地方立法立項(xiàng)與起草程序的內(nèi)在機(jī)制及其完善

張 燕

(河西學(xué)院 法學(xué)院，甘肅 張掖 734000)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《依法治國決定》)指出：“完善立法項(xiàng)目征集和論證制度”。其實(shí)，在我國的地方立法中，過去就普遍存在一種法定立法程序之前的立項(xiàng)和起草程序。這種程序發(fā)揮著極其重要的作用，它不僅直接影響到正式立法程序，有時(shí)甚至決定著正式立法程序。2015年3月修訂的《立法法》，也強(qiáng)調(diào)各級(jí)人大要“通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式”，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。面對(duì)《立法法》修訂后地方立法權(quán)的擴(kuò)大，需要對(duì)地方立法中的立項(xiàng)和起草程序重新加以審視，研究其在貫徹《依法治國決定》提出的科學(xué)立法和民主立法中所能發(fā)揮的作用和機(jī)制。筆者試圖從立法的審議模式角度，將科學(xué)立法和民主立法統(tǒng)一起來，對(duì)這一程序的內(nèi)在機(jī)制作出分析并提出完善建議。

一、我國地方立法立項(xiàng)與起草機(jī)制及其功能

在我國的地方立法中，過去普遍存在一種法定立法程序之前的立項(xiàng)和起草程序。根據(jù)我國的法律規(guī)定，地方立法的立項(xiàng)和起草與一些剛性程序相比留有柔性區(qū)域，筆者把它稱為“非正式程序”。這種非正式程序的存在，是我國立法程序的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象。立項(xiàng)、起草機(jī)制在我國目前的制度條件下，對(duì)正式立法程序有一種功能替代作用。也就是說，正式的立法程序由于自身的缺陷，導(dǎo)致應(yīng)有的部分功能不能很好地發(fā)揮，所以立項(xiàng)、起草機(jī)制就被演化出來替代正式立法程序的某些功能。

(一)作為對(duì)正式立法程序的一種替代，其自身功能是存在缺陷的

地方立法程序的功能在于保障立法的科學(xué)性和民主性，但是由于目前立法體制尚有某些不完善之處，正式的地方立法程序存在科學(xué)性功能的部分缺失。這主要表現(xiàn)在，其一，某些人大代表的法律專業(yè)素質(zhì)有待提升；其二，法律案提出、審議、表決程序設(shè)計(jì)還不是很科學(xué)。修改后的《立法法》雖然在很多方面有所加強(qiáng)，但是地方立法的程序機(jī)制還有待在實(shí)踐中磨合，在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

正是由于一些立法程序不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，需要依靠立非正式程序加以彌補(bǔ)，因而發(fā)生了立法程序前置、立法關(guān)口前移的現(xiàn)象。這里可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念“替代”，其基本的意思是指在不能獲得最佳選擇的情況下，理性的人會(huì)尋找其他具有同樣效用的次佳選擇來替代最佳選擇。因此，“替代”同“代替”不是一個(gè)意思。也就是說，不是用立項(xiàng)、起草程序代替正式立法程序，也不主張將來把它納入正式立法程序。這里替代的意思大致有這樣幾層：第一，目前我國正式立法程序沒有充分發(fā)揮作用的條件下，只好以非正式機(jī)制來彌補(bǔ)正式立法程序的不足；第二，替代是一個(gè)理性的選擇，在中國目前的制度條件下具有合理性，并不是簡(jiǎn)單地違背法治的“不規(guī)矩”行為；第三，替代是部分替代，是彌補(bǔ)正式立法程序部分功能的缺失；第四，替代是有條件的，一旦替代產(chǎn)生的條件發(fā)生了變化，這種“替代品”可能會(huì)被“正式品”替代回去，或者被其他更好的“替代品”所替代。

(二)“替代”只能是無法獲得最佳情況下的選擇

立項(xiàng)、起草機(jī)制存在的最根本理由就是其能夠替代正式立法程序所缺失的功能，因此立項(xiàng)、起草機(jī)制的目標(biāo)也就在于彌補(bǔ)正式立法程序的不足。但是從目前我國地方立法立項(xiàng)、起草機(jī)制的運(yùn)行來看，立項(xiàng)、起草機(jī)制的替代功能是有限的。

立法程序的功能就是要充分、準(zhǔn)確、及時(shí)地反映人民和社會(huì)的立法需求，保障制定出符合人民利益、滿足社會(huì)和諧發(fā)展需要的法律產(chǎn)品。而要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)方面的要求，就必須有一套有效的程序機(jī)制和科學(xué)手段。我國目前采用的立項(xiàng)、起草機(jī)制在這兩個(gè)方面都還存在著不足。其典型表現(xiàn)就是，一方面，立法計(jì)劃和立法規(guī)劃不能很好地反映和預(yù)測(cè)公民和社會(huì)的立法需求；另一方面，部分立法草案的部門利益傾向較明顯，操作性不強(qiáng)，實(shí)施效果不佳，不能滿足社會(huì)的需要。

造成這種狀況的根本原因就是溝通 “立法需求”和“立法供給”的機(jī)制不完善。我們來看一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，當(dāng)一個(gè)政府部門需要一部法律來規(guī)范某一行業(yè)時(shí)，它將有提出立項(xiàng)的意愿。這時(shí)我們可以將此情況分作兩類來考慮：第一，此部法律不僅涉及本部門，而且有好多個(gè)部門將由此法律而受益。也就是說，即使本部門不提出本部法律的立項(xiàng)要求，也會(huì)有另外一個(gè)或幾個(gè)部門提出。而按現(xiàn)有的起草法律草案的慣例來說，提出立項(xiàng)申請(qǐng)的部門將承擔(dān)法律草案的起草工作，無形中本部門將為各部門共同受益的法律付出較多的成本。由此考慮，這一部門將避免提出立項(xiàng)申請(qǐng)，或者不愿意起草這部法律的草案，而寧可由其他部門提出。這便是由于正外部性而導(dǎo)致的“搭便車”現(xiàn)象。第二，此部法律為本部門所帶來的利益非?？捎^，并為本部門所獨(dú)有，但本部法律的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致其他部門出現(xiàn)執(zhí)法過程的繁復(fù)、社會(huì)個(gè)體守法成本的增加等現(xiàn)象。作為一個(gè)利益主體，本部門一方面不會(huì)太在意這種負(fù)外部性的存在，另一方面可能無法預(yù)計(jì)某些負(fù)外部性的存在，而過分追求本部法律的通過，這便是以往地方立法中存在的立法部門利益傾向。

二、地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制中的非正式合作關(guān)系

(一)立項(xiàng)、起草程序的性質(zhì)

地方立法立項(xiàng)和起草程序的性質(zhì)乃是一種非正式合作關(guān)系的性質(zhì)。所謂非正式合作關(guān)系，即在正式立法程序之外的合作關(guān)系。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗(yàn)，許多國家都有立法委員會(huì)等類似的機(jī)構(gòu)，其目的在于提高立法的效率，增加立法的產(chǎn)出，因而圍繞立法委員會(huì)形成了一系列非正式合作規(guī)則。這些立法委員會(huì)實(shí)際上具有對(duì)立法需求的篩選權(quán)，因此往往具有決定立法命運(yùn)的關(guān)鍵作用。目前，我國的立項(xiàng)、起草程序位于正式立法程序之前，并且以其內(nèi)部的專業(yè)委員會(huì)或工作部門為基本主體，而這些主體有可能未被正式的、民主的立法程序吸納，所以，地方立法的立項(xiàng)、起草程序的核心機(jī)制只能是非正式的合作。

(二)正式合作與非正式合作的關(guān)系

法律是促進(jìn)人類合作的一種機(jī)制，但不是唯一的機(jī)制，其他如習(xí)慣、風(fēng)俗、道德、傳統(tǒng)、行規(guī)等，都是人類互動(dòng)合作的規(guī)范機(jī)制。所以，合作也有正式與非正式之分。法律是正式的合作機(jī)制，習(xí)慣、風(fēng)俗、道德、傳統(tǒng)、行規(guī)等是非正式的合作媒介。其實(shí)在任何類型的社會(huì)中，既有正式的合作，也有非正式的合作。在某種意義上說，非正式合作才是社會(huì)合作的常態(tài)。[注]關(guān)于法律中的正式與非正式合作關(guān)系的經(jīng)典文獻(xiàn)可以參考美國學(xué)者埃里克森的相關(guān)研究。他說：“法律制定者如果對(duì)那些促進(jìn)非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力,他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界?！盵美]羅伯特·C·埃里克森：《無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第354頁。

立法體制和立法程序是現(xiàn)代國家架構(gòu)的重要組成部分，過去人們一直關(guān)注對(duì)其中的正式制度也就是正式的立法程序的研究。但是經(jīng)驗(yàn)研究表明，圍繞著我國的立法體制和立法程序的運(yùn)行，存在大量的非正式合作關(guān)系。所以，研究立法程序的非正式合作關(guān)系，考察這些非正式立法程序的運(yùn)行樣態(tài)、功能作用、存在條件、實(shí)現(xiàn)途徑等都是非常必要的。

(三)非正式合作的條件和途徑

一般而言，非正式合作的實(shí)現(xiàn)依賴以下基本條件：任務(wù)具有長期性，人際關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，存在正式合作，存在某種權(quán)威和終止程序等。非正式的合作途徑主要有：試錯(cuò)、博弈、協(xié)調(diào)。下面對(duì)地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制中的非正式合作關(guān)系的基本條件和途徑進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

首先，任務(wù)的長期性和合作關(guān)系的穩(wěn)定性。博弈需要多次的試探、磨合才能達(dá)到均衡，所以長期性任務(wù)和穩(wěn)定的人事關(guān)系有利于非正式合作。為此，需要在內(nèi)部設(shè)立常設(shè)性機(jī)構(gòu)，選舉專職的委員，成立專門的辦事機(jī)構(gòu)等，這一切都有利于非正式合作的形成。相關(guān)主體能夠提前介入其中，使得磨合的時(shí)間得以延長，博弈的機(jī)會(huì)增多，這都是非常有效的機(jī)制。

其次，非正式合作依賴正式合作關(guān)系的存在，正式合作往往能夠?yàn)榉钦胶献魈峁┛蚣堋Ｔ诘胤搅⒎ǖ牧㈨?xiàng)和起草機(jī)制中，如法律案的提出、審查、辯論、表決等正式程序，人大組織法規(guī)定的各專門委員會(huì)及其職權(quán)，都是正式的合作框架。因此，通過完善地方人大的正式合作機(jī)制，如設(shè)立專門的立法規(guī)劃綜合部門，增加法案?jìng)浒笇彶榄h(huán)節(jié)，建立政府綜合法制部門，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等，都能為非正式合作提供基礎(chǔ)。

再次，權(quán)威在非正式合作中顯得更加重要。這種權(quán)威可以是個(gè)人也可以是機(jī)構(gòu)或組織。在地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制中，借助一個(gè)權(quán)威的組織或機(jī)構(gòu)非常重要。所以，地方黨委和地方人大常委會(huì)介入這種非正式關(guān)系的合作十分必要。

最后，非正式合作的協(xié)商程序要有時(shí)效限制，要設(shè)置終止程序。如果無限制地要求重新討論或交涉，不僅使得“協(xié)議”難以達(dá)成，而且 “協(xié)議”的權(quán)威性也會(huì)受到傷害。超過時(shí)效或交涉過程終結(jié)后就不得重啟程序，只有這樣，“協(xié)議”的效力才能得以維護(hù)。

三、地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制中的供給與需求

(一)立項(xiàng)、起草機(jī)制的關(guān)鍵

地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制的關(guān)鍵是供求機(jī)制。從宏觀層次來看，立法規(guī)劃和立法計(jì)劃主要考慮立法需求，而起草主要涉及立法的供給。根據(jù)立項(xiàng)、起草機(jī)制的民主和科學(xué)原則，立法規(guī)劃的制定最根本的就是要反映人民和社會(huì)的立法需求。衡量立法規(guī)劃質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)是看其是否正確反映了立法需求，是否符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》指出，“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。我國當(dāng)前的立法需求仍然相當(dāng)旺盛，同時(shí)由于社會(huì)利益多元化，立法需求的層次和類型也多樣化了。為了吸納、篩選法律需求，平衡協(xié)調(diào)各種利益，制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，落實(shí)立法任務(wù)，起草法律草案、滿足法律需求就是立法前置程序的中心任務(wù)。

(二) 地方立法需求

1.地方立法需求的特點(diǎn)和趨勢(shì)。我國是法制統(tǒng)一的單一制國家，地方立法必須與國家立法相一致，因此地方立法需求的趨勢(shì)和特點(diǎn)表現(xiàn)為“三少三多”：創(chuàng)制性立法減少而實(shí)施性立法增多，新增立法減少而修訂性立法增多，社會(huì)基本關(guān)系的立法減少而城市管理性立法增多。所謂創(chuàng)制性立法減少、實(shí)施性立法增多，是因?yàn)樯婕敖?jīng)濟(jì)社會(huì)和公民基本權(quán)利義務(wù)的立法在國家層面已經(jīng)逐漸完備，因此地方立法主要表現(xiàn)為如何落實(shí)和實(shí)施全國性法律；所謂新增立法減少、修訂立法增多，主要是指隨著國家立法的完備，地方立法中與國家立法重復(fù)、不一致甚至相沖突的法規(guī)，以及不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的地方法規(guī)的清理成為今后地方立法的主要任務(wù)；所謂社會(huì)基本關(guān)系性立法減少、城市管理性立法增多，也是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本關(guān)系的立法，如證券、公司、土地等社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律在國家層面逐步完善，但是具有地方性特點(diǎn)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的法律相對(duì)增多。

2.地方立法需求的主體和表達(dá)。由于社會(huì)利益主體的多元化，地方立法需求的主體也呈現(xiàn)多元化。典型的需求主體有：普通公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、政府部門。在這幾種需求主體中，其利益是不同的，有時(shí)甚至是沖突的，同時(shí)他們各自的利益表達(dá)途徑和影響力是不同的。從我國目前的情況來看，政府部門是立法需求最旺盛的主體，并且其需求表達(dá)最強(qiáng)有力；而企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體在我國目前還難以成為強(qiáng)大的、有影響力的立法需求主體。

筆者認(rèn)為，如何適應(yīng)地方立法需求的特點(diǎn)，如何充分吸納各種立法需求，如何平衡不同的利益主體，特別是保障普通公民立法需求的充分表達(dá)，[注]唐文娟：《論城市法治指數(shù)的理性維度、邏輯演進(jìn)及路徑選擇》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。是完善地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制要解決的核心問題之一。

(三)地方立法供給

首先，法律供給是“公共產(chǎn)品”的供給。[注]張鋒：《信息不對(duì)稱視角下我國食品安全規(guī)制的機(jī)制創(chuàng)新》，《蘭州學(xué)刊》2018年第9期。所謂的公共產(chǎn)品就是不能排除或難以排除他人消費(fèi)的產(chǎn)品，如交通、國防等。公共產(chǎn)品一般都有供給不足的問題，地方立法草案的供給實(shí)際上是不足的，也就是說很多部門或代表提案立法，但是愿意并能夠提供相對(duì)完善草案的不多，雖然地方人大相關(guān)部門把具備相對(duì)完善的立法草案作為立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，但是執(zhí)行起來并不盡人意。要解決此類問題，關(guān)鍵是要加大對(duì)立法的投入，特別是增加人大工作部門的立法資源。

其次，法律供給的特點(diǎn)是“一個(gè)產(chǎn)品，多個(gè)需求”，也就是有多個(gè)立法訴求，但是只有一項(xiàng)立法。因此，在這個(gè)立法項(xiàng)目里，難以讓所有的立法訴求都得到反映和同樣的重視。實(shí)際的情況是，立法常傾向具有需求“最強(qiáng)音”的主體。針對(duì)這種情況，對(duì)那些聲音較弱的主體應(yīng)該加以扶持，或給予特殊的表達(dá)機(jī)會(huì)。

最后，立法供給也要講究成本和收益。面對(duì)多個(gè)立法需求，必須分清輕重緩急，合理配置立法資源；在確定起草主體時(shí)，就要考慮立法資源的占有狀況，充分利用立法資源；在制定立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和草案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要公正分?jǐn)偭⒎ǔ杀?過分嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)等于加大了提案主體和起草主體的立法成本)。

(四) 溝通供給與需求的機(jī)制

溝通供給與需求有兩種基本機(jī)制：計(jì)劃機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制。立法也有兩種模式：計(jì)劃模式與市場(chǎng)模式，應(yīng)該把這兩者結(jié)合起來，既強(qiáng)調(diào)民主又強(qiáng)調(diào)審議，也就是地方立法的民主審議模式。由于我國的社會(huì)主義性質(zhì)和政府推進(jìn)型的法治建設(shè)模式，我國更傾向于計(jì)劃模式；我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立法程序，市場(chǎng)模式有存在的基礎(chǔ)和合理性，特別是它的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制和約束激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該為我國地方立法程序所吸收。

首先，溝通供給與需求機(jī)制的關(guān)鍵是信息問題。無論是計(jì)劃機(jī)制還是市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)質(zhì)都在于溝通需求與供給兩者之間的信息。計(jì)劃機(jī)制的信息主導(dǎo)者是供給者，市場(chǎng)機(jī)制的信息主導(dǎo)者是需求者。我國采取計(jì)劃機(jī)制為主的立法模式，就需要一方面建立立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的科學(xué)調(diào)研制度，同時(shí)廣開信息渠道，傾聽各種利益主體的立法訴求；另一方面，立法計(jì)劃、立法規(guī)劃和發(fā)展綱要應(yīng)做到科學(xué)、明確、穩(wěn)定，為具體立法工作提供確定的信息和指導(dǎo)。

其次，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。要培養(yǎng)多元立法需求主體，通過各種黨政機(jī)關(guān)、民間組織和社會(huì)團(tuán)體把立法愿望和需求集中起來；增強(qiáng)人大專門委員會(huì)法律案的供給能力和專家學(xué)者的參與度，抑制不合理的立法訴求；對(duì)重大立法項(xiàng)目采取招標(biāo)投標(biāo)方式向社會(huì)征集法律草案。

四、地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制中的關(guān)系協(xié)調(diào)和完善

基于上述立法的審議性模式，地方立法立項(xiàng)和起草機(jī)制既不能單純滿足不同利益群體的訴求而忽視立法的科學(xué)性和規(guī)律性，也不是單向度地發(fā)布立法計(jì)劃而忽視不同利益群體的聲音。重要的是參與、溝通、討論和協(xié)調(diào)，也就是將民主與科學(xué)統(tǒng)一起來作為根本目標(biāo)。為此，需要處理和完善以下基本關(guān)系：

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)的關(guān)系

其一，要在立法的正式程序與立法的前置程序中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在《立法法》規(guī)定的正式立法程序中，各主體嚴(yán)格依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定行使權(quán)力；在地方立法規(guī)劃的制定等非正式立法程序中，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。其二，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，需依法辦事，遵守程序的規(guī)定，維護(hù)黨參與立法程序的權(quán)威性。

(二)人大主導(dǎo)和政府操作的關(guān)系

第一，根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府都由人大選舉產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，在總體上，人大起主導(dǎo)和決定作用。第二，在具體操作程序上，政府比其他法定提案主體具有更多的立法資源和立法需求。一方面，立法項(xiàng)目和草案最重要的主體來源是政府部門；另一方面，也要防止立法的供給過分傾向于政府部門。所以，要充分發(fā)揮人大的協(xié)調(diào)和平衡作用，這在立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的形成上很重要。第三，人大和政府互有分工，各有所長?？傮w來說，綜合協(xié)調(diào)和最終決定的合法性是人大的優(yōu)勢(shì)所在；就法案的具體起草而言，政府具有人、財(cái)、物和信息的優(yōu)勢(shì)。有些部門性較強(qiáng)的立法由政府部門起草不僅成本最低，將來的執(zhí)行成本也較低，而且政府部門的專業(yè)性更能保障法律的科學(xué)性。而有些綜合性立法涉及諸多社會(huì)關(guān)系和利益群體，由地方人大牽頭起草能更好地平衡各種利益主體的訴求，協(xié)調(diào)和綜合的成本相對(duì)由政府部門起草而言較低。

(三)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)的關(guān)系

根據(jù)法律的規(guī)定，縣級(jí)以上(不包括縣)人大內(nèi)部設(shè)立各專業(yè)委員會(huì)，這是按專業(yè)分工組成的人大內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，如法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)等，同時(shí)在人大內(nèi)部還設(shè)立有行政性質(zhì)的工作機(jī)構(gòu)，如人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。無論是法律委員會(huì)，還是其他專門委員會(huì)，都不是立法機(jī)關(guān)，而只是立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作部門。這些專門委員會(huì)雖然有專業(yè)的分工，但在法律上的地位是平等的，它們之間的關(guān)系主要是協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。在正式立法程序中，各專門委員會(huì)都具有立法提案權(quán)，但是法律委員會(huì)在正式立法程序前的準(zhǔn)備程序中發(fā)揮主導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用。在地方立法的立項(xiàng)和起草機(jī)制中，各專門委員會(huì)以至法制工作委員會(huì)相互之間應(yīng)統(tǒng)一目標(biāo)、協(xié)調(diào)配合、各司其職、各盡其責(zé)。從法治發(fā)達(dá)國家和我國地方立法的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看，充分發(fā)揮法律委員會(huì)在立法計(jì)劃和立法規(guī)劃制定中的作用，是加強(qiáng)立法計(jì)劃性，合理利用立法資源，提高立法效率和質(zhì)量的重要機(jī)制。

(四)立法專門機(jī)關(guān)和多元參與主體的關(guān)系

在立法的審議模式下，要求立法等公共決策的利益相關(guān)者都有參與討論的機(jī)會(huì)和渠道。這樣一個(gè)模式的審議應(yīng)該有幾個(gè)層次：第一，提出可供討論的初步方案。如果沒有一個(gè)大致的規(guī)劃或方案，討論就沒有中心和焦點(diǎn)，沒有真正的交鋒和爭(zhēng)論，就會(huì)流于形式，且成本大、收益小。任何一項(xiàng)理性的決策討論，必然要有一個(gè)初步議案的提出者。根據(jù)我國的立法體制，人大常委會(huì)、政府、法院、檢察院、一定數(shù)量的人大代表都具有法定的提案權(quán)，而且根據(jù)《依法治國決定》，黨在這一過程中要發(fā)揮基礎(chǔ)作用。第二，專門機(jī)關(guān)形成的立法規(guī)劃和確定的立法項(xiàng)目應(yīng)具有可異議性，從而加強(qiáng)審議性。公民應(yīng)有更多的主動(dòng)性和參與性，這就需要通過諸如立法聽證程序、公布立法計(jì)劃和草案、鼓勵(lì)公共討論等機(jī)制來加強(qiáng)立法的審議性。第三，人大協(xié)調(diào)和平衡的權(quán)威機(jī)制。審議和論辯不能無限期地進(jìn)行，如果一種方案可以無限制地重復(fù)討論，可能永遠(yuǎn)達(dá)不成共識(shí)。所以，具有正當(dāng)性與合法性的人大不僅要發(fā)揮廣泛吸納民意、篩選立法項(xiàng)目、形成討論議題的重要作用，而且要在審議過程中發(fā)揮權(quán)威性，在法定程序中及時(shí)終結(jié)討論的進(jìn)行。

(五)立法與客觀實(shí)際(客觀規(guī)律、實(shí)際需要)的關(guān)系

立法必須符合客觀實(shí)際，這不但是唯物主義思想的要求，同樣是使所立之法為“良法”的根本保證，即立法應(yīng)貫徹科學(xué)性和民主性原則。這里所謂的客觀實(shí)際，一是指事物發(fā)展的客觀規(guī)律和基于客觀規(guī)律而產(chǎn)生的客觀實(shí)際需要，二是指滿足這種客觀需要的供給能力和供給規(guī)律。

首先，進(jìn)一步對(duì)地方立法的客觀需要進(jìn)行操作化處理，主要應(yīng)遵從《立法法》劃定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的項(xiàng)目范圍，在這些項(xiàng)目中要首先考慮人民群眾最關(guān)心和切實(shí)需要的項(xiàng)目，而且要從中央與地方立法權(quán)的協(xié)調(diào)和整個(gè)社會(huì)主義立法體系的關(guān)系的高度來考慮。

其次，看供給能力和供給規(guī)律。任何一項(xiàng)立法都必須具備一定的條件，占用一定的資源，花費(fèi)一定的成本。所以立法供給必須符合客觀實(shí)際，就是要依賴一定的立法條件，注意突出重點(diǎn)，照顧輕重緩急，計(jì)算成本收益，遵循立法規(guī)律。

要使立法與客觀實(shí)際相符合，實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性和民主性的統(tǒng)一，關(guān)鍵是探索一套立法需求與立法供給的溝通機(jī)制。這樣的機(jī)制應(yīng)該符合立法審議模式的基本原則，要把計(jì)劃、供給與需求、激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來。

(六)準(zhǔn)備程序與正式立法程序的關(guān)系

依照《立法法》的規(guī)定，地方立法的正式程序是從提出法案開始的，但是在實(shí)際的運(yùn)作過程中都有一個(gè)立法程序的準(zhǔn)備階段。從宏觀上講，立法的準(zhǔn)備階段主要包括立法預(yù)測(cè)、編制立法規(guī)劃、形成立法創(chuàng)議、制定立法計(jì)劃、做出立法決策等。地方立法的立項(xiàng)和起草機(jī)制屬于地方立法準(zhǔn)備程序的核心機(jī)制，主要包括立法規(guī)劃的制定、立法計(jì)劃的安排、立法草案的形成。

立法準(zhǔn)備程序盡管是正式立法程序之前的程序，但是在實(shí)踐中卻可能決定一項(xiàng)立法的走向。立法準(zhǔn)備程序在我國立法中逐漸獲得了相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值和地位。所以，決定立項(xiàng)、起草機(jī)制地位的關(guān)鍵問題是如何處理地方立法的準(zhǔn)備程序與正式立法程序的關(guān)系。立法準(zhǔn)備程序是為了保障正式立法程序的運(yùn)作，為正式立法程序服務(wù)的。在把握兩者關(guān)系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：第一，立項(xiàng)、起草程序應(yīng)該具有一定程度的開放性，不能因立項(xiàng)、起草機(jī)制的完善而實(shí)際上造成了對(duì)法定主體立法提案權(quán)的限制。第二，立項(xiàng)、起草標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)應(yīng)該是非強(qiáng)制性的、指導(dǎo)性的，立法計(jì)劃要留有余地，而且對(duì)立項(xiàng)和草案的審查是形式性的而非實(shí)質(zhì)性的。第三，立項(xiàng)和起草機(jī)制具有功能替代性。立項(xiàng)和起草機(jī)制的存在是為了彌補(bǔ)正式立法程序的功能缺失。從理論上講，其最大的替代功能在于拓展多種渠道，更充分地聽取民意，并且在立法資源有限的條件下，平衡立法需求，安排立法供給。