保有制從領(lǐng)主手中持有土地，而公簿持有制(copyhold)正是其中非常重要的一種。在土地私有化進(jìn)程中，許多公簿持有地的產(chǎn)權(quán)逐漸明晰，公簿持有制逐漸向土地的“自由保有”制轉(zhuǎn)型，但也有一些公簿持有地始終未能完成轉(zhuǎn)變。從19世紀(jì)開始，英國政府開始試圖拔掉這些幸存下來的“釘子戶”。

英國的公簿持有制是由封建社會(huì)早期的農(nóng)奴保有制轉(zhuǎn)變而來的，在15、16世紀(jì)曾廣泛分布于英國，通過這種方式從領(lǐng)主手中持有土地的佃農(nóng)即為公簿持有農(nóng)(copyholder)。在公簿持有地上，領(lǐng)主是土地的所有者，依普通法享有土地產(chǎn)權(quán)，而公簿持有農(nóng)則是土地的實(shí)際使用者，他們的權(quán)利義務(wù)在封建社會(huì)發(fā)展過程中逐漸被固定為莊園習(xí)慣的一部分，并一直延續(xù)了下來，受到當(dāng)?shù)厍f園法庭的保護(hù)。法庭會(huì)將他們的權(quán)利義務(wù)記錄在案，而佃農(nóng)自己亦可獲得一份紀(jì)錄副本，是為公簿(copy)。自16世紀(jì)始，普通法逐漸仿照莊園法庭根據(jù)地方習(xí)慣為各地公簿持有農(nóng)提供保護(hù)。1573年和1588年的案例中，在王座法庭上最先出現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變，隨后主要的普通法法庭很快就這一問題達(dá)成了共識(shí)，使公簿持有農(nóng)的習(xí)慣權(quán)利得到了更堅(jiān)實(shí)的保護(hù)。[注]A.W.B. Simpson, A History of the Land Law, New York: Oxford University Press, 1986, p.164, p.166.這種發(fā)展變化趨勢(shì)后來在英國法學(xué)界引起了長(zhǎng)期的爭(zhēng)論：在17世紀(jì)，隨著封建土地制度的瓦解，私有土地產(chǎn)權(quán)初步確立，依法擁有土地的領(lǐng)主與實(shí)際占有使用土地的公簿持有農(nóng)到底誰才是土地所有者？以利特爾頓等人的觀點(diǎn)為代表，法學(xué)界最終承認(rèn)了公簿持有地上領(lǐng)主與佃農(nóng)之間的實(shí)質(zhì)性權(quán)利分割：領(lǐng)主是特殊的自由保有人(unusual freeholder)，他們是依法占有土地的土地所有者，并據(jù)此享有投票選舉權(quán)、土地上礦藏木材等自然資源的所有權(quán)等若干權(quán)利；而公簿持有農(nóng)則是特殊的任意佃農(nóng)(unusual tenant at will)，盡管普通法與莊園法庭都會(huì)按照各地習(xí)慣保護(hù)他們的習(xí)慣權(quán)利，使一些人可以在土地的繼承、買賣等方面不受領(lǐng)主干涉，但同時(shí)他們也需要按照習(xí)慣向領(lǐng)主繳納租地繼承稅、入地費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)或履行其他的傳統(tǒng)義務(wù)。[注]Ibid., pp.168-169.

公簿持有地上權(quán)利分割的特殊性，使領(lǐng)主與佃農(nóng)相互制約，限制了對(duì)土地的開發(fā)利用。一方面，領(lǐng)主雖然是土地的所有者，但他們?cè)陂_發(fā)使用土地時(shí)也不能損害佃農(nóng)的習(xí)慣權(quán)利。這一點(diǎn)在過去的研究當(dāng)中經(jīng)常被提及，人們發(fā)現(xiàn)了許多佃農(nóng)起訴領(lǐng)主的案例，在托尼的《十六世紀(jì)農(nóng)業(yè)革命》中也對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了專門的論述。[注]R.H. Tawney, The Agrarian problem in the sixteenth century, London, New York [etc.] Longmans, Green and Co., 1912, pp.291-293.另一方面，佃農(nóng)對(duì)土地的處分行為也不能超出莊園習(xí)慣允許的范圍，否則必須征得領(lǐng)主的同意。在莊園法庭當(dāng)中，領(lǐng)主起訴侵權(quán)佃農(nóng)的事情也時(shí)有發(fā)生。[注]Harold Garrett-Goodyear, Common Law and Manor Courts: Lords, Copyholders and Doing Justice in Early Tudor England, in Jane Whittle (ed.), Landlords and Tenants in Britain, 1440-1660, Woodbridge: The Boydell Press, 2013,pp.49-50.可見，如果公簿持有農(nóng)和領(lǐng)主之間達(dá)不成共識(shí)，誰都沒法對(duì)土地進(jìn)行充分的開發(fā)利用。這種缺陷在近代資本主義興起的過程中日益暴露出來，人們?cè)絹碓叫枰暾魑耐恋禺a(chǎn)權(quán)，以根據(jù)市場(chǎng)行情調(diào)節(jié)土地的開發(fā)利用方式，或在市場(chǎng)上配置土地資源，獲取最大的收益。于是，在越來越多的公簿持有地上，領(lǐng)主或佃農(nóng)開始嘗試改變舊的公簿持有制。

在各地不同的莊園習(xí)慣中，公簿持有農(nóng)的土地權(quán)利大小不一，與領(lǐng)主議價(jià)的能力強(qiáng)弱有別，這就使得各地公簿持有制瓦解的方式和速度各不相同，這其中最重要的影響因素是習(xí)慣法上佃農(nóng)的土地持有年限。首先是定期持有土地并且沒有續(xù)約權(quán)的公簿持有農(nóng)，這類佃農(nóng)人數(shù)少，權(quán)利小，法律地位與租地農(nóng)相近，幾乎沒有和領(lǐng)主議價(jià)的能力。這類公簿持有地到期之后，領(lǐng)主很容易廢除舊的公簿持有制，再根據(jù)市場(chǎng)行情以合理的價(jià)格將土地出租。其次是沒有續(xù)約權(quán)的世代公簿持有農(nóng)，這類佃農(nóng)在英格蘭的西部、西南部諸郡分布廣泛。在這類土地上，只需要繳納一筆入地費(fèi)，就可以確保連續(xù)幾任公簿持有農(nóng)的土地安全性(比如較為普遍的3代99年)。因而盡管這類土地也有期限，但由于佃農(nóng)能在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)牢固占有土地，他們的議價(jià)能力也相對(duì)更強(qiáng)一些。在這些土地上，世代公簿持有制往往是先轉(zhuǎn)變?yōu)槭来赓U，再逐漸過渡為市場(chǎng)性租賃的。在最初的轉(zhuǎn)變過程中，為了減少轉(zhuǎn)變的阻力，許多領(lǐng)主會(huì)把習(xí)慣法上公簿持有農(nóng)的權(quán)利義務(wù)寫到新的租約里，比如在17世紀(jì)中葉羅斯特郡的亨伯里莊園，拉爾夫·薩德勒在出租土地時(shí)與農(nóng)民簽署的合同中就提到，租地農(nóng)和過去的公簿持有農(nóng)權(quán)利義務(wù)一致，照舊服從莊園習(xí)慣并接受莊園法庭的管轄。[注]Ibid., p.91.而為了能讓佃農(nóng)們盡早接受租約，領(lǐng)主們會(huì)采取手段，比如以到期后轉(zhuǎn)租土地相威脅迫使佃農(nóng)盡早接受租約，[注]R.H. Tawney, The Agrarian problem in the sixteenth century, pp.301-303.或者以少收入地費(fèi)相誘。結(jié)果，到1750年前，在康沃爾郡、德文郡、薩默塞特郡、多塞特郡、蘭開夏郡、柴郡等西部、西南部諸郡的世代公簿持有制，已經(jīng)普遍轉(zhuǎn)型為世代租賃。[注]W.G. Hoskins, The Occupation of Land in Devonshire 1650-1800, Devon and Cornwall Notes and Queries, XXI, 1940-41, pp.2-3; A.J. Gritt, The Operation of Lifeleasehold in South-West Lancashire, 1649-97, The Agricultural History Review, Vol. 53, No.1 (2005), p.20.在這一轉(zhuǎn)變中，佃農(nóng)失去了習(xí)慣法的保護(hù)。他們?cè)谕恋厣系臋?quán)利義務(wù)，租地期限，以及違約時(shí)所面臨的處罰，都明確寫在了租約中。這有利于領(lǐng)主在之后續(xù)租的過程中，按照市場(chǎng)行情重新調(diào)整租約。[注]C. Clay, Lifeleasehold in the Western Counties of England 1650-1750, p.93.

與上述二者相比，有繼承權(quán)或續(xù)約權(quán)的公簿持有農(nóng)土地權(quán)利最為牢固。這類土地更多集中在諾森伯蘭、達(dá)拉謨、約克郡等英格蘭東部、北部的郡中。由于佃農(nóng)對(duì)土地的占有始終牢固，所以想要改變公簿持有制必須主、佃雙方達(dá)成一致才行。因而這類土地上的保有制轉(zhuǎn)型情況就要復(fù)雜得多。一種方式是領(lǐng)主買斷佃農(nóng)手中的公簿持有權(quán)。比如在約克郡的霍爾德內(nèi)斯，威廉·康斯特布爾曾于1775年買斷了兩個(gè)莊園中佃農(nóng)的公簿持有權(quán)，將土地并入了領(lǐng)主自營地。而律師托馬斯·克拉斯特在1871年成為魯斯莊園的領(lǐng)主后，7年間先后買斷了182畝土地上的公簿持有權(quán)。與領(lǐng)主買斷公簿持有權(quán)相對(duì)應(yīng)的另一種方式則是佃農(nóng)買斷領(lǐng)主的土地產(chǎn)權(quán)，自己取代領(lǐng)主成為土地的所有者。在后來英國的法律當(dāng)中，將這種方式稱為公簿持有農(nóng)的“解放”(enfranchisement)。比如前面提到過的威廉·康斯特布爾，他的代理人曾于1774年9月向莊園中的公簿持有農(nóng)發(fā)出公告，明碼標(biāo)價(jià)，允許他們購買自己公簿持有地的土地產(chǎn)權(quán)。[注]Martin Trevor Craven, Copyhold Tenure and its survival in Holderness, in the East Riding of Yorkshire from c.1750 to 1925, Unpublished Ph.D. thesis, University of Hull, 2002, p.118, p.264, p.267.然而，共識(shí)并不總是那么容易達(dá)成，因而總有一些領(lǐng)主會(huì)嘗試一些“旁門左道”。比如在16世紀(jì)諾森伯蘭郡的埃爾斯維克莊園中，領(lǐng)主就曾試圖否認(rèn)公簿持有農(nóng)的繼承權(quán)，只是后來他遭到了佃農(nóng)的起訴并敗訴才不得作罷已而。而在該郡的另一所莊園中，莊園管理人則成功說服了公簿持有農(nóng)約翰·威爾遜交出了公簿，并讓他以相當(dāng)于雙倍地租的入地費(fèi)租下了土地。后來佃農(nóng)醒悟過來反悔了，想請(qǐng)求領(lǐng)主返還公簿，[注]R.H. Tawney, The Agrarian problem in the sixteenth century, p.295, pp. 302-303.但為時(shí)已晚。可見，在當(dāng)時(shí)的英國，并沒有一個(gè)常規(guī)渠道能方便主佃雙方改革公簿持有制。而在每一塊佃農(nóng)有繼承權(quán)的公簿持有地上，變革是否能最終成功，也充滿不確定性。

誰來賣出手中的土地權(quán)利，這些權(quán)利又值多少錢，這些問題成了一些領(lǐng)主與佃農(nóng)之間的沖突焦點(diǎn)。而除了直接的經(jīng)濟(jì)原因外，還有更深層的其他因素，從根本上削弱了人們出讓土地權(quán)利的意愿。對(duì)于許多佃農(nóng)來說，主要是因?yàn)橥恋厥撬麄冑囈陨娴牧⑸碇荆@使他們不愿意放棄手中的土地權(quán)利。而許多領(lǐng)主或者不愿，或者不能賣掉手中的土地產(chǎn)權(quán)，背后的原因則更為復(fù)雜。在英國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)當(dāng)中，土地是社會(huì)財(cái)富最主要的來源，直到20世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)對(duì)于國民收入的貢獻(xiàn)仍然是各行業(yè)中最高的。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在1811年，農(nóng)業(yè)對(duì)英國國民收入的貢獻(xiàn)比例仍然高達(dá)35.7%，比排在第二位的礦業(yè)與制造業(yè)要高出15個(gè)百分點(diǎn)，更是第三位的貿(mào)易和運(yùn)輸業(yè)的兩倍還要多。[注]Alun Howkins, Reshaping Rural England 1850-1925: a Social History, New York: Routledge, 1992, p.9.因而，占有土地對(duì)于領(lǐng)主們來說具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。與此同時(shí)，在17世紀(jì)英國革命后，土地精英通過把持議會(huì)建立起寡頭統(tǒng)治。他們?yōu)檫x舉制設(shè)定了土地財(cái)產(chǎn)門檻，以維系自身對(duì)國家政權(quán)的控制。而選舉權(quán)和被選舉權(quán)都只和土地所有者手中的產(chǎn)權(quán)掛鉤，而無關(guān)公簿持有權(quán)，這就使得領(lǐng)主控制土地具有了重要的政治意義。因而當(dāng)時(shí)英國的社會(huì)風(fēng)氣更推崇將土地牢牢控制在自己的家族當(dāng)中，而不是輕易地轉(zhuǎn)手他人。在此基礎(chǔ)上，法律變革對(duì)于這種社會(huì)風(fēng)氣的呼應(yīng)，更進(jìn)一步增加了當(dāng)時(shí)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的難度：17到19世紀(jì)是嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)出現(xiàn)、合法化以及大范圍應(yīng)用的歷史階段。嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)是地主提前決定地產(chǎn)未來處分方式的一種法律手段。通過授產(chǎn)技術(shù)，土地產(chǎn)權(quán)會(huì)在時(shí)間維度上被分割，并被分別授予不同的家族成員。由于這些家族成員都只能處置自己這一時(shí)段內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)，而不能影響其他時(shí)段內(nèi)的他人權(quán)利，于是這些人誰也無權(quán)對(duì)土地進(jìn)行全權(quán)處分，這就使土地固定在了家族內(nèi)部。而到了17世紀(jì)后期，人們通過信托機(jī)制對(duì)過去的授產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行了改良，開發(fā)出了更為嚴(yán)密的嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)，并最終使其在1740年前后得到普通法的承認(rèn)和規(guī)范。[注]Lloyd Bonfield, Marriage Settlements, 1601-1740, Cambridge: Cambridge University Press, 1983, pp.55-56, p.81.嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用范圍極其廣泛，一方面，它在社會(huì)各階層都有不同程度的應(yīng)用，以1660到1740年間的肯特郡和北安普敦郡為例，采用嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)向繼承人授予土地的比例在土地貴族中是100%，而在大鄉(xiāng)紳中也達(dá)到了82.1%。在小紳士中這一比例雖然只有64.6%，但這是因?yàn)樗麄儾粫?huì)對(duì)自己的全部地產(chǎn)采取這么嚴(yán)格的限制措施。如果統(tǒng)計(jì)那些至少會(huì)在部分地產(chǎn)上采用嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)的人，這一比例在17世紀(jì)60、70年代已經(jīng)達(dá)到了71.4%，到1721年至1740年之間進(jìn)一步上升到了100%。[注]Ibid., pp.87-90.另一方面，嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)的適用范圍也不受地產(chǎn)大小的約束，比如蘭開夏郡的布倫戴爾·小克羅斯比，曾在18世紀(jì)末將1700英畝的土地置于嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)下；德比郡和謝爾福德郡的大地主羅伯特·格里夫斯，則在1803年用同樣的方式處置了1300英畝土地。除了上述大地產(chǎn)，肯特郡的巴雷爾·方斯和約翰·塔斯克分別對(duì)700畝和500多畝土地采用了嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)，而原約克郡東賴丁地區(qū)的詹姆斯·楊則只用此法處分了自己的一座小農(nóng)場(chǎng)。[注]F.M.L. Thompson, English Landed Society in the Nineteenth Century, London: Routledge, 1963, p. 66.嚴(yán)格授產(chǎn)技術(shù)在當(dāng)時(shí)的英國社會(huì)如此盛行，而想要將其破壞又十分困難，這就給領(lǐng)主出售產(chǎn)權(quán)帶來了更大的阻力。于是，部分領(lǐng)主和佃農(nóng)始終躲在法律的堡壘中，守護(hù)自己的利益，而這座堡壘同時(shí)也將土地上的公簿持有制，擋在了時(shí)代變革的洪流之外。

工業(yè)革命以來，英國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了劇烈的變化。然而到19世紀(jì)初，許多古老的公簿持有地仍然屹立在各郡之中，自身無法進(jìn)行調(diào)整，頑固地抵抗著時(shí)代的變革，有的地區(qū)公簿持有地的比例甚至還很高，比如坎伯里亞郡的公簿持有地面積就占到了2/3。而在另一些地方，比如米德蘭地區(qū)，盡管公簿持有地所剩很少，但其中不少地產(chǎn)一直存活到了20世紀(jì)公簿持有制的全面廢除。[注]M.E. Turner, J.V. Beckett, and B. Afton, Agricultural rent in England, 1690-1914, Cambridge: Cambridge University Press, 1997, p.27.在新的社會(huì)背景下，這類古老地產(chǎn)的弊病日益凸顯，這為英國政府提供了最根本的干預(yù)動(dòng)力：為了能夠明晰公簿持有地的產(chǎn)權(quán)，將它們最終納入到資本主義市場(chǎng)當(dāng)中，英國政府19世紀(jì)開始探索徹底廢除公簿持有制的途徑。

二、調(diào)查探索與政府干預(yù)機(jī)制的初步建立

公簿持有制與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的沖突由來已久，但直到19世紀(jì)上半葉，政府干預(yù)的基礎(chǔ)才日益充分起來。此前，“解放”公簿持有農(nóng)的呼聲在英國社會(huì)當(dāng)中已經(jīng)長(zhǎng)期存在，但反對(duì)的聲音同樣強(qiáng)大。卡登將主要反對(duì)者分為三大類：首先是莊園管理人，他們通過運(yùn)營莊園獲益，但沒有土地權(quán)利。這些人擔(dān)心佃農(nóng)“解放”后，自己損失的利益無法得到補(bǔ)償；其次是莊園權(quán)利極大的領(lǐng)主們，對(duì)于他們來說，即便當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)跟過去截然不同，但這些在莊園習(xí)慣中保留下來的特權(quán)足以使他們獲取極大的經(jīng)濟(jì)收益，但改革之后的情況不可預(yù)期，因而他們并沒有改革的意愿；最后，許多上層政客也是改革的強(qiáng)大阻力，因?yàn)槿绻境钟修r(nóng)普遍“解放”了，變成了土地所有者，那選舉人的范圍就會(huì)大幅度擴(kuò)大，使選舉格局發(fā)生改變，導(dǎo)致選舉結(jié)果更難以操縱，因而他們也并不愿意改變現(xiàn)狀。[注]James Cuddon, A Succinct Treatise on the Copyhold Acts, London: Law booksellers and publishers, 1865, p.1.可到了18世紀(jì)末，天平開始逐漸向呼吁改革者一邊傾斜。首先，工業(yè)革命以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境深度改變，是這一變化背后的核心原因。農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位開始受到新興行業(yè)的挑戰(zhàn)，工礦業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的大發(fā)展，要求土地所有者的權(quán)利更加名副其實(shí)。在后來國家的調(diào)查報(bào)告中曾提到，在公簿持有地上領(lǐng)主和佃農(nóng)誰都不能單方面伐木或開礦，而蓋房子或者進(jìn)行農(nóng)業(yè)改良也同樣需要雙方協(xié)商[注]J.A. Venn, Foundations of Agricultural Economics, Cambridge: Cambridge University Press, 1923, p.29.，這種狀況在工業(yè)革命之后顯得越來越棘手。其次，也有一些人從倫理道德的角度發(fā)出同樣的呼聲。比如在18世紀(jì)末，律師沃特金斯就曾控訴公簿持有制，認(rèn)為它是農(nóng)奴制的殘余，早已無法適應(yīng)當(dāng)下的時(shí)代。即便無法立刻作出普遍性的調(diào)整，也應(yīng)該分批次逐漸加以改變。[注]Charles Watkins, A treatise on Copyholds, third edition, Vol.II, London: J. Butterworth, 1799, pp.197-207.最后，政治因素成了“壓死駱駝的最后一根稻草”。隨著土地貴族的寡頭統(tǒng)治不斷受到?jīng)_擊，1832年議會(huì)改革拉開了帷幕。在此次改革中，選舉人范圍大幅度擴(kuò)大，土地年收入超過10鎊的公簿持有農(nóng)也被賦予了選舉權(quán)，阻礙公簿持有農(nóng)“解放”對(duì)于操縱選舉的意義不再那么大了。于是，廢除公簿持有制、“解放”公簿持有農(nóng)的方案隨之被提上了議會(huì)的議事日程。

1841年的《公簿持有法》的出臺(tái)，是英國政府干預(yù)公簿持有制改革的第一個(gè)里程碑。在1832年議會(huì)改革之后，議會(huì)很快在1835年專門成立了一個(gè)特別委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查公簿持有制的現(xiàn)狀。經(jīng)過為期三年的調(diào)查，委員會(huì)提交了調(diào)查報(bào)告，該報(bào)告指出，公簿持有制是英國法律體系的污點(diǎn)，對(duì)土地所有者以及國家的總體利益都十分不利，建議強(qiáng)制性全面廢除?；谖瘑T會(huì)的這份調(diào)查報(bào)告，廢除公簿持有制這一目標(biāo)確定了下來，但強(qiáng)制性廢除的建議并沒有被采納，而這一切最終在1841年出臺(tái)的《公簿持有法》中集中呈現(xiàn)了出來。該法案全稱是“旨在廢除特定莊園權(quán)利(包括公簿持有地，慣例保有地，以及其他受制于這類權(quán)利的土地)，促進(jìn)這類土地的‘解放’，以及改善這類保有制的法案”。作為第一部旨在廢除公簿持有制的法律，1841年法案的內(nèi)容極其豐富，主要包括三大部分內(nèi)容。首先，該法案明確了改革目標(biāo)，即將國內(nèi)所有的土地保有制統(tǒng)統(tǒng)變?yōu)樽杂杀Ｓ兄啤榇?，國家要推?dòng)公簿持有農(nóng)的“解放”，促使他們向領(lǐng)主以及莊園管理人提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以買斷任意罰金、免役租、租地繼承稅等各項(xiàng)領(lǐng)主權(quán)利，最終成為土地所有者。其次，一個(gè)專門的公簿持有委員會(huì)依法成立，直接對(duì)改革進(jìn)程進(jìn)行推動(dòng)和干預(yù)。該法案詳細(xì)規(guī)定了委員會(huì)的人員構(gòu)成、內(nèi)部分工、職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)位置、薪資任期、日常運(yùn)轉(zhuǎn)形式等各方面內(nèi)容。最后，該法案詳細(xì)規(guī)定了委員會(huì)指導(dǎo)公簿持有制改革的流程，包括協(xié)調(diào)領(lǐng)主、佃農(nóng)、莊園管理人以及可能存在的其他權(quán)利人，評(píng)估地價(jià)，指導(dǎo)談判，出具主佃雙方認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)報(bào)告并確保其法律效力等等。[注]John Scriven, The Copyhold and Customary Act, 4&5 Vict. Cap.35., London: Henry Butterworth, 1841, pp.1-108.隨著1841年法案的出臺(tái)，英國政府正式開始推動(dòng)公簿持有制的廢除。

1841年《公簿持有法》的出臺(tái)，表現(xiàn)了國家廢除公簿持有制的決心，但由于法案自身的不成熟，委員會(huì)最初十年的工作進(jìn)展緩慢。法案的缺陷主要涉及兩個(gè)方面：一方面是公簿持有農(nóng)需要花多少錢來買斷領(lǐng)主的種種封建特權(quán)。長(zhǎng)期以來，這都是公簿持有制改革過程中所面臨的一個(gè)問題，而當(dāng)時(shí)英國政府也沒有在法案中給出更好的解決辦法，使得買斷價(jià)格仍然是阻礙主佃雙方達(dá)成改革共識(shí)的重要阻礙。1842年委員會(huì)的第一份年度報(bào)告中就提到，不同莊園的習(xí)慣不同，佃農(nóng)身上的負(fù)擔(dān)不同，因而佃農(nóng)贖買產(chǎn)權(quán)所需要向領(lǐng)主付多少錢為合理難以確定，很多領(lǐng)主和佃農(nóng)因此無法達(dá)成一致，導(dǎo)致公簿持有關(guān)系難以改變。另一方面，根據(jù)1841年法案，委員會(huì)只是一個(gè)“服務(wù)機(jī)構(gòu)”，并沒有能夠單方面廢除公簿持有制的強(qiáng)制力。只有當(dāng)主佃雙方在權(quán)利買斷問題上達(dá)成一致后，委員會(huì)才能介入，并為后續(xù)的具體操作流程提供便利和保障。如果這種一致無法達(dá)成，那委員會(huì)也就不能對(duì)這塊公簿持有地做些什么。結(jié)果，在法案出臺(tái)后最初的10年當(dāng)中，大部分的公簿持有地上主佃雙方仍然無法達(dá)成共識(shí)，因而委員會(huì)的工作所取得的成效十分有限。從1841年到1852年，由委員會(huì)經(jīng)手的公簿持有地改革案例一共只有445起。[注]The Institution of surveyors, Transactions, Vol.1., London: at the room of the institution, officers, 1868-69,p.130.從這些年委員會(huì)提交的年度報(bào)告可以看到，委員們常常抱怨公簿持有制的改革進(jìn)展太慢了，呼吁修改立法，推動(dòng)公簿持有制的強(qiáng)制性廢除。政府干預(yù)政策的調(diào)整已經(jīng)勢(shì)在必行。

三、政府干預(yù)的成熟化與公簿持有農(nóng)的“解放”

針對(duì)最初十年政府干預(yù)過程中暴露出來的問題，英國政府從50年代開始，陸續(xù)采取了一系列的補(bǔ)救措施。這些措施主要涉及兩方面的內(nèi)容：一方面，直接加強(qiáng)委員會(huì)的干預(yù)能力，改革不再需要領(lǐng)主與佃農(nóng)達(dá)成共識(shí)，主佃任何一方都可以單方面向委員會(huì)申請(qǐng)“解放”公簿持有農(nóng)。在1846年的年度報(bào)告中，委員會(huì)再次重申了1838年調(diào)查報(bào)告中強(qiáng)制性確權(quán)的訴求。在1849年，他們得到了議會(huì)最初的積極回應(yīng)：在當(dāng)年通過的一項(xiàng)議案中，允許公簿持有農(nóng)單方面向委員會(huì)提出“解放”申請(qǐng)，而無需和領(lǐng)主事先達(dá)成一致。次年，領(lǐng)主也同樣獲得了單方面申請(qǐng)的權(quán)利。1852年新版的《公簿持有法》頒布時(shí)，這兩項(xiàng)議案被正式寫入了法律當(dāng)中，成為對(duì)1841年法案的重要補(bǔ)充。另一方面，政府出臺(tái)了權(quán)利買斷費(fèi)用的官方指導(dǎo)價(jià)格。基于之前對(duì)各地公簿持有農(nóng)的調(diào)查情況，委員會(huì)對(duì)佃農(nóng)的入地費(fèi)、地租和繼承稅等封建義務(wù)等諸多方面進(jìn)行了綜合考慮，并于1855年制作了一張參考價(jià)目表，詳細(xì)列出了不同年齡的佃農(nóng)“解放”時(shí)需要向領(lǐng)主補(bǔ)償?shù)慕痤~：20歲的佃農(nóng)贖買產(chǎn)權(quán)需要支付領(lǐng)主3倍的土地年收入，而70歲或更老的佃農(nóng)則要支付5倍，在二者之間，每一個(gè)年齡的佃農(nóng)都有相應(yīng)的付款標(biāo)準(zhǔn)。[注]Edward Smyth, On Tables for the Enfranchisement of Copyholds of Inheritance, Journal of the Institute of Actuaries and Assurance Magazine, Vol. 21, No. 6 (JULY1879), p.402.委員會(huì)并不要求主佃雙方在實(shí)踐當(dāng)中嚴(yán)格依據(jù)表上的數(shù)據(jù)，但這張表格實(shí)際上成為了指導(dǎo)改革實(shí)踐的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在這份官方標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之后，先后出現(xiàn)了一些私人撰寫的官方政策解讀指南，這些解讀手冊(cè)的出版，對(duì)于國家政策的基層貫徹起到了重要的推動(dòng)作用。比如勞斯的《公簿持有制“解放”手冊(cè)》就曾反復(fù)再版。該書在解釋“解放”公簿持有農(nóng)的有關(guān)法律規(guī)定以及補(bǔ)償價(jià)格等問題上，都提供了更詳細(xì)的指導(dǎo)說明。[注]Ibid., p.386.而除了上述兩方面的重大調(diào)整之外，1858年出臺(tái)的《公簿持有法》進(jìn)一步簡(jiǎn)化了公簿持有農(nóng)的“解放”流程。這些變化，都使得公簿持有制的改革更加容易，而政府的干預(yù)能力也極大地加強(qiáng)了。

伴隨著國家政策的一系列調(diào)整，公簿持有地改革進(jìn)度顯著加快了。從1852年公簿持有法頒布后，在委員會(huì)指導(dǎo)下完成的改革數(shù)量顯著攀升。從1853年的58起，到1854年的131起，再到1855年的220起。之后經(jīng)過了幾年的穩(wěn)定期，1858年公簿持有法出臺(tái)當(dāng)年是204起案例，轉(zhuǎn)年就增加到371起，到1860年躍升到714起，在1865年時(shí)更是達(dá)到了年度峰值的1039起。在此后的幾十年中，數(shù)據(jù)開始有所波動(dòng)，但仍能維持在大約年均三四百起的水平。到1919年，在政府推動(dòng)下廢除公簿持有制的地產(chǎn)已經(jīng)超過了23000塊。[注]Michael E. Turner and John V. Beckett, Freehold from copyhold and leasehold. Tenurial transition in England between the 16th and 19th centuries, in Bas J.P. van bavel and Peter Hoppenbrouwers (eds.), Landholding and land transfer in the North Sea area (late Middle Ages-19th century), p.288.除此之外，隨著國家干預(yù)力度的加強(qiáng)以及權(quán)利贖買參考價(jià)格的出臺(tái)，領(lǐng)主與佃農(nóng)私下達(dá)成共識(shí)、完成土地改革的情況與之前相比也有了大幅度的增加。

隨著委員會(huì)處理的個(gè)案增多，政府對(duì)于公簿持有制的干預(yù)行為也從探索走向常規(guī)化。這種變化趨勢(shì)在委員會(huì)提交的報(bào)告內(nèi)容上有所體現(xiàn)：在最初的20年中，委員會(huì)提交的年度報(bào)告會(huì)詳細(xì)記錄每一例改革地產(chǎn)的各方面情況，并輔以委員們的一些評(píng)論。但從1861年開始，年度報(bào)告開始有了固定的格式，只記錄前一年申請(qǐng)改革的地產(chǎn)數(shù)量，實(shí)際完成改革的地產(chǎn)數(shù)量等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并輔以逐年累進(jìn)的數(shù)據(jù)表格，不再具體記錄案例的細(xì)節(jié)。與此同時(shí)，這一變化趨勢(shì)還反映在機(jī)構(gòu)部門的調(diào)整上。1882年公簿持有委員會(huì)與什一稅委員會(huì)、圈地委員會(huì)合并，組成了英格蘭與威爾士領(lǐng)主委員會(huì)。到1889年，領(lǐng)主委員會(huì)被吸收為農(nóng)業(yè)部(board of agriculture)的土地科(land department)，而推動(dòng)公簿持有制改革的工作只是該部門的常規(guī)職能之一。1894年最后一版《公簿持有法》出臺(tái)，這次的立法更多是匯總確認(rèn)了之前的一系列變革，而到此為止，在政府干預(yù)下廢除公簿持有制的一套流程已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟。到20世紀(jì)初，盡管公簿持有地仍然在個(gè)別地區(qū)占很大比例，比如在約克郡霍爾德內(nèi)斯地區(qū)的各市鎮(zhèn)中，到1925年底，公簿持有地的平均比例仍然占到49%[注]Martin Trevor Craven, Copyhold Tenure and its survival in Holderness, in the East Riding of Yorkshire from c.1750 to 1925, p.304.。但從整體上來說，在這套日益成熟的政府干預(yù)機(jī)制下，19世紀(jì)的公簿持有地已經(jīng)大部分完成了變革，徹底廢除公簿持有制的時(shí)機(jī)到來了。

1922年，隨著《財(cái)產(chǎn)法》的出臺(tái)，公簿持有制的落幕開始了倒計(jì)時(shí)。該法案第128條宣布，公簿持有地將被全面廢除：全國所有土地上特殊的莊園習(xí)慣將被統(tǒng)統(tǒng)廢除，所有土地的持有方式統(tǒng)一變成自由保有制。[注]Law of Property Act 1922, The National Archives, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/12-13/16/contents.在1924年與1925年的法案修訂過程中，最終全面廢除公簿持有制的日期被確定為1926年1月1日。[注]Law of Property Act (Amendment) 1924, The National Archives, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/15-16/5/contents; Law of Property Act 1925, The National Archives, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/15-16/20/contents.根據(jù)法律規(guī)定，剩余的公簿持有地被一次性強(qiáng)制廢除后，佃農(nóng)都將獲得“解放”，成為土地所有者。而之前領(lǐng)主的土地權(quán)利則分三種情況處理：首先，部分權(quán)利立即廢除，領(lǐng)主因此而受到的損失由佃農(nóng)后續(xù)補(bǔ)償；其次，部分權(quán)利照舊行使，直到佃農(nóng)對(duì)領(lǐng)主補(bǔ)償完畢后再行廢除，針對(duì)這兩種情況，如果主佃雙方在10年內(nèi)未能就補(bǔ)償金額達(dá)成一致，則政府會(huì)直接介入調(diào)查并做出決定；最后，少數(shù)權(quán)利并不要求強(qiáng)制性廢除，由主佃雙方自行協(xié)商處理。根據(jù)《財(cái)產(chǎn)法》的預(yù)期，舊公簿持有地上的權(quán)利清算過程本應(yīng)在1936年之前完成，但實(shí)際過程持續(xù)了更長(zhǎng)的時(shí)間。比如在約克郡的伊辛頓鎮(zhèn)，1926年仍有312英畝的公簿持有地，這些土地上的清算工作直到1938年才全部完成。在同郡的霍恩錫、列文、北弗雷明漢等地，清算工作則拖到了40年代之后。[注]Martin Trevor Craven, Copyhold Tenure and its survival in Holderness, in the East Riding of Yorkshire from c.1750 to 1925, p.299, p350.而在個(gè)別地產(chǎn)上，這一進(jìn)程甚至拖到了1950年前后。清算過程之所以進(jìn)展得如此緩慢，主要原因在于領(lǐng)主與佃農(nóng)之間曠日持久的討價(jià)還價(jià)。比如在一所莊園中，管理人威脅佃農(nóng)說：我們已經(jīng)進(jìn)行了漫長(zhǎng)的談判，如果你仍然不肯按照我方提供的價(jià)格贖買權(quán)利，那你只會(huì)花費(fèi)更多，因?yàn)橐坏┱槿耄悄悴粌H要付錢給領(lǐng)主，還要付錢給國家有關(guān)部門。但佃農(nóng)答復(fù)說：我也想趕緊把這事解決了，但我確信政府不會(huì)把地價(jià)估得這么高，我也就不用付這么多錢，所以如果領(lǐng)主不接受我的報(bào)價(jià)就免談。雙方幾經(jīng)商討，最終領(lǐng)主一方作出了讓步。而在另一個(gè)案例中，一位72歲的獨(dú)居老太太向領(lǐng)主表示，自己僅靠出租一間鋪面為生，根本沒錢贖買權(quán)利。[注]Ibid., p.338, p.340.而即便雙方在價(jià)格上達(dá)成一致，如何把錢要到手，也是讓領(lǐng)主頭疼的問題。而政府則對(duì)此頗有耐心，到1936年后又進(jìn)一步寬限了完成清算的截止日期，這才使得許多公簿持有地在1926年性質(zhì)改變之后，又拖了多年才把土地上的殘留問題解決清楚。