監(jiān)察委員會(huì)人事管理與約束監(jiān)督芻議*
——基于獨(dú)立性與權(quán)力制約原則

龔保霖

(貴州大學(xué) 法學(xué)院， 貴陽 550025)

貪腐問題是每一個(gè)國(guó)家不可避免也是必須應(yīng)對(duì)的問題，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。改革開放以來，黨和國(guó)家對(duì)貪腐問題始終保持高度警惕，反腐倡廉工作取得了較大的成效的同時(shí)，仍有不足之處[1]。監(jiān)察制度的深化改革應(yīng)運(yùn)而生。它是監(jiān)督機(jī)制下的吏治改革，是我國(guó)為懲治和預(yù)防腐敗在國(guó)家政治制度層面上的頂層設(shè)計(jì)。早在2013年，中共中央便印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，對(duì)開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作起著指導(dǎo)性作用。2016年11月初，由中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(下文簡(jiǎn)稱《方案》)開展設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)工作，為國(guó)家監(jiān)察制度積累了必要的改革經(jīng)驗(yàn)。2018年3月全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過《監(jiān)察法》，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度的初步確立。行政監(jiān)察邁向國(guó)家監(jiān)察，是監(jiān)察制度改革成果的體現(xiàn)。國(guó)家監(jiān)察制度與行政監(jiān)察制度就其本質(zhì)而言同屬于監(jiān)察制度，是法律層次與體制機(jī)制的革新。本文以行政監(jiān)察立法例延續(xù)與革新為基礎(chǔ)，探析獨(dú)立性原則與權(quán)力制約原則的內(nèi)在價(jià)值，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的人事管理與約束監(jiān)督問題進(jìn)行研究，進(jìn)而提出完善建議。

一、行政監(jiān)察邁向國(guó)家監(jiān)察的立法例延續(xù)與革新

行政監(jiān)察邁向國(guó)家監(jiān)察的法治進(jìn)程，最為突出的表現(xiàn)是《行政監(jiān)察法》修改為《國(guó)家監(jiān)察法》[2]。筆者認(rèn)為，行政監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察看似不同的制度體系，實(shí)則是監(jiān)察制度發(fā)展的不同階段。行政監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察具有相容性的監(jiān)察制度，同屬于國(guó)家監(jiān)督體系，不可全盤否定。同時(shí)，《監(jiān)察法》亦不僅僅是簡(jiǎn)單地將“行政”二字修改為“國(guó)家”，二者在內(nèi)容、意義與法律層次等方面存在差異。

1. 《行政監(jiān)察法》立法例延續(xù)之必要性

《監(jiān)察法》的出臺(tái)是國(guó)家監(jiān)察制度改革成果在法律層次上的確認(rèn)，為深化監(jiān)察改革提供了必要的法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》的部分內(nèi)容依然可以承繼《行政監(jiān)察法》，立法例的延續(xù)為監(jiān)察委員會(huì)權(quán)威的樹立提供了必要的法律基礎(chǔ)。監(jiān)察制度的深化改革并非無源之水，其具體原因有：

(1) 同屬監(jiān)察制度的范疇，在內(nèi)容上具有相似性。我國(guó)行政監(jiān)察制度興起于建國(guó)之初，經(jīng)歷早期構(gòu)建、中期恢復(fù)以及與紀(jì)檢部門合署辦公三個(gè)階段[3]，肩負(fù)著我國(guó)反腐倡廉的重大使命。我國(guó)先后出臺(tái)了多部法案，形成了獨(dú)具特色的行政監(jiān)察體系，一定程度上發(fā)揮了澄清吏治、實(shí)現(xiàn)政治清明的作用。在《監(jiān)察法》通過之前，這些法案仍具法律效力。國(guó)家監(jiān)察制度可以說是對(duì)行政監(jiān)察制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展?！斗桨浮分刑岬剑瑖?guó)家監(jiān)察制度是擴(kuò)大其監(jiān)察范圍，豐富其監(jiān)察手段，而非對(duì)以往監(jiān)察制度的全盤否定。

(2) 法的穩(wěn)定性要求。無論是《行政監(jiān)察法》抑或《監(jiān)察法》，其本質(zhì)上均是對(duì)相應(yīng)監(jiān)察制度改革成果的法律化。行政監(jiān)察邁向國(guó)家監(jiān)察需要法的銜接和法的適應(yīng)?！缎姓O(jiān)察法》是全國(guó)人大常委會(huì)于2010年6月25日修正的。在《監(jiān)察法》出臺(tái)生效之前，該法是監(jiān)察領(lǐng)域最具權(quán)威的專門規(guī)范。從法的穩(wěn)定性來看，《監(jiān)察法》有必要對(duì)《行政監(jiān)察法》進(jìn)行優(yōu)化融合。

(3) 《行政監(jiān)察法》立法相對(duì)成熟。盡管《行政監(jiān)察法》僅有7個(gè)章節(jié)51條，但卻有豐富的內(nèi)涵，既有對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和人員職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，又有具體監(jiān)察程序與法律責(zé)任的操作規(guī)則。而《監(jiān)察法》不外乎是對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行更為深入的擴(kuò)充與豐富。

2. 《行政監(jiān)察法》立法例的革新

行政監(jiān)察從實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家監(jiān)察，不同之處在于二者對(duì)“國(guó)家”的認(rèn)識(shí)不同：原有的行政監(jiān)察在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)察工作，而今的國(guó)家監(jiān)察具備更高層次的獨(dú)立性，不再附屬于行政機(jī)關(guān)。

(1) 法律地位上的差異。監(jiān)察委員會(huì)在政治地位上高于原有的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，是“一府一委兩院”國(guó)家政治體制的頂層設(shè)計(jì)，屬于中央級(jí)別的制度模式，而后者是政府下屬部委的職責(zé)權(quán)屬。二者行政級(jí)別不同，所涉及的問題就有不同之處。例如，在監(jiān)察手段和適用范圍上，國(guó)家監(jiān)察進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象，豐富了監(jiān)察手段，進(jìn)行全方面、全層次的監(jiān)督。

(2) 立法傳統(tǒng)上的要求。一項(xiàng)重要的制度往往伴隨著多部法律法規(guī)的出臺(tái)，而國(guó)家監(jiān)察制度更多的是基于《監(jiān)察法》的規(guī)范，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以“組織法”為例，原有的《行政監(jiān)察法》第2～4章屬于“組織法”的內(nèi)容。我國(guó)尚未出臺(tái)《監(jiān)察委員會(huì)組織法》。監(jiān)察委員會(huì)屬于“一府一委兩院”的一方，“一府兩院”已出臺(tái)相應(yīng)的《組織法》，國(guó)家監(jiān)察亦應(yīng)有所構(gòu)建。尤其是隨著監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立性的凸顯，相應(yīng)的《監(jiān)察委員會(huì)組織法》也應(yīng)列入立法計(jì)劃[4]。

單一的《監(jiān)察法》不足以囊括監(jiān)察制度深化改革的成果，應(yīng)與《監(jiān)察組織法》等的內(nèi)容加以區(qū)分。對(duì)監(jiān)察手段、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察程序以及法律責(zé)任作更為細(xì)致化的規(guī)范，是在法律層次鞏固并深化國(guó)家監(jiān)察制度改革成果的必然要求。深化監(jiān)察制度改革不僅是承繼原有《行政監(jiān)察法》的立法例，更應(yīng)是一種理念的傳承。

二、監(jiān)察制度改革下兩個(gè)基本原則的解讀與反思

深化監(jiān)察制度改革過程中須秉持一定的基本理念或者原則精神，反映在《監(jiān)察法》中便是基本原則。理清基本原則是改革的前提。本文以法治建設(shè)中具有普適價(jià)值的獨(dú)立性、權(quán)力制約兩原則探析監(jiān)察制度深化改革問題。監(jiān)察改革是新時(shí)代健全國(guó)家監(jiān)督體系的重要舉措，賦予監(jiān)察制度新的時(shí)代內(nèi)涵。兩原則在《監(jiān)察法》中雖有體現(xiàn)，但在深化監(jiān)察制度改革中不應(yīng)簡(jiǎn)單采取“拿來主義”的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)重申其價(jià)值，反思其運(yùn)用。

1. 國(guó)家監(jiān)察中的獨(dú)立性原則

對(duì)國(guó)家監(jiān)察中獨(dú)立性原則的理解，無外乎監(jiān)察機(jī)關(guān)或者監(jiān)察人員的獨(dú)立，抑或監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立。監(jiān)察制度中獨(dú)立性原則的貫徹落實(shí)是公正監(jiān)察的基本前提。行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)往往混同使用，這是行政監(jiān)察邁向國(guó)家監(jiān)察過程中不容忽視的問題，否則監(jiān)察權(quán)異化的結(jié)果將無法避免[5]。例如，東漢時(shí)期的刺史[6]不僅具有干預(yù)行政事務(wù)的能力，甚至可能為一州之長(zhǎng)。新時(shí)代背景下，監(jiān)察制度獨(dú)立是民主共和性質(zhì)的獨(dú)立，是社會(huì)主義制度下的監(jiān)察獨(dú)立。具體而言，監(jiān)察獨(dú)立不同于封建制度中的御史大夫，其雖具“監(jiān)察百官”之能，看似位高權(quán)重，獨(dú)立于百官，但本質(zhì)上卻是皇帝的耳目，監(jiān)察制度運(yùn)行良好與否與君主的喜好相關(guān)[7]。監(jiān)察獨(dú)立不同于中華民國(guó)時(shí)期五權(quán)分立中的監(jiān)察權(quán)[8]。五權(quán)分立是對(duì)國(guó)家權(quán)力的分割，同時(shí)也僅僅是一種美好設(shè)想，在中華民國(guó)中后期它僅僅是辦事機(jī)構(gòu)之一，其獨(dú)立性處于夭折狀態(tài)。監(jiān)察獨(dú)立亦不同于新中國(guó)建立的行政監(jiān)察制度，新的監(jiān)察制度下監(jiān)察手段更為多樣，監(jiān)察范圍更為廣泛，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于中央政府。

獨(dú)立性原則是監(jiān)察制度行之有效的必要前提，是一個(gè)基石性原則。已廢止的《行政監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”《監(jiān)察法》中有相似的規(guī)定(1)參見《監(jiān)察法》第4條。，監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，獨(dú)立的范圍亦從其他行政部分?jǐn)U展到行政機(jī)關(guān)。監(jiān)察制度的獨(dú)立性問題已經(jīng)被認(rèn)識(shí)到，并且立法者明確這種獨(dú)立是監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立。不過這僅僅是原則性的體現(xiàn)，為避免出現(xiàn)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)乃至上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)察監(jiān)督較為無力的狀況[9]，需要配套的制度機(jī)制。

行政監(jiān)察邁向國(guó)家監(jiān)察，是對(duì)反腐倡廉、打擊腐敗的權(quán)能機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“1+1>2”的效能。國(guó)家監(jiān)察獨(dú)立范圍在縱向上是否應(yīng)該囊括監(jiān)察人員的獨(dú)立，在橫向上是否應(yīng)突破行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的限制，以真正地實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)察的目標(biāo)?這些問題值得深入探究。關(guān)于人大代表是否能夠成為監(jiān)察對(duì)象的論證等[10]，在某種意義上也是對(duì)監(jiān)察制度獨(dú)立性的反思。

“成本較高的生產(chǎn)商不得不撤退，因?yàn)樗麄冊(cè)谑Ｓ嘤土可蠜]有任何利潤(rùn)。我們現(xiàn)在沒有這種情況，”路透社援引威廉姆斯在與分析師的電話會(huì)議上說的話?！叭绻覀円彩沁@種情況，我們會(huì)毫不猶豫地降低產(chǎn)量，”他說。

2. 國(guó)家監(jiān)察中的權(quán)力制約原則

權(quán)力制約原則被認(rèn)為是西方三權(quán)分立學(xué)說反映在政治制度下的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。有學(xué)者認(rèn)為意識(shí)形態(tài)不同，權(quán)力制約原則在我國(guó)政治體制中缺乏生存的土壤[11]。但筆者認(rèn)為，在深化監(jiān)察制度改革過程中應(yīng)當(dāng)提倡權(quán)力制約的理念。因?yàn)槲覈?guó)民主集中制極具包容性和活力[12]，權(quán)力制約機(jī)制并不存在“姓社姓資”的詰難。我國(guó)早期的國(guó)家體制建設(shè)深受蘇聯(lián)模式的影響，采用獨(dú)具特色的社會(huì)主義監(jiān)督模式。然而，不受制約的權(quán)力近乎是不存在的，即便在奴隸制和封建制時(shí)代，至高無上的王權(quán)亦會(huì)或受到神權(quán)或相權(quán)的制約；而在民主共和的時(shí)代，這種制約多表現(xiàn)為“三權(quán)分立”。因此，權(quán)力制約僅僅是權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則理念，不應(yīng)受制于意識(shí)形態(tài)的限制。

同時(shí)，我國(guó)古代有著發(fā)達(dá)的監(jiān)察制度，這是深化監(jiān)察制度改革的富饒土壤[13]。誠(chéng)然，我國(guó)古代政治制度有著濃厚的人治色彩，但中央集權(quán)多民族國(guó)家的狀態(tài)并未發(fā)生本質(zhì)變化。對(duì)傳統(tǒng)的體制機(jī)制應(yīng)批判繼承，為法治中國(guó)建設(shè)提供養(yǎng)料。例如隋朝時(shí)期“隋文帝在開皇三年(583)四月，詔尚書左仆射‘御史糾不當(dāng)者，兼糾彈之’”[14]?？梢姡瑱?quán)力制約的理念并非西方國(guó)家獨(dú)有。

深化監(jiān)察制度改革應(yīng)在社會(huì)主義監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上增加權(quán)力制約的功效，形成監(jiān)督制約機(jī)制?！侗O(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！惫P者認(rèn)為這里的“互相制約”是國(guó)家機(jī)關(guān)間的分工，而非權(quán)力間的制衡。監(jiān)察制度改革后，監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)以合署辦公的形式存在，職權(quán)客觀上更加豐富，包括調(diào)查權(quán)、留置權(quán)、紀(jì)律檢查權(quán)等權(quán)屬。在人民主權(quán)之下，“一府一委兩院”的政治體制新格局不僅是五大機(jī)關(guān)的分工協(xié)作與約束監(jiān)督，不妨將其理解為五元結(jié)構(gòu)下的權(quán)力配置模式。

三、兩原則下監(jiān)察委員會(huì)的人事管理與約束監(jiān)督

獨(dú)立性原則與權(quán)力制約原則是深化監(jiān)察制度改革所應(yīng)考量的基礎(chǔ)原則。兩原則在《監(jiān)察法》中均有所體現(xiàn)，但介于主客觀限制在深度和廣度上存在不足。監(jiān)察監(jiān)督是全覆蓋的監(jiān)督，僅獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看是不夠的。同樣，權(quán)力制約的理念應(yīng)更加深入地在監(jiān)察制度改革之中予以貫徹。本文選取監(jiān)察委員會(huì)的人事管理和約束監(jiān)督兩個(gè)方面，在兩原則框架下進(jìn)行探討。以獨(dú)立性原則探析國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事管理制度，獨(dú)立的人事是開展監(jiān)察工作最基本的保障；以權(quán)力制約原則應(yīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的約束監(jiān)督問題，則權(quán)力牢籠意識(shí)正是規(guī)避“超級(jí)機(jī)關(guān)”形成的良方。

1. 獨(dú)立性原則下的人事管理

獨(dú)立的人事管理制度為公正監(jiān)察提供必要的人力基礎(chǔ)。這里討論的監(jiān)察人員并非一般的行政人員。人具有主觀能動(dòng)性，是社會(huì)生活中最為活躍、最具創(chuàng)造性的因素，一切社會(huì)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開人的作用。反映在監(jiān)察領(lǐng)域，監(jiān)察制度是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，獨(dú)立的人事管理有助于避免監(jiān)察制度被束之高閣，是監(jiān)察措施行之有效的人事基礎(chǔ)。

古代經(jīng)典《禮記·大學(xué)》中曾寫到：“正心，修身，齊家，治國(guó)，平天下?！毙轮袊?guó)的國(guó)家工作人員是人民的公仆，現(xiàn)行監(jiān)察權(quán)能是監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)以及處置權(quán)等多種權(quán)力的集合[15]。新時(shí)代下監(jiān)察權(quán)能內(nèi)涵更加豐富，屬于全覆蓋的監(jiān)察監(jiān)督，對(duì)監(jiān)察人員資質(zhì)的要求必然更為嚴(yán)格、更加獨(dú)立。但2018年10月26日的《全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)察和司法委員會(huì)關(guān)于第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》中仍未涉及《監(jiān)察委員會(huì)組織法》?！侗O(jiān)察法》第8、9條規(guī)定明確了監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式與任期限制，但對(duì)具體細(xì)化的人事管理并未規(guī)范。這是“諸法合體”模式下《監(jiān)察法》存在的立法空白，導(dǎo)致人事管理的獨(dú)立性仍顯不足。

人事管理制度在監(jiān)察人員的選拔、培養(yǎng)、考核、獎(jiǎng)懲等方面理應(yīng)發(fā)揮作用。人事管理并非局限在企業(yè)管理領(lǐng)域，公務(wù)員語境下的人事管理制度同樣是值得深入研究的[16]。在選拔上，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象具有全面性，因而一支極具專業(yè)化水平的監(jiān)察隊(duì)伍必不可少。監(jiān)察人員的專業(yè)能力須蘊(yùn)含司法、審計(jì)及相關(guān)技術(shù)等，缺一不可。同時(shí)，監(jiān)察人員屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其選拔方式不應(yīng)局限于公開面向社會(huì)招納人才。監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察人員的選拔中應(yīng)根據(jù)實(shí)際，對(duì)年齡、地域、學(xué)歷、籍貫等因素進(jìn)行綜合考量[17]。在培養(yǎng)上，監(jiān)察監(jiān)督具備“監(jiān)察百官”的職能。權(quán)力具有無限擴(kuò)張性，為避免“超級(jí)機(jī)關(guān)”的出現(xiàn)，“以卑制重”的模式較為適宜。全面監(jiān)察監(jiān)督是深化監(jiān)察制度改革的基本要求，應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)的深度與廣度，并以行政級(jí)別予以約束[18]。此模式下監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立性是其基本前提，獨(dú)立的人事管理是監(jiān)察委員會(huì)保持獨(dú)立性的人員基礎(chǔ)。在考核與獎(jiǎng)懲措施上，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立起一套人事考核制度并設(shè)置相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施。2018年3月頒布的《監(jiān)察法》施行已有一段時(shí)日，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也已建立起來，國(guó)家監(jiān)察進(jìn)入全新的階段，部分監(jiān)察委員會(huì)已開始探索自行量紀(jì)新模式[19]。為規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)察委員會(huì)的考核及獎(jiǎng)懲措辭，不妨借助大數(shù)據(jù)手段建立健全相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫。大數(shù)據(jù)應(yīng)用在司法領(lǐng)域是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)[20]。

2. 權(quán)力制約原則下對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的約束監(jiān)督

深化監(jiān)察制度改革是權(quán)利牢籠意識(shí)的貫徹落實(shí)，應(yīng)踐行“小政府，大社會(huì)”的國(guó)家治理模式。隨著國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察委員會(huì)是否會(huì)出現(xiàn)漢書中“察過悉勸”的情形，成為“超級(jí)機(jī)關(guān)”[21]?監(jiān)督者的被監(jiān)督問題須在合法合理的原則下予以研究?！侗O(jiān)察法》第7章專設(shè)“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，涉及人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及自我監(jiān)督等形式。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的約束監(jiān)督主要應(yīng)從黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督與外部機(jī)關(guān)的約束兩方面著手。

(1) 黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第10條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切工作的前提，是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)律檢查委員會(huì)除法律地位、職責(zé)范圍等方面與監(jiān)察委員會(huì)不同以外，人員配置上基本相同。而紀(jì)律檢查委員會(huì)受同級(jí)黨委與上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重監(jiān)督，筆者認(rèn)為這是值得借鑒的。例如，合署辦公是監(jiān)察委員會(huì)開展工作的一大特點(diǎn)和客觀事實(shí)。監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)不僅應(yīng)在法律法規(guī)的框架下進(jìn)行，同時(shí)亦應(yīng)遵循黨規(guī)黨紀(jì)，但《監(jiān)察法》中對(duì)此并未予以明確。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以借助“人、財(cái)、物”的形式限制領(lǐng)導(dǎo)[22]。

(2) 外部機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在這里討論的外部機(jī)關(guān)的監(jiān)督是指在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件情形下，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的監(jiān)督不僅僅來自于《監(jiān)察法》的明文規(guī)定(2)參見《監(jiān)察法》第4條。。國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)察權(quán)包含監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)及處置權(quán)，在權(quán)力性質(zhì)與行使手段等方面與檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)存在互相制約的可能。刑事訴訟活動(dòng)以審判為中心，人民檢察院是唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)是主要的執(zhí)法部門，所以三機(jī)關(guān)具有監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。監(jiān)察制度改革與刑事訴訟的銜接是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)在刑事領(lǐng)域的規(guī)范，如監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)在處理刑事案件時(shí)是具有偵查實(shí)質(zhì)的[23]。人民法院從證據(jù)的三性審查等角度監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，人民檢察院在審查起訴、補(bǔ)充調(diào)查等方面著手，公安機(jī)關(guān)則可在留置或限制人身自由的執(zhí)行等方面監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的行為。