農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的內(nèi)部困境及其治理

崔 超

(遼寧師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116029)

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有較長的歷史。新中國成立至今，集體經(jīng)濟(jì)組織一直是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要組織形式。盡管20世紀(jì)80年代開始的包產(chǎn)到戶和包干到戶政策，打破了原有集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，但也為新的集體經(jīng)濟(jì)組織的形成和重構(gòu)起到了基礎(chǔ)性作用。實質(zhì)上，20世紀(jì)80年代我國農(nóng)村開始的改革，極大地促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織質(zhì)的發(fā)展變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力不斷增長，發(fā)展規(guī)模日益龐大，其對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生的支撐和推動作用也日益增強(qiáng)。2017年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示：截至2017年，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的數(shù)量已經(jīng)超過23萬個，其中多地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量已超過2萬個[注]《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報(2017)》，中國農(nóng)業(yè)出版社2018年版，第3-5頁。。并且我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的總收入也已超過4600億元，其中多地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入已超過400億元[注]《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報(2017)》，中國農(nóng)業(yè)出版社2018年版，第64-66頁。。正是基于此，近年來，尤其是黨的十八大以來，在中央的正式文件中多次強(qiáng)調(diào)：大力培育發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和權(quán)利，不斷探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實現(xiàn)形式、運(yùn)行機(jī)制，壯大集體經(jīng)濟(jì)。2019年中央一號文件更是多次提及“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，其中強(qiáng)調(diào)，“指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，做好成員身份確認(rèn)”；“研究完善適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策”；“強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能，發(fā)揮在管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用”[注]《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，《人民日報》2019年2月20日第1版。等。通過推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革和發(fā)展，使農(nóng)民群眾從中獲得更多收益。截至2018年底，“全國已有超過13萬個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革，“共確認(rèn)集體成員2億多人，量化資產(chǎn)6664.7億元，累計向農(nóng)民股金分紅3251億元”[注]《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實現(xiàn)突破性進(jìn)展》，《農(nóng)民日報》2018年12月8日第1版。。

一、考察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的維度和視角

考察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展一般有三個維度：一是發(fā)展的歷史性；二是發(fā)展的規(guī)模性；三是政策的傾向性。這三個考察維度都關(guān)涉到一個核心問題：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的根源性及其作用的原發(fā)性。就其存在的根源性而言，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在和發(fā)展具有歷史的和現(xiàn)實的根源，是一種具有現(xiàn)實合理性的組織。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有態(tài)度不是從主觀愿望出發(fā)予以肯定、否定或規(guī)范，而是尋求其發(fā)展的內(nèi)在邏輯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所起的作用是多方面的，是源自鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實的需要，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所不可缺少的一部分。因此，無論從何角度審視農(nóng)村問題，都不能離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；無論從何角度透視農(nóng)村問題的發(fā)展脈絡(luò)，都繞不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；無論從何角度破解農(nóng)村問題，都要面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必然成為我們需要重點(diǎn)考察和深入研究的問題。

對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織問題的分析至少存在三個不同視角：一是鄉(xiāng)村振興的視角；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理想規(guī)劃的視角；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身發(fā)展的視角。第一個視角往往出自于國家整體宏觀政策制定者，后兩個視角多出自于關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的研究者。需要將這幾個視角結(jié)合起來，以保障將對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的目的導(dǎo)向分析和問題導(dǎo)向分析統(tǒng)一起來?；仡櫸覈l(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項政策歷史可以看出，我國農(nóng)村發(fā)展的第一個高峰是在1978年—1988年，糧食產(chǎn)量年均增長9%；后來的減負(fù)增收(1998—2003年)、廢除農(nóng)業(yè)稅(2006年)等措施都極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[注]黃少安：《改革開放40年中國農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性演變及其理論總結(jié)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第12期。。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，只有激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)生動力才是解決其問題的根本出路。因此，分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部發(fā)展困境，對于促進(jìn)其發(fā)展，從而助推鄉(xiāng)村振興，具有極為重要的現(xiàn)實意義。

二、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵及形態(tài)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要組織形式，其組織形式和發(fā)展方式紛繁復(fù)雜。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識方面，長期以來存在著理論與事實不一致的矛盾，即現(xiàn)實很豐富，而理論需要刪繁就簡，敘事不充分而顯得很單調(diào)。人們對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵的界定出現(xiàn)了多種視角和觀點(diǎn)，正反映出這個矛盾。

基于歷史發(fā)展，有人把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為：人民公社解體后建立在土地集體所有的基礎(chǔ)之上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料公有制，尤其是土地集體所有制；政治基礎(chǔ)則是肩負(fù)著承擔(dān)農(nóng)村公共管理、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品(服務(wù))的重要載體和平臺[注]王留鑫、何煉成：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度困境與治理之道——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第3期。。在此意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有政治的、文化的和社會的功能。基于法律制度，有人沿用了我國《憲法》和《物權(quán)法》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的界定?！稇椃ā返?條、《物權(quán)法》第124條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，第60條對集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員管理運(yùn)營集體資產(chǎn)進(jìn)行了法律界定?；诠芾砼c經(jīng)營之間的關(guān)系，有人認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政區(qū)域為范圍的，以土地等生產(chǎn)資料集體所有為基礎(chǔ)，融管理與經(jīng)營于一體，實行獨(dú)立核算的社區(qū)、綜合性農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織[注]劉水長：《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法若干問題探析》，《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理》2001年第6期。。

從現(xiàn)實存在性出發(fā)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的描述性界定，是一種最現(xiàn)實、立足于發(fā)展和效率的精準(zhǔn)概況。這種界定主要來自于政府部門，而且主要是廣東省、浙江省等創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為繁榮的地區(qū)。例如，早在2006年，廣東省人民政府就對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出了明確解釋：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指對原有的計劃經(jīng)濟(jì)時代的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作社等[注]張開云、李倩、石虹霞：《農(nóng)村村社治理研究——基于“中山模式”的分析》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第5期。。浙江省人民政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出解釋的關(guān)鍵詞包括合作經(jīng)營、民主管理、服務(wù)社員等[注]林葦：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定——以征地款分配糾紛為視角》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2008年第3期。?？梢钥吹?，這種解釋摒棄了單純從理論出發(fā)進(jìn)行界定所帶來的約束，實際上是對現(xiàn)有的所有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可，是一種更為包容、開放的解釋。此外，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行界定的視角還包括地域性、組織成員的自愿性、組織的公益性等。

通過這種簡單梳理，可以尋求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在要素和核心特征，主要包括以下四個方面：

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)主要以集體所有制為基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要利用集體擁有所有權(quán)的資產(chǎn)資源，以農(nóng)村土地作為主要生產(chǎn)資料，在生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等方面進(jìn)行合作，其基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的集體所有制。當(dāng)然，建立在土地集體所有的基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織，主要通過勞動與勞動的聯(lián)合形式得以實現(xiàn)。隨著以“三權(quán)分置”[注]“三權(quán)”是指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度的完善，還會出現(xiàn)資本與勞動的聯(lián)合，以及土地股份制合作制形式。這里需要說明的是，集體所有制并沒有否認(rèn)其實現(xiàn)方式的多樣性，家庭承包基礎(chǔ)上的合作經(jīng)營形式仍然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份多是社會自然生成。這種社會生成與村民對集體土地等生產(chǎn)資料的承包經(jīng)營權(quán)、戶籍關(guān)系、家族關(guān)系等具有密切關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有費(fèi)孝通所說的“鄉(xiāng)土社會”的特征，即“一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”[注]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京大學(xué)出版社2012年版，第13頁。。組織內(nèi)部成員之間有長期固定的互動關(guān)系，具有“知根知底”的熟悉度，他們的身份是確定的、內(nèi)生的，而不是外部力量決定的。也應(yīng)該看到，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的快速推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織化和市場化程度日益增強(qiáng)，這必然會使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打破原有的封閉性，呈現(xiàn)開放的狀態(tài)。實際上，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)化水平較高的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)吸收了大量的外部人員。當(dāng)然，外部人員與原有成員享受的權(quán)利還存在一定差別。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性和組織成員關(guān)系的商定性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立在成員自愿、風(fēng)險共擔(dān)、成果共享的基礎(chǔ)上，是獨(dú)立的市場主體，依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府只能通過政策間接影響集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，不能直接干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營活動，它并不是嚴(yán)格按照現(xiàn)代公司制度進(jìn)行運(yùn)作的，而是深刻地帶有鄉(xiāng)土社會的特質(zhì)，其帶頭人往往具有家長制的權(quán)威性，受到成員的認(rèn)同，或受到特定鄉(xiāng)土習(xí)俗的支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性決定了其內(nèi)部成員的風(fēng)險分擔(dān)、利益分享機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)制總體而言是協(xié)商性而不是家長制。同時，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域性特點(diǎn)，其成員之間的議事方式更多是按照鄉(xiāng)村社會習(xí)俗并在一定程度上參考國家的法律和政策進(jìn)行協(xié)商。

四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的復(fù)合性。在多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，成員內(nèi)部并非單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而是處于經(jīng)濟(jì)的、政治的和文化的多種相互交織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。這種復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的復(fù)合性，即它不僅在生產(chǎn)領(lǐng)域承擔(dān)生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等諸多功能，而且還承擔(dān)某種形式上的村民自治的政治功能、鄰里守望互助的社會團(tuán)結(jié)功能以及農(nóng)民的技能培養(yǎng)、道德觀、價值觀塑造等功能。越是遠(yuǎn)離大城市、遠(yuǎn)離市場中心的地區(qū)，其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的復(fù)合性也就越高。而在以村社分離為主要存在形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的復(fù)合性反而低，這符合社會分工原理。

上述關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn)只是一種簡單的概括。實際上，在我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的過程中，就改革開放40年來的歷史進(jìn)行考察，這些特點(diǎn)也是處于不斷變化的過程中。概括上述分析，我們對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵界定如下：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是建立在生產(chǎn)資料公有制(尤其是土地的集體所有制)基礎(chǔ)之上的、農(nóng)村集體成員自愿參加的、自我管理的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。它代表成員管理運(yùn)營集體資產(chǎn)，獨(dú)立核算。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有產(chǎn)權(quán)清晰、相對封閉、外部自治、內(nèi)部平等、功能復(fù)合的特點(diǎn)。就其歷史演變而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是計劃經(jīng)濟(jì)時代集體經(jīng)濟(jì)組織改造或改組后的產(chǎn)物。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和特點(diǎn)的解釋，已經(jīng)在一定程度上解決了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)問題。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體形式多樣，只要具有上述含義和特點(diǎn)的組織均可界定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在此不再一一列舉。

三、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部困境

自20世紀(jì)70年代末期以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直處于不斷發(fā)展演變的過程中，與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及與經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展程度是一致。但總體看來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展仍存在諸多內(nèi)部和外部困境。

1. 主體困境

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本上是具有地域關(guān)系的村民，他們與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有著天然的聯(lián)系，并相互影響。這些村民具有以下特點(diǎn)：

一是受教育程度相對低下?，F(xiàn)在居住于農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員主體是改革開放以后的第二代，多是出生于1980年以后。這一代人經(jīng)歷了高校擴(kuò)招、農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程。多數(shù)學(xué)歷高一些的人通過高考和城鎮(zhèn)化離開了農(nóng)村，即使返回農(nóng)村，也只有少數(shù)人參加到集體經(jīng)濟(jì)組織之中。總體看來，他們的受教育程度多為中學(xué)及以下。

二是年老者和女性居多。由于農(nóng)村長期以來的人口流失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要以年老者和女性居多。在我們調(diào)研的一個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，男性與女性的比例為43.2%：56.8%，其中46歲以上的男性占比將近30%。另一調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，35歲以下的成員人口占比僅為20.4%，60歲以上的成員人口占比29.9%[注]王偉：《農(nóng)村社區(qū)治理中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的若干問題》，《學(xué)術(shù)界》2016年第9期。。這種狀況，會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展中產(chǎn)生動力不足的問題。

三是專業(yè)化程度不高。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良性發(fā)展，離不開專業(yè)化的生產(chǎn)和協(xié)作。多年以來，許多農(nóng)村地區(qū)以不同方式對農(nóng)民進(jìn)行了專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練，但這些訓(xùn)練往往是簡單的和初級的，無法滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展需求。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織想要發(fā)展，必然要融入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體之中，融入到市場體系之中。沒有市場導(dǎo)向的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)組織，必然缺乏生命力。

四是適應(yīng)性不強(qiáng)。國家在電力、道路、通信設(shè)施上的投資大大改善了農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)條件，加強(qiáng)了農(nóng)村地區(qū)與市場的聯(lián)系。在此背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠獲得更多的發(fā)展機(jī)會。但是在目前的城市化進(jìn)程中，城市對鄉(xiāng)村所產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致了農(nóng)村人口向城市單向度流動，既造成了農(nóng)村的人口流失，又破壞了農(nóng)村健康和諧的人口結(jié)構(gòu)，而現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員組成顯然無法適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展條件，使鄉(xiāng)村社會的再生產(chǎn)受到了威脅。同時，人的適應(yīng)能力與年齡、文化程度、專業(yè)素質(zhì)具有直接的聯(lián)系。一個成員文化水平不高、專業(yè)化程度不高、年老者居多的組織，不可能適應(yīng)新的市場與科技條件，成員缺乏活力，也就無法形成健康向上的鄉(xiāng)村生活氛圍。因此，有識之士呼吁“聚集人口是鄉(xiāng)村振興的第一要務(wù)”，“重建鄉(xiāng)村生活是鄉(xiāng)村振興的核心”。[注]王曉毅、于建嶸等：《中國農(nóng)村研究：鄉(xiāng)村振興(筆談)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第1期。

2.資產(chǎn)和收入困境

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)和收入影響著其發(fā)展的空間。就資產(chǎn)和收入情況來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為四類：一是發(fā)展較早、已經(jīng)具有發(fā)展優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢的，以江蘇省華西村為代表。二是位于城市邊沿、由城市擴(kuò)張帶來發(fā)展機(jī)遇的。這類集體經(jīng)濟(jì)組織主要通過土地出賣和出租換取了快速增長機(jī)會。但嚴(yán)格意義上說，這一類組織不再是農(nóng)村意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織。第三類是建立在傳統(tǒng)的集體資源優(yōu)勢基礎(chǔ)之上的，例如種植旅游村、古村落等等。第四類是經(jīng)過農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包改革之后，農(nóng)民以土地等生產(chǎn)資料集體所有為基礎(chǔ)、自愿結(jié)合、民主管理的。這一類較為普遍，數(shù)量較大。在這四類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，前兩類的資產(chǎn)和收入相對較好，后兩類則存在較大發(fā)展困難，與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)關(guān)系最為密切，是本文探討的重點(diǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本生產(chǎn)資料是土地，組織成員以土地的承包權(quán)或勞動入股，構(gòu)成了集體經(jīng)濟(jì)組織的基本資產(chǎn)。土地資產(chǎn)形式，一是嚴(yán)格受制于可耕地紅線，不能任意改變用途。土地資產(chǎn)用途的單一性決定了其產(chǎn)品的相對單一特點(diǎn)。而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期較長，在其追逐市場利潤方面往往陷入被動，或受制于中介公司。二是遠(yuǎn)離城市，可出租的宅基地價格偏低。所以，土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖氲哪芰O為低下。除去土地之外，農(nóng)村勞動力價格和附加值普遍較低。這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入較低的狀況，而且這種狀況單靠自身不可能得到解決。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過開辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，從而提高組織收入。但是，由于其自身資產(chǎn)和收入相對較少，限制了其擴(kuò)大生產(chǎn)鏈條的欲望和條件，導(dǎo)致困難重重，難以實現(xiàn)。

在我們調(diào)研的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，其資產(chǎn)和收入狀況均不是很理想。山東的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為組織資金僅能維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)；在對經(jīng)濟(jì)條件和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展較好的江蘇調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員單從組織中獲得的收入每年在1000—5000元的占比達(dá)87%，每年在1000元以下的占比在10%以上。

3.內(nèi)部關(guān)系和制度困境

從組織內(nèi)部關(guān)系的狀況來看，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有封閉性、復(fù)雜性和非經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)；就其制度困境來說，主要表現(xiàn)在組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)制度和激勵與監(jiān)督機(jī)制。這些困境嚴(yán)重制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展和創(chuàng)新。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部關(guān)系的封閉性。首先是生產(chǎn)關(guān)系的封閉性。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地的生產(chǎn)資料集體所有為其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，不管是從歷史發(fā)展的延續(xù)性還是從組織現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)看，都離不開地域的制約。這種封閉性導(dǎo)致其生產(chǎn)過程、產(chǎn)品形式、營銷對象往往表現(xiàn)出簡單性、傳統(tǒng)性和單一性的特點(diǎn)。其次是主體關(guān)系的封閉性。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是由生活在相對封閉的地域中的農(nóng)民所構(gòu)成，具有明顯的地域性特征。組織成員戶籍關(guān)系、工作區(qū)域、交往范圍、福利供給等均具有相對封閉的界限和范圍。最后是對外交往的封閉性。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在對外關(guān)系上具有相對封閉的特征，大多具有明顯的內(nèi)向型特點(diǎn)。當(dāng)然，他們或多或少都參與到了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場關(guān)系之中，但在交往關(guān)系上具有單一性和有限性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部關(guān)系的復(fù)雜性。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由多種關(guān)系所構(gòu)成的復(fù)合體，既承擔(dān)著諸多職能，又需要協(xié)調(diào)各種關(guān)系?，F(xiàn)實中，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多是經(jīng)濟(jì)、政治、社會三合一的綜合組織。這種復(fù)雜性特征部分是源于其歷史的積淀和延續(xù)。實際上，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多是來源于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織——如人民公社、生產(chǎn)大隊，是在對這些傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織改造的基礎(chǔ)上形成的；或者遺傳于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織的治理方式。部分是來源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員交往關(guān)系的路徑依賴，往往將多種關(guān)系帶入集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系中。在這一組織中，交織著血緣關(guān)系、宗法關(guān)系以及其他政治的、社會的關(guān)系因素，導(dǎo)致了組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化，造成“搭便車”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，不利于形成對集體經(jīng)濟(jì)組織成員的有效監(jiān)督，集體經(jīng)濟(jì)組織中的承諾也往往難以兌現(xiàn)，極易引發(fā)成員之間的信任問題。許多傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，早在20世紀(jì)80—90年代取得了引人注目的成就，但后來出現(xiàn)了問題，不能不說與這種復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系、非經(jīng)濟(jì)的關(guān)系以及由此導(dǎo)致的不合理的組織制度、內(nèi)部治理模式等有著直接的關(guān)聯(lián)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所面臨的內(nèi)部制度困境，一是體現(xiàn)在其產(chǎn)權(quán)制度沒有建立起來，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。無論從法律的意義上還是從政策角度都沒有做出明確規(guī)定。二是體現(xiàn)在內(nèi)部組織制度方面。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的普遍問題在于沒有建立起適合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的內(nèi)部組織制度。維持其組織運(yùn)行的內(nèi)部制度規(guī)范多是非正式的制度形式，或是傾向于行政管理的制度規(guī)范。

四、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在著許多內(nèi)部發(fā)展困境，對于這些困境的克服需要組織的內(nèi)部和外部共同努力，既要注重對組織成員的培育，也要改善組織的財富積累和收入狀況，更要立足于組織關(guān)系的重構(gòu)，理順組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)組織內(nèi)生動力的形成和增強(qiáng)。為此，主要應(yīng)做好以下工作。

1.多種渠道提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的整體素質(zhì)和專業(yè)技能

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的整體素質(zhì)和技能是組織持續(xù)發(fā)展的基本前提和根本動力。在目前仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的前提下，需要政府給予積極的支持和幫助。

首先，出臺政策繼續(xù)加大扶持力度，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生、具有較高專業(yè)技能的高層次人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，使其成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的帶頭人和骨干。要在戶籍關(guān)系、生活條件、公共服務(wù)等方面給予相應(yīng)照顧，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠引進(jìn)人才、留住人才、用好人才。

其次，鼓勵退休干部、專業(yè)技術(shù)人員返鄉(xiāng)養(yǎng)老，使其成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的智囊和參謀，為促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織良性有序發(fā)展出謀劃策。

最后，下大氣力培育新型職業(yè)農(nóng)民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展打下堅實人才基礎(chǔ)。一是精準(zhǔn)遴選培育對象，著力培育創(chuàng)新型職業(yè)農(nóng)民，不斷擴(kuò)大農(nóng)村“雙創(chuàng)”人才隊伍。二是強(qiáng)化新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系建設(shè)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化人才素質(zhì)要求，引導(dǎo)、鼓勵各地制定新型職業(yè)農(nóng)民培育的素質(zhì)指標(biāo)體系[注]楊璐璐：《鄉(xiāng)村振興視野的新型職業(yè)農(nóng)民培育：浙省個案》，《改革》2018年第2期。。三是不斷創(chuàng)新新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)方式，推行“典型示范+集中培訓(xùn)”的新模式[注]徐輝：《新常態(tài)化下新型職業(yè)農(nóng)民培育機(jī)理：一個理論分析框架》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第8期。，引導(dǎo)、支持各地制定新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。四是加快探索職業(yè)農(nóng)民制度建設(shè)，健全新型職業(yè)農(nóng)民扶持力度，針對新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策進(jìn)一步向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜。

2. 多舉措扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積累財富和增加收入

資產(chǎn)和財富是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的物質(zhì)前提，是其參與市場競爭的基本保障。收入是保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸引力和可持續(xù)發(fā)展的必要條件。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)落后、產(chǎn)業(yè)粗放的狀況，面對著市場體系的排擠。因此，財富積累和收入增加必須依靠政府的前期扶持。

一是政府的直接財政支持。在我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過程中，政府的扶持經(jīng)歷了幾個關(guān)鍵的階段，相應(yīng)出現(xiàn)了幾種主要的方式。政策放松、稅費(fèi)減負(fù)方式已經(jīng)產(chǎn)生了重要的效果，推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。黨的十八大之前，中央已經(jīng)開始實施糧食直接補(bǔ)貼政策，2016年起在全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革。這對于扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，調(diào)動其發(fā)展積極性、增加其收入起到了積極作用。

二是政府鼓勵與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，拓寬市場參與渠道，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的不同情況可以實現(xiàn)以下合作形式：(1)“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”合作模式。由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)牽頭進(jìn)行管理，組織成員入股，簽訂購銷契約，根據(jù)股份進(jìn)行分紅。這種模式突出了企業(yè)與農(nóng)戶的合作，集體經(jīng)濟(jì)組織作用不是很明顯。(2)“龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”合作模式。合作社這樣的集體經(jīng)濟(jì)組織提供生產(chǎn)過程中的各種信息或技術(shù)服務(wù)，也可以接受企業(yè)委托，為其進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品收購，但要代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的整體利益。這種合作模式可能更適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展需要，它可以使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織化程度進(jìn)一步提高，促進(jìn)規(guī)模化和專業(yè)化競爭優(yōu)勢，同時也改善了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的市場競爭地位。

3. 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織。正如埃莉諾·奧斯特羅姆所指出的“公共事務(wù)治理之道”：所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，如何能夠持續(xù)下去并取得共同收益。她給出8項原則：清晰界定邊界、占用和供用規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機(jī)制、對組織權(quán)威的最低限度的認(rèn)可、分權(quán)制組織。[注]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，上海三聯(lián)出版社2000年版，第144頁。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要面對這樣的基本問題，埃莉諾·奧斯特羅姆的建議也值得我們借鑒。我們認(rèn)為改革的方向有三：一是要建立在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的基礎(chǔ)之上；二是要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展需要；三是要具有與外部市場對接的開放性特征。其中產(chǎn)權(quán)關(guān)系尤為關(guān)鍵，它具有清晰界定邊界的作用。

我國雖然確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，但其產(chǎn)權(quán)制度仍在不斷完善中?！吨腥A人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》對此也沒有作進(jìn)一步說明。對此必須進(jìn)一步厘清。同時，與此相關(guān)的其他一些問題也值得重視。黨的十八大以來，針對鄉(xiāng)村振興進(jìn)行的工作具有重要意義。例如，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的推進(jìn)、改革農(nóng)村宅基地制度的措施、延長土地承包期限的制度安排等等。這些政策的實施，對于穩(wěn)定和維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包權(quán)權(quán)益、鼓勵土地流轉(zhuǎn)，從而鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)基礎(chǔ)、推進(jìn)集約經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)規(guī)定了經(jīng)濟(jì)組織中各方的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在組織產(chǎn)權(quán)安排的基礎(chǔ)上，向組織成員提供規(guī)范、約束及協(xié)調(diào)組織成員行為的制度安排，包括利益分配機(jī)制和激勵約束機(jī)制[注]羅必良、胡新艷：《農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型：已有試驗及努力方向》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第1期。。因此，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也需要更清晰地設(shè)計組織中的激勵和監(jiān)督機(jī)制。為此，可以借鑒現(xiàn)代企業(yè)的先進(jìn)管理機(jī)制，如“輪值負(fù)責(zé)人”制度等。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)深受國家的經(jīng)濟(jì)體制和社會環(huán)境等外部因素的影響。所以，也需要從外部加以干預(yù)，如加快研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法等。

4. 理順關(guān)系以促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織良性發(fā)展

一是理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會之間的關(guān)系，明確各自的責(zé)任權(quán)限。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個實體性的經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)職能。村委會提供公共服務(wù)和政策指導(dǎo)，但不能干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營運(yùn)行。當(dāng)前，村委會的主要任務(wù)應(yīng)該是貫徹中央政府的惠農(nóng)政策，為促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展提供各項服務(wù)措施。

二是理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和外部市場的關(guān)系，創(chuàng)新開放性的集體經(jīng)濟(jì)組織形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良性發(fā)展必須建立在開放的基礎(chǔ)之上。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要立足自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，主動尋求市場主體，建立互利互惠的伙伴關(guān)系，爭取市場競爭優(yōu)勢。當(dāng)然，政府要適時給予政策扶持和優(yōu)惠。

三是理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部關(guān)系，突出經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化發(fā)展優(yōu)勢。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在保持傳統(tǒng)特色和區(qū)域特色的基礎(chǔ)上，要下大氣力克服不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非正式的制度規(guī)則，弱化各種非經(jīng)濟(jì)關(guān)系的影響。要建立適應(yīng)市場需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的具有開放性的正式制度規(guī)則，突出組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)職能，建立良性有序的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系。目前，國家正在推進(jìn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的清產(chǎn)核資等各項改革工作，將會對其內(nèi)部關(guān)系的改善和發(fā)展起到強(qiáng)有力的推動作用。