中國民族法制建設(shè)70年：歷程、成就與展望

劉 玲

（中國社會科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081）

中國民族法制建設(shè)伴隨著我國民族事務(wù)治理的法治化進程，在不同的歷史時期承載著不同的歷史任務(wù)，在新時期更展現(xiàn)出明顯的時代特征。站在中華人民共和國成立70年的時間節(jié)點上回望歷史，梳理民族法制建設(shè)的歷史進程，展現(xiàn)成就、展望未來，有利于在法制框架下堅持和完善民族區(qū)域自治制度，保障民族自治地方依法行使自治權(quán)，依法保障少數(shù)民族平等權(quán)利與合法權(quán)益，提高依法治理民族事務(wù)能力。

一、新中國民族法制建設(shè)的發(fā)展歷程

考察民族法制建設(shè)，必須將其納入中華人民共和國立法權(quán)限劃分的整體進程中考察，通過中央與地方、一般地方與民族自治地方的比較和參照來呈現(xiàn)其特征與過程。從學(xué)理上講，中央與地方以及同級地方國家機關(guān)之間的立法權(quán)限劃分涉及到立法體制問題。

“一個國家采取什么樣的立法體制，是由這個國家的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式、歷史傳統(tǒng)以及民族情況等一系列客觀因素決定的”[1]。一個國家立法制度的歷史，往往是這個國家政治變遷、經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的歷史寫照。新中國成立后，伴隨著政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展，我國立法體制的發(fā)展演變大致經(jīng)歷了三個階段，形成了三種既有歷史聯(lián)系又各具特色的立法體制。本文的分析以立法體制的演變?yōu)橐罁?jù)，以確立立法權(quán)限劃分的重要法律文本（或?qū)嵺`）為時間節(jié)點，將民族法制建設(shè)劃分為四個主要階段。

（一）民族法制建設(shè)的初步創(chuàng)立時期（1949-1953年）

我國的人民代表大會制度正式成立于1954年，在之前，由全國政協(xié)代行國家權(quán)力。這一時期的立法體制呈現(xiàn)多極化和分散化的特點，從中央到地方的多級主體均或多或少享有立法權(quán)。中央一級，享有立法權(quán)的主體是中國人民政治協(xié)商會議全體會議、中央人民政府委員會和政務(wù)院。地方一級，享有地方立法權(quán)的主體包括大行政區(qū)的人民政府委員會、省人民政府、直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市的人民政府、縣人民政府，以及民族自治地方的自治機關(guān)。

這一時期，關(guān)于民族方面的立法首先是1949年制定的起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定了新中國在成立初期的政治、軍事、經(jīng)濟、文化、民族、外交政策的基本原則，在僅有的七章篇幅中，單列“民族政策”一章，并對民族區(qū)域自治制度作了原則性的規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)?！边@是憲法性法律文件對民族區(qū)域自治的最初確認，構(gòu)成了新中國民族立法的法律基礎(chǔ)。

其次，這一時期還出現(xiàn)了關(guān)于民族區(qū)域自治制度的專門法律。1952年8月，中央人民政府委員會批準了政務(wù)院125次政務(wù)會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）?！秾嵤┚V要》分為總則、自治區(qū)、自治機關(guān)、自治權(quán)利、自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系、上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則和附則七章，是對《共同綱領(lǐng)》原則規(guī)定的具體化，對實施民族區(qū)域自治制度做出了具體而全面的規(guī)定。

此外，這一時期由政務(wù)院出臺的一系列的指示、決定和命令，對于民族工作的法制化起到了一定的促進作用。相關(guān)的規(guī)范性文件有：1950年11月24日通過的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》和《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》、1951年2月5日《關(guān)于民族事務(wù)的幾項決定》、1951年5月16日《關(guān)于處理帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱謂、地名、碑碣、匾聯(lián)的指示》、1952年2月22日《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定》和《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定》、1952年2月23日《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》、1952年4月16日《關(guān)于建立民族教育行政機構(gòu)的決定》等。

在地方，也普遍存在著立法實踐。這一階段的民族自治地方立法多集中于民族自治地方成立時通過的組織條例和施政綱領(lǐng)，還有個別變通執(zhí)行法律的規(guī)定，涉及民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面事業(yè)發(fā)展的綜合性自治法規(guī)并未出現(xiàn)。

總之，這一階段的民族法制建設(shè)以根本法的形式確立了民族區(qū)域自治這一重要政策與政治制度，為在少數(shù)民族聚居地區(qū)推行民族區(qū)域自治制度奠定法制基礎(chǔ)；確認了少數(shù)民族在政治上的平等權(quán)利和自治權(quán)利，充分保障少數(shù)民族當(dāng)家做主的權(quán)利；著重改善民族關(guān)系，為消除隔閡與加強團結(jié)提供法制保障。從內(nèi)容來看，這一時期的民族法制建設(shè)符合建制初期的立法特征，更加注重政治權(quán)利的保護以及政策與制度的落實，而在經(jīng)濟、文化與社會建設(shè)等方面只做了一般規(guī)定。

（二）民族法制建設(shè)的曲折發(fā)展時期（1954-1978年）

從1954年憲法（以下簡稱“五四憲法”）頒布到1979年五屆全國人大二次會議前，我國實行的是高度集中的立法體制，立法權(quán)基本集中在全國人大，除民族自治地方外，國家行政機關(guān)和其他地方權(quán)力機關(guān)均不享有立法職權(quán)。

在國家立法層面，“五四憲法”對民族區(qū)域自治制度進行了較為全面的規(guī)定，進一步明確了這一制度的基本內(nèi)容，對自治機關(guān)的自治權(quán)進行了具體規(guī)定。

就地方立法而言，“五四憲法”取消了一般地方的法令、條例或單行法規(guī)擬定權(quán)，僅保留了民族自治地方的自治條例和單行條例立法權(quán)，因此這一階段的地方立法實踐實際上成為了民族自治地方的立法實踐。一方面，受當(dāng)時全國立法環(huán)境以及“重人治，輕法治”思想的支配和影響，立法工作很難正常進行。另一方面，民族自治地方同一般地方一樣，僅有人大而沒有常設(shè)的機關(guān)，開會少、代表全部是兼職，因而不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的立法權(quán)。從1954年到1966年，全國96個民族自治地方共制定48個單行條例，其中絕大多數(shù)是自治機關(guān)組織條例，達到46 個，還有組織簡則和選舉條例各1個。從1966年夏起，由于實踐上整個法制被擱置一邊，憲法確立的民族自治地方的立法權(quán)也毫無意義，實際上并沒有出臺多少地方法規(guī)。

這一時期的立法雖然經(jīng)歷了一些曲折，但是既有五四憲法的奠基之作，又有民族自治地方組織立法與選舉立法的補白舉措，前者成為1982年憲法的重要基礎(chǔ)，后者有利地促進了民族自治地方各級國家機關(guān)的組織制度化，不僅成為特殊時期地方立法的僅存碩果，而且為后期民族自治地方制定自治條例和單行條例積累了寶貴經(jīng)驗。從內(nèi)容來看，這一時期的民族法制建設(shè)仍主要關(guān)注政治權(quán)利的保障，側(cè)重于組織立法，經(jīng)濟、社會、文化等層面的立法尚未取得重要突破。

（三）民族法制建設(shè)的加速發(fā)展時期（1979-2011年）

黨的十一屆三中全會以后，為使法制建設(shè)適應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)形勢，從而改變中央立法集權(quán)的情況，1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），明確規(guī)定省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年憲法（以下簡稱“八二憲法”）奠定了中央與地方分享立法權(quán)限的根本法基礎(chǔ)，確定全國人大及其常委會共同行使國家立法權(quán)，國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán)，并確定了國家立法權(quán)、行政法規(guī)制定權(quán)、地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的劃分、歸屬及其相互關(guān)系。1986年修改的《地方組織法》，將地方性法規(guī)制定權(quán)擴大到省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人大及其常委會。在這期間全國人大及其常委會多次授權(quán)國務(wù)院和有關(guān)省人大及其常委會制定單行法規(guī)。1997年、1999年，香港、澳門相繼回歸祖國，兩個特別行政區(qū)的立法又給中國立法體制帶來了新的成分。2000年通過的《中華人民共和國立法法》對我國的立法體制進行了確認。至此，一個由國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例立法權(quán)、授權(quán)立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)所構(gòu)成的立法體制正式形成。這一立法體制的總體特征是在中央對立法集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，賦予地方一定的立法職權(quán)，作為對中央立法的補充和具體化。

自黨的十一屆六中全會提出“加強民族區(qū)域自治的法制建設(shè)”[2](P123)的要求之后，我國民族法制建設(shè)進入了快車道。這一時期的國家立法主要體現(xiàn)在以下方面。

1.憲法關(guān)于民族問題的規(guī)定更加健全與完善?！鞍硕椃ā敝厣炅恕拔逅膽椃ā钡拿褡迤降扰c民族團結(jié)的重要原則，明確了民族區(qū)域自治的內(nèi)涵，擴大了民族自治地方自治機關(guān)自治權(quán)的范圍，將各民族共同繁榮和發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟文化事業(yè)擺在突出位置，具有鮮明的時代特征。

2.關(guān)于民族區(qū)域自治制度的專門法律法規(guī)積極應(yīng)對民族自治地方和少數(shù)民族的發(fā)展訴求。1984年制定的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）是堅持和完善民族區(qū)域制度的基本法律，以憲法為依據(jù)，對民族區(qū)域自治進行了全面的規(guī)定，正確規(guī)定了民族自治地方與國家的關(guān)系、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、自治機關(guān)的自治權(quán)，使民族區(qū)域自治制度更加趨于完善。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》是進一步堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措。這次修改著眼于我國社會主義初級階段的國情和民族自治地方的實際，對于加大對民族自治地方的投入、加快民族自治地方的發(fā)展做出了新規(guī)定。2005年，《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（以下簡稱國務(wù)院《若干規(guī)定》）以規(guī)范上級國家機關(guān)對民族自治地方的幫助扶持責(zé)任為重要著力點，旨在幫助民族自治地方解決發(fā)展中存在的突出問題。

3.散居地區(qū)民族工作走上法制化軌道。以往，關(guān)于散居地區(qū)民族工作和少數(shù)民族權(quán)益保護更多地停留在政策層面，1993年8月29日《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》兩部行政法規(guī)的出臺對于保障散居少數(shù)民族權(quán)益，促進城市少數(shù)民族各項事業(yè)的發(fā)展做了明確規(guī)定。

從地方立法來看，由于立法主體范圍的擴大，各個行政層級的立法出現(xiàn)井噴現(xiàn)象。其中對民族區(qū)域自治法律法規(guī)的實施性立法較為集中，有13個省市發(fā)布了實施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定，14個省市發(fā)布了散居少數(shù)民族工作條例（民族鄉(xiāng)工作條例或城市民族工作條例），還有一些省市發(fā)布了清真食品管理條例或規(guī)定。截至2011年，民族自治地方共制定自治條例139個，單行條例777個，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通和補充有75件[3]?？傮w而言，這一階段的民族立法呈現(xiàn)出“數(shù)量多、層次多、部門多、形式齊”[4](P9)的特點。立法重點也從重視政治權(quán)利的保障轉(zhuǎn)向?qū)φ?、?jīng)濟、文化和社會權(quán)利的一體保護，并且因應(yīng)國家發(fā)展形勢的變化和民族地區(qū)發(fā)展訴求，更加注重經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)利的保障，合力為促進民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展提供法制支撐。

（四）民族法制建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展時期（2012年至今）

黨的十八大以來，黨和國家高度重視民族事務(wù)治理的法制化，更加強調(diào)運用法治思維與法治方式推進民族工作，在創(chuàng)新推進民族工作的同時，民族法制建設(shè)也呈現(xiàn)出創(chuàng)新發(fā)展的特點。

1.全面依法治國，開啟依法治理民族事務(wù)新時代

依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆四中全會就“全面推進依法治國”進行戰(zhàn)略部署，并將“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”作為“推進社會主義民主政治法治化”的重要保障之一[5]，從而將中國的民族法制建設(shè)推進到新的歷史階段。

2015年3月修改的《中華人民共和國立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，自治州的人大和政府可以行使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定權(quán)。這不僅意味著民族自治州可以享有地方立法權(quán)，也為城市少數(shù)民族權(quán)益保障以及城市民族行政建構(gòu)（如民族鎮(zhèn)、城市民族區(qū)）和社會結(jié)構(gòu)（如城市互嵌型社區(qū)等）的建設(shè)和完善提供充足的法治空間。

2015年6月，國家民委、公安部聯(lián)合發(fā)布《中國公民民族成份登記管理辦法》，這是我國第一個專門規(guī)范公民民族成份登記管理的部門規(guī)章，是民族事務(wù)法治化取得的新成果。其他民族方面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件也大量出臺，民族事務(wù)治理體系日益完善，治理能力日益提高。

2.應(yīng)對多民族國家建設(shè)需要，民族團結(jié)立法有了重大突破

我國是統(tǒng)一的多民族國家，民族團結(jié)對于2010年中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動的意見》之后，為創(chuàng)新民族團結(jié)工作，國家民委于2014年《關(guān)于推動民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動進機關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校、寺廟的實施意見》，為有效發(fā)揮創(chuàng)建活動“主陣地、主渠道”的作用提供了直接的指導(dǎo)。在這之前，2009和2010年新疆和云南迪慶州分別制定《民族團結(jié)教育體例》和《民族團結(jié)進步條例》，開民族團結(jié)地方立法先河。2012年以來，以民族團結(jié)命名的立法共12件，其中除《全國民族團結(jié)進步教育基地評審命名辦法》和《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動的決定》外，其余10件全部為地方立法。這些立法實踐是應(yīng)對統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的需要，用法律來保障民族團結(jié)，建立常態(tài)化、法治化的民族團結(jié)工作機制，成為新時代民族法制建設(shè)的一大亮點。

2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》更將“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”寫入憲法，為新時代維護祖國統(tǒng)一、促進民族團結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識提供憲法依據(jù)。

3.堅持立改廢并舉，主動適應(yīng)改革發(fā)展需要

隨著民族法律法規(guī)體系的形成，民族立法要既重視重點領(lǐng)域立法，更強調(diào)法律法規(guī)清理工作，這是維護社會主義法制體系科學(xué)、統(tǒng)一、和諧的內(nèi)在要求。

這一階段的地方立法集中在民族團結(jié)、社會治理、經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)保護、民生事業(yè)等重點領(lǐng)域，努力實現(xiàn)立法工作與黨委重大決策相適應(yīng)、與改革決策相銜接。2014年云南省有27件地方性法規(guī)列入年度立法計劃，其中民生類為10件，占37.04%，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的為11件，占40.74%，兩者總占比為77.78%[6]。2015年，廣西壯族自治區(qū)人大常委會黨組對《自治區(qū)十二屆人大及其常委會五年立法規(guī)劃》進行調(diào)整，新增了“城市交通、食品安全、民辦教育”等方面與民生相關(guān)的立法項目。

法規(guī)清理工作不僅有對全部地方性法規(guī)和政府規(guī)章的全面清理，也有對政府各部門工作領(lǐng)域的專項清理。云南省自2011年起，每年修訂法規(guī)數(shù)量均超過新制定的法規(guī)的數(shù)量。從2014年7月起，云南省對現(xiàn)行有效的220件省地方性法規(guī)及具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定進行全面清理，并于2015年5月底根據(jù)清理情況提出處理意見，建議廢止11 件，建議修改66件，清理比例占現(xiàn)行有效法規(guī)的35%[7]。西藏2018年制定實施地方性法規(guī)清理工作規(guī)定，對西藏現(xiàn)行有效的113件地方性法規(guī)進行全面清理，對生態(tài)環(huán)保、軍民融合類法規(guī)進行了4 次專項清理[8]。

二、新中國民族法制建設(shè)的偉大成就

伴隨新中國法制建設(shè)的發(fā)展歷程，我國民族法制建設(shè)同樣經(jīng)歷了艱難曲折但卓有成效的過程，取得了偉大的成就。中國特色民族法律法規(guī)體系的初步形成與逐步完善，使少數(shù)民族合法權(quán)益得到了切實保障，依法促進了民族區(qū)域自治制度的有效實施。

（一）中國特色民族法律法規(guī)體系的形成完善

民族法制建設(shè)是我國社會主義法制建設(shè)的重要組成部分，在中國特色社會主義法律體系的框架下，民族法律法規(guī)體系具有獨特的地位和重要的作用。2011年，隨著中國特色社會主義法律體系的基本形成，中國特色民族法律法規(guī)體系也初步形成。這個體系是“以憲法的相關(guān)規(guī)定為根本，以民族區(qū)域自治法為主干，包括其他關(guān)于民族方面的法律規(guī)定，國務(wù)院及其各部門制定的關(guān)于民族方面的行政法規(guī)和部門規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市及較大的市制定的關(guān)于民族方面的地方性法規(guī)和規(guī)章，民族自治地方自治條例和單行條例在內(nèi)的中國特色民族法律法規(guī)體系”[9]。

作為由我國現(xiàn)行全部民族法律規(guī)范組成的體系化的有機統(tǒng)一體，民族法律法規(guī)體系在調(diào)整對象和調(diào)整范圍方面都具有鮮明的特色。其一，調(diào)整對象具有鮮明的民族特性和地方特性。我國是統(tǒng)一的多民族國家，各民族文化差異較大，發(fā)展程度不一，民族特點和地方特點明顯。我國民族法律法規(guī)的制定，既要符合多民族結(jié)構(gòu)的國情，又要符合民族地區(qū)的需要；既要符合中華民族層面的共同意志和利益，又要能集中反映民族地區(qū)和少數(shù)民族的特殊利益和特殊訴求。其二，調(diào)整范圍具有廣泛性與復(fù)雜性。從廣泛性來講，民族法律法規(guī)的調(diào)整范圍涉及到民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等社會生活的全部領(lǐng)域；從復(fù)雜性來講，民族法律法規(guī)要調(diào)整的社會關(guān)系極其龐雜，既包括中央與民族自治地方的關(guān)系、民族自治地方與上級國家機關(guān)、與其他地方的關(guān)系以及民族自治地方內(nèi)部的社會關(guān)系；也包括主體民族與其他民族、當(dāng)?shù)孛褡迮c少數(shù)民族流動人口之間的關(guān)系；還包括民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式的關(guān)系、民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀與社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)系、脫貧致富與全面建成小康社會的關(guān)系，以及各民族文化自信與中華民族共同體意識增強的關(guān)系等。這些關(guān)系都與民族工作密切相關(guān)，需要長期的系統(tǒng)工程才能解決，而民族事務(wù)治理法治化的進程中，民族法制建設(shè)起到基礎(chǔ)的法律保障作用。正是基于這些特征，民族法制建設(shè)拓展了國家法律體系的實踐內(nèi)涵和理論空間，豐富和發(fā)展了社會主義法律體系。

為在新的起點上進一步推進民族法制建設(shè)，2011年國家民委發(fā)布了《民族法制體系建設(shè)十二五規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是新中國成立以來關(guān)于民族法制的第一個專項規(guī)劃，從“民族立法、民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督、依法行政和民族工作法治化、民族法制宣傳、民族法治理論研究”等五個方面設(shè)定了民族法制建設(shè)的任務(wù)，并針對性地確立了完成任務(wù)的五項工程。其中民族法律法規(guī)體系的完善與實施工程，旨在推動涉及民族方面的立法工作，不斷完善體現(xiàn)中國特色、符合科學(xué)發(fā)展要求的民族法律法規(guī)體系。

截至2015年底，現(xiàn)行法律法規(guī)中，共有115件法律、47件行政法規(guī)涉及民族問題規(guī)定，民族自治地方共制定和修改自治條例262件，現(xiàn)行有效的139件；制定單行條例912件，現(xiàn)行有效的698件[10]。截至目前，全國有15個省市制定了實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，15個省市制定了民族工作條例（辦法、若干規(guī)定、散居少數(shù)民族工作條例），16個省市制定了（散居）少數(shù)民族權(quán)益保障條例。2015年立法法修改以來，自治州出臺地方性法規(guī)13件，內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等內(nèi)容。民族法律法規(guī)體系進一步完善。

（二）切實保障了少數(shù)民族的合法權(quán)利與利益

對多民族國家內(nèi)部的少數(shù)民族而言，有兩種權(quán)利至關(guān)重要，這就是平等的公民權(quán)利和管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，我國的民族區(qū)域自治制度有效地保障了這兩種權(quán)利。

1.關(guān)于民族平等的原則規(guī)定和保障措施

作為一種社會關(guān)系、法律地位和價值追求，民族平等是民族法律法規(guī)的出發(fā)點和落腳點。我國憲法和《民族區(qū)域自治法》確認各民族一律平等，確認平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，禁止民族歧視和民族壓迫，明確國家保障各少數(shù)民族合法權(quán)益的責(zé)任。保障措施體現(xiàn)在合理配備少數(shù)民族工作人員、依法促進少數(shù)民族就業(yè)以及保障少數(shù)民族語言文字等方面。

當(dāng)前，在國家政治生活和社會生活中，“每個民族都有全國人大代表和全國政協(xié)委員”“包括5 個自治區(qū)在內(nèi)的13個省級公務(wù)員主管部門，在招錄公務(wù)員時都結(jié)合實際專門制定了針對少數(shù)民族考生的照顧措施”“155個民族自治地方的少數(shù)民族干部比例，大都接近、有的超過少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤盵10]。少數(shù)民族語言文字得到廣泛使用，在各級黨代會、人大代表會議和政協(xié)會議上有民族語言文字的會議文件、少數(shù)民族訴訟時享有為其配備翻譯以及使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的權(quán)利。

2.關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)的規(guī)定

民族區(qū)域自治權(quán)是民族法律法規(guī)體系的核心和基礎(chǔ)概念，包括民族自治地方少數(shù)民族的“權(quán)利”、民族自治地方的“權(quán)利”和民族自治地方自治機關(guān)的“權(quán)力”等三種類型[11](P70)。

關(guān)于民族自治地方少數(shù)民族的權(quán)利，主要體現(xiàn)在自治機關(guān)及其所屬工作部門應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族工作人員的規(guī)定。一般包括：民族自治地方人大常委會中應(yīng)有實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任；自治區(qū)主席、自治州州長和自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任；民族自治地方的人大代表、人民政府的其他組成人員以及自治機關(guān)所屬工作部門，應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。另外，《民族區(qū)域自治法》第23條規(guī)定“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位優(yōu)先招收少數(shù)民族人口，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”，這為少數(shù)民族就業(yè)提供了特殊保障。值得注意的是，除了民族自治地方行政首長和權(quán)力機關(guān)常務(wù)機構(gòu)負責(zé)人必須由實施區(qū)域自治的民族公民擔(dān)任外，其他工作部門同時保障了民族自治地方內(nèi)的其他少數(shù)民族的參政權(quán)，這是實現(xiàn)少數(shù)民族平等參與國家治理的法制基礎(chǔ)。

關(guān)于民族自治地方自治權(quán)利的規(guī)定，主要體現(xiàn)在開展對外經(jīng)貿(mào)、享受財政照顧、金融支持、雙語教學(xué)、計劃生育和優(yōu)生優(yōu)育以及保護生態(tài)環(huán)境等的規(guī)定，集中體現(xiàn)了國家“保障民族自治地方自治權(quán)利”的制度舉措。

關(guān)于民族自治地方自治機關(guān)權(quán)力的規(guī)定，集中體現(xiàn)在《民族區(qū)域自治法》第三章“自治機關(guān)的自治權(quán)”中，涉及到立法權(quán)、變通權(quán)、語言文字、人才培養(yǎng)、財政等方面的自主發(fā)展本地方經(jīng)濟、教科文衛(wèi)等各項事業(yè)的自治權(quán)。

3.關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)益的規(guī)定

黨和國家一貫重視散居少數(shù)民族工作，制定并實施了保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律制度和政策措施，促進了散居少數(shù)民族各項社會事業(yè)的全面發(fā)展。1952年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定》，是首部保護散居少數(shù)民族權(quán)利的專項法規(guī)。1979年《中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家民委黨組〈關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報告〉》，對保障散居少數(shù)民族平等權(quán)利、幫助他們發(fā)展經(jīng)濟文化、尊重其風(fēng)俗習(xí)慣、貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策以及加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，恢復(fù)與健全各級民族工作機構(gòu)進行了規(guī)定。隨后，各地散居少數(shù)民族工作條例（或稱城市民族工作條例、民族鄉(xiāng)工作條例）與1993年國務(wù)院頒布的《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)工作條例》一道，為城市民族工作提供法律依據(jù)。上述法律規(guī)范共同構(gòu)成以行政法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，包括部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等在內(nèi)的散居少數(shù)民族權(quán)益保障體系。

（三）依法促進了民族區(qū)域自治制度的實施

民族區(qū)域自治是我國憲法規(guī)定的基本政治制度之一，國家以基本法律的形式將民族區(qū)域自治制度固定下來，并通過行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例等形式將其具體化。

早在1952年《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》中就將“檢查和監(jiān)督各項民族問題的法令和決定的執(zhí)行；督促和監(jiān)督民族區(qū)域自治和民族政策的實施”[12](P105)作為各級人民政府民族事務(wù)委員會的重要職責(zé)。黨和國家于1952年、1956年和2009年大規(guī)模檢查民族政策執(zhí)行情況，在全國范圍內(nèi)深入進行民族政策教育，及時糾正工作上的偏差，使各族干部群眾普遍受到了馬克思主義民族觀教育。進入新世紀以來，國家貫徹實施民族區(qū)域自治制度成效顯著，國務(wù)院陸續(xù)將155個民族自治地方都納入了西部大開發(fā)范圍或比照西部大開發(fā)政策予以扶持。還通過制定“十二五”規(guī)劃綱要、少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃、扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃、興邊富民行動規(guī)劃等一批規(guī)劃綱要，將上級國家機關(guān)對民族地區(qū)的法定幫扶職責(zé)加以具體落實。

全國人大常委會分別于2006年和2015年進行了兩次民族區(qū)域自治法執(zhí)法檢查，檢查重點由“上級國家機關(guān)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟社會發(fā)展情況和民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設(shè)情況”[13]擴展為“民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，生態(tài)保護和補償機制的建立及落實情況，少數(shù)民族干部選拔配備和發(fā)展民族文化教育及培養(yǎng)各類人才的情況，民族區(qū)域自治法配套法規(guī)制定情況等”[10]。2013年至2016年，全國人大常委會連續(xù)三年開展了民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的專題調(diào)研，2016年開始，又對民族區(qū)域自治法配套法律建設(shè)情況展開專題調(diào)研。上述舉措促進了民族區(qū)域自治制度的有效實施。

三、新時代民族區(qū)域自治法制建設(shè)發(fā)展方向

經(jīng)過中國共產(chǎn)黨人近百年的理論研究與實踐探索，我國民族區(qū)域自治政策、制度與理論體系既一脈相承，又隨著時代變化而有著階段性特征。在新時代中國特色社會主義建設(shè)進程中，繼續(xù)推進民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)、促進民族事務(wù)治理法治化、健全完善法律監(jiān)督機制，對堅持和完善民族區(qū)域自治制度至關(guān)重要。

（一）持續(xù)推進民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)

民族區(qū)域自治法的法律位階和調(diào)整對象決定了其諸多規(guī)定的原則性與宣示性較強，制定與之配套的法規(guī)規(guī)章和政策措施，是實施民族區(qū)域自治法的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從目前的情況看，民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)不僅無法滿足法律法規(guī)的要求，而且難以有效回應(yīng)民族地區(qū)社會需求。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》第73條規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體辦法?！眹鴦?wù)院《若干規(guī)定》第34條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市人民政府在職權(quán)范圍內(nèi),根據(jù)本規(guī)定制訂具體辦法，并將執(zhí)行情況向國務(wù)院報告?！钡壳按嬖诘膯栴}是：（1）從國家立法層面看，相當(dāng)一部分國務(wù)院部門尚未制定實施民族區(qū)域自治法的配套性文件，現(xiàn)行有效的配套性文件位階不高、操作性不強，在“涉及財政轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施項目安排、投資政策、教育衛(wèi)生文化等基本公共服務(wù)、稅收優(yōu)惠等實質(zhì)層面缺乏具有剛性約束力的部門規(guī)章”[10]。（2）從地方立法層面看，155個民族自治地方中5個自治區(qū)自治條例集體缺失、5 個自治州和6個自治縣尚未制定自治條例；各省區(qū)市中，只有15個省市制定了實施國務(wù)院若干規(guī)定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。配套法規(guī)不健全是民族區(qū)域自治法貫徹執(zhí)行難的一個最主要的原因，也影響了民族工作的法制化、規(guī)范化進程。

在今后的立法實踐中，應(yīng)持續(xù)推動涉及民族方面的立法工作，包括推動制定“與民族區(qū)域自治法相配套的、與少數(shù)民族群眾利益密切相關(guān)的、有利于促進少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)”；推動“國務(wù)院有關(guān)部門制定扶持民族地區(qū)發(fā)展的規(guī)章或規(guī)范性文件”，并對已有涉及貫徹實施民族區(qū)域自治法的規(guī)范性文件的清理工作，并逐步上升到部門規(guī)章層次；“支持和幫助民族自治地方制定或修訂自治條例、單行條例以及依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對相關(guān)法律法規(guī)作出變通規(guī)定”，以及“有關(guān)法律法規(guī)涉及少數(shù)民族和民族地區(qū)的條款的研究制定工作”[9]。2016年，全國人大常委會將圍繞國務(wù)院制定實施民族區(qū)域自治法配套法規(guī)情況進行專題調(diào)研，各省市區(qū)配套法規(guī)建設(shè)也將成為今后民族立法的重要著力點。

從立法領(lǐng)域來看，民生問題、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源及文化保護仍將是民族立法的重點領(lǐng)域。專項立法方面，寧夏已將《民族團結(jié)進步條例》列入2016年立法調(diào)研論證規(guī)劃，新疆《博爾塔拉蒙古自治州促進民族團結(jié)進步條例（草案）》已進入公開征求意見階段，隨著立法的引領(lǐng)與帶動作用的逐步發(fā)揮，將會有更多的民族團結(jié)專項立法出臺。隨著少數(shù)民族由聚居走向散居，城市民族工作法治化、制度化和精細化水平的提高需要立法的保障，城市民族和散居民族權(quán)益保障將成為未來民族工作立法的新重點。此外，隨著全面深化改革的持續(xù)深入，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，科學(xué)立法、及時進行法規(guī)清理將是未來民族立法的必然趨勢。

（二）加強依法執(zhí)政與法治政府建設(shè)，推進民族事務(wù)治理法治化

全面依法治國是由立法、執(zhí)法、司法、守法等諸多環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)工程，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，在總體解決有法可依問題的情況下，依法行政越來越成為整個法治系統(tǒng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。十八屆四中全會就全面推進依法治國進行總體部署，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)日益成為中國發(fā)展主旋律。為推進民族事務(wù)管理法治化，國家民族事務(wù)委員會于2015年推動《關(guān)于推進民族事務(wù)法治建設(shè)的意見（征求意見稿）》起草工作。

民族地區(qū)積極投身于法治政府建設(shè)中，為貫徹落實十八屆四中全會精神，民族地區(qū)各級黨委、政府制定了全面推進依法治?。▍^(qū)、州、市、縣）及加強政府立法的實施意見，并以相關(guān)地方法規(guī)或規(guī)章作為配套，以立法推動法治政府建設(shè)。2015年1月，寧夏回族自治區(qū)政府集中審議并在全國率先出臺法治政府建設(shè)指標體系、行政程序規(guī)定、重大行政決策規(guī)則等三部規(guī)章，其中《法治政府指標體系》設(shè)置了8項1級指標、32項2級指標、115 項3級指標，對行政執(zhí)法行為進行指標量化，為法治政府建設(shè)提供明確的目標和衡量標準；《行政程序規(guī)定》規(guī)范了行政機關(guān)的行政職權(quán)和執(zhí)法程序，保障權(quán)力在陽光下運行；《重大行政決策程序規(guī)則》將科學(xué)決策、民主決策和依法決策作為重大行政決策必須要遵循的基本原則，規(guī)定重大行政決策必須經(jīng)過“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論”等五個環(huán)節(jié)，并建立了重大行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制[14]。2015年6月，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府黨組會議通過了《加強黨組領(lǐng)導(dǎo)政府立法工作的若干規(guī)定》，明確“對法律法規(guī)和國家政策的變通規(guī)定，涉及民族團結(jié)、宗教事務(wù)管理、社會穩(wěn)定和長治久安的重要措施，發(fā)展改革舉措關(guān)系群眾切身利益或者可能引發(fā)社會廣泛關(guān)注的，提出國家層面、自治區(qū)層面重要立法建議和修改意見，編制政府立法規(guī)劃、年度立法計劃，對政府立法涉及的重大爭議進行協(xié)調(diào)或者作出決定，提出暫停、調(diào)整實施有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的建議”必須經(jīng)黨組研究決定的政府立法事項范圍，這是落實“加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”的一項重要舉措[15]。

提高民族事務(wù)治理的法治化水平是一個系統(tǒng)工程，要通過“中國特色社會主義民族法律法規(guī)體系的不斷完善，立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面法律制度及程序機制的建立健全，憲法、民族區(qū)域自治法和自治法規(guī)的有效實施，社會公平正義、公民基本權(quán)利和少數(shù)民族權(quán)益的充分維護”[16]等方面整體推進。

（三）健全民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機制，將全面依法治國落到實處

新中國成立以來，黨和國家制定了一整套的民族政策和民族法律法規(guī)，并且非常重視對其執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作。當(dāng)前，我國初步形成了黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督在內(nèi)的民族區(qū)域自治制度的監(jiān)督體系[17]。其一，黨內(nèi)監(jiān)督。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容包括“貫徹落實黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止情況”，這為新時期加強民族區(qū)域自治制度和政策的貫徹執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督提供了直接的法律依據(jù)。其二，國家機關(guān)監(jiān)督包括各級人大常委會的法律監(jiān)督和民族工作部門的行政監(jiān)督，其中全國人大2006年和2015年組織兩次大規(guī)模的民族區(qū)域自治法執(zhí)法檢查，有力地推動了民族區(qū)域自治制度貫徹實施中一些重點難點問題的解決。“監(jiān)督實施和完善民族區(qū)域自治制度建設(shè)，監(jiān)督辦理少數(shù)民族權(quán)益保障事宜”[18]是民族工作部門的重要職責(zé)。2008年，隨著《國家民委關(guān)于加強民族法規(guī)和民族政策執(zhí)行情況監(jiān)督檢查工作的意見》的出臺以及國家民委監(jiān)督檢查司的設(shè)立，民族工作部門監(jiān)督檢查工作走向常態(tài)化、程序化和制度化。其三，民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督全面推進，努力形成監(jiān)督合力，共同促進民族區(qū)域自治制度的貫徹實施。

總體而言，我國民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查普遍存在“監(jiān)督不力、監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督走形式、監(jiān)督方式單一、沒有統(tǒng)一的監(jiān)督標準、缺乏爭議解決機制、監(jiān)督主體間無法協(xié)調(diào)”等問題[19]。

全面推進依法治理民族事務(wù)，深入推進民族區(qū)域自治法的貫徹落實，確保民族區(qū)域自治法的各項規(guī)定落到實處，需要不斷加強對民族政策和民族法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作。在新時期加強民族法律法規(guī)監(jiān)督檢查工作，需要“制定民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查工作規(guī)則”，進一步明確監(jiān)督檢查主體、內(nèi)容、對象、程序和方式；完善“全面督查與專項督查相結(jié)合、定期督查與臨時督查相結(jié)合的督查機制”；“建立民族法律法規(guī)實施評估監(jiān)測體系，制定評估考核標準”，以便及時掌握民族法律法規(guī)的貫徹落實情況，有針對性地研究和解決民族法律法規(guī)執(zhí)行中存在的問題；“編寫民族法律法規(guī)實施情況年度報告，并向社會公布”，這些舉措有助于實現(xiàn)監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化[9]。