少數(shù)人權(quán)利保護(hù)：聯(lián)合國視域中的民族事務(wù)定位及其作為

嚴(yán) 慶 于浩宇 譚 野

（中央民族大學(xué) 中國民族理論與民族政策研究院，北京 100081）

民族是一個中國特色鮮明的人們共同體概念，在中國的現(xiàn)實(shí)場域與學(xué)術(shù)研究中，對于何為民族，人們有著基本一致的認(rèn)知。但要走出國門，就要面臨如何實(shí)現(xiàn)話語對接與價值表達(dá)的問題，尤其是伴隨中國綜合國力和復(fù)合影響力的不斷增加，我們既要入乎世界其內(nèi)增量對世界的全面了解，又要出乎世界之外回歸中國特色的知識生產(chǎn)。從民族事務(wù)治理的角度而言，關(guān)注聯(lián)合國的理念與做法，具有閱讀世界、檢視他者、明晰自我的價值。

抽象出各個國家對于民族及其事務(wù)的共性認(rèn)知，又讓各個國家認(rèn)可是個難題，而化解難題較為有效的理路就是盡量擴(kuò)大公約數(shù)，用少數(shù)人或少數(shù)群體的概念涵蓋和囊括包括少數(shù)民族在內(nèi)的需要保護(hù)的群體，用人權(quán)及其群體權(quán)利切入“保護(hù)什么，如何保護(hù)”的議題或許是最佳的選擇。本文意在從少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的視角、人權(quán)的范疇解讀聯(lián)合國對于“民族事務(wù)”的把握。

一、聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的緣起與機(jī)制

少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)作為聯(lián)合國人權(quán)工作的一項重要內(nèi)容由來已久，根本原因在于少數(shù)群體權(quán)利在許多國家得不到關(guān)切與保護(hù)，恰如聯(lián)合國人權(quán)高級專員納瓦尼特姆·皮萊在2009年世界人權(quán)日上的聲明中所言：“世界各地的少數(shù)群體繼續(xù)面臨著嚴(yán)重的威脅、歧視和種族主義，而且往往遭到排斥，無法充分參與各自國家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活”[1]。聯(lián)合國關(guān)于少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的一系列行動，既是保護(hù)和促進(jìn)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一個重要途徑，也是人類社會團(tuán)結(jié)一致、戮力同心創(chuàng)建美好世界的一個核心體現(xiàn)，其意義和價值不言而喻。談及聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的緣起與機(jī)制，應(yīng)該明確國際法中的少數(shù)群體是什么，根據(jù)聯(lián)合國通過的相關(guān)宣言和公約，少數(shù)群體可被界定為一國之內(nèi)處于非主導(dǎo)地位的少數(shù)人，其在族裔、文化、語言和宗教等方面有別于其他人口。

（一）國際法中的少數(shù)群體

“少數(shù)群體”一詞既是一種標(biāo)簽，也是一種概念和方式[2]。在當(dāng)今世界，少數(shù)群體人數(shù)多達(dá)10億，占世界人口的15%至20%，但是關(guān)于哪些群體是“少數(shù)群體”，國際上尚無統(tǒng)一的界定?！豆窦罢螜?quán)利國際公約》（1966年）第二十七條將少數(shù)群體定義為人種、宗教或語言上的少數(shù)人；《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》（1992年）指出，聯(lián)合國人權(quán)系統(tǒng)中使用的“少數(shù)群體”一詞通常是指民族或族裔、宗教和語言上的少數(shù)人；《德班宣言》（2001年）第六十六條在談及少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)時，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其民族、文化、語言和宗教特征；《關(guān)于反對種族主義、種族歧視、仇外心理及相關(guān)的不寬容行為世界會議的后續(xù)行動》（2002年）則將土著人民、少數(shù)民族或種族、宗教和語言方面的少數(shù)人群體、移民和民工、本國內(nèi)流離失所人員等既視為社會的邊緣和弱勢群體，也視為一國之內(nèi)的少數(shù)群體。

少數(shù)群體的多樣性和復(fù)雜性是世界組織難以達(dá)成關(guān)于少數(shù)群體之普遍定義的主要原因，這種多樣性和復(fù)雜性主要表現(xiàn)為居住空間和歷史文化兩個方面。就居住空間而言，一些少數(shù)群體聚居在特定的區(qū)域，遠(yuǎn)離處于主導(dǎo)地位的人口，逃避或者游離于主導(dǎo)民族的政治統(tǒng)治之外。而另一些少數(shù)群體則散居于世界各處，在不斷的人口流動和文化涵化中變得大同小異，族性特征亦變得模糊。就歷史文化而言，一些少數(shù)群體擁有文字記載的歷史，并具有強(qiáng)烈的集體認(rèn)同感。而另一些少數(shù)群體對其歷史和文化則只有一些模糊的概念，缺少明確的族群特性，由此難以達(dá)成一般意義上的定義。通過以上分析不難得出，少數(shù)群體的存在是一個事實(shí)問題，界定少數(shù)群體時應(yīng)同時考慮與其相關(guān)的主觀因素和客觀因素，也就是說，一方面，少數(shù)群體是具有共同的民族、族裔、語言和宗教的一群人，另一方面，少數(shù)群體還擁有不同于多數(shù)人認(rèn)同的民族、族裔、語言或宗教認(rèn)同。從這兩個方面出發(fā)，聯(lián)合國防止歧視及保護(hù)少數(shù)小組委員會特別報告員弗朗西斯科·卡波托爾蒂在1977年提出的少數(shù)群體的定義似乎更為恰當(dāng)，即“一個國家中在人數(shù)上比其余人口少、處于非主導(dǎo)地位的群體，他們雖為該國國民，但其族裔、宗教或語言特點(diǎn)有別于其余人口，表現(xiàn)出（哪怕是間接的）一種團(tuán)結(jié)精神，旨在維護(hù)其文化、傳統(tǒng)、宗教或語言。”[3]

基于以上分析，本文所提及的少數(shù)群體主要是指種族、原住民、移民和難民，他們既是擁有相同族裔、文化、語言和宗教的一國之內(nèi)的少數(shù)人，同時也擁有對其族裔、文化、語言和宗教的認(rèn)同感，并試圖維護(hù)之。

（二）聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的緣起

聯(lián)合國關(guān)于少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的行動和倡議可追溯至國際聯(lián)盟時期，后經(jīng)聯(lián)合國時期不斷豐富和完善，至今已有近100年的時間?？v觀過去一個世紀(jì)里聯(lián)合國關(guān)于少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了萌芽、探索、完善三個時段。

20世紀(jì)20年代至40年代可視為聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的萌芽期?？档略谄湔撝队谰煤推秸摗罚?795年）中第一次提出關(guān)于世界聯(lián)邦的構(gòu)想，標(biāo)志著和平國際社會理念的產(chǎn)生，但直到1920年，包括63個會員國在內(nèi)的國際聯(lián)盟才正式成立，也是將康德的設(shè)想付諸于實(shí)踐的第一個以維護(hù)世界和平為目的的國際性組織。第一次世界大戰(zhàn)以后，為了保護(hù)特定少數(shù)群體的權(quán)利，國際聯(lián)盟通過了一系列少數(shù)群體條約，規(guī)定了少數(shù)群體享有平等和不被歧視的權(quán)利、在容留國享有公民權(quán)、公開或私下使用自己語言的權(quán)利，以及建立自己的宗教、文化、慈善和教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利等[4]。盡管國聯(lián)時期所保護(hù)的少數(shù)群體權(quán)利僅適用于戰(zhàn)敗國家或新生國家，并且未就少數(shù)群體權(quán)利的普遍適用達(dá)成一致，但這些條約對于一些國家內(nèi)部的少數(shù)群體而言有著重要的影響，是國際少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)和人權(quán)法律發(fā)展中的重要一步，也奠定了聯(lián)合國時期更廣泛地促進(jìn)少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)40年代至90年代屬于聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的探索期。1945年聯(lián)合國成立，并于同年10月在美國舊金山簽署《聯(lián)合國憲章》，國際社會轉(zhuǎn)而進(jìn)入聯(lián)合國時期，國際聯(lián)盟則于1946年和平解散?！堵?lián)合國憲章》并未提及少數(shù)群體權(quán)利，但其確認(rèn)了聯(lián)合國的宗旨之一是促成國際合作，“不分種族、性別、語言或宗教，增進(jìn)并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”。聯(lián)合國的成立，標(biāo)志著國際社會倡導(dǎo)的少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)進(jìn)入了一個新時期，從1948年到1990年間，聯(lián)合國大會及聯(lián)合國教科文等國際組織共通過10余個與少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)相關(guān)的公約和宣言，包括《世界人權(quán)宣言》（1948年）、《防止及懲治滅絕種族罪公約》（1948年）、《消除一切形式種族歧視國際公約》（1965年）、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966年）、《種族與種族偏見問題宣言》（1978年）以及《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》（1990年）等。在經(jīng)歷了少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的不斷探索之后，少數(shù)群體的概念逐漸明晰，關(guān)于少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的論述也愈加明了。

20世紀(jì)90年代至今是為聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的完善期。1992年，聯(lián)合國大會通過《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》（簡稱《聯(lián)合國少數(shù)群體宣言》），至此，聯(lián)合國層面關(guān)于少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的規(guī)約日漸成熟，此后的《國際人權(quán)盟約》（1995年）、《德班宣言和行動綱領(lǐng)》（2001年）、《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》（2007年）等相關(guān)規(guī)約均基于此制定。從不同文件體現(xiàn)的內(nèi)容來看，20世紀(jì)以后的少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)主要涉及少數(shù)群體的生存問題、特性保護(hù)問題、平等與非歧視問題和有效參與政治問題等幾個方面，涵蓋了少數(shù)群體族性、生存和發(fā)展的諸多面向。

從和平國際社會理念的萌芽到一系列保護(hù)少數(shù)群體權(quán)利文件（宣言和公約）的產(chǎn)生，國際社會用一個世紀(jì)的時間思考和實(shí)施少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)工作，在此期間，少數(shù)群體的生存、地位、平等和參與問題得到了有效緩解，排斥和歧視現(xiàn)象亦有所遏制，這都是國際社會共同努力的結(jié)果。

（三）少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的國際人權(quán)機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)國際人權(quán)公約中所載的少數(shù)群體權(quán)利，確保與少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)相關(guān)的宣言和公約的落實(shí)，聯(lián)合國設(shè)立了人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處(OHCHR)，旨在為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的不同人權(quán)監(jiān)督機(jī)制提供專業(yè)的知識和支持。歸納起來，目前與少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)相關(guān)的聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)主要包括兩類，即根據(jù)聯(lián)合國憲章設(shè)立的機(jī)構(gòu)和根據(jù)國際人權(quán)條約設(shè)立的機(jī)構(gòu)，后者由獨(dú)立專家組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督締約國遵守和履行相關(guān)條約及義務(wù)。

為了保護(hù)包括少數(shù)群體權(quán)利在內(nèi)的基本人權(quán)，聯(lián)合國基于《聯(lián)合國憲章》設(shè)置了專門的人權(quán)機(jī)構(gòu)，其中包括：（1）人權(quán)理事會（HREC），由47個成員國組成的政府間機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在全球范圍內(nèi)加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的工作。（2）普遍定期審議（UPR），由人權(quán)理事會主持并由國家主導(dǎo)，旨在確保一視同仁地評估并改善每個國家的人權(quán)狀況，同時設(shè)法解決發(fā)生在任何地方的侵犯人權(quán)事件。（3）人權(quán)理事會特別程序，旨在從專題或國別的角度為人權(quán)問題提供建議和報告的獨(dú)立人權(quán)專家機(jī)制，通常由個人或由分別來自非洲、亞洲、拉美和加勒比海地區(qū)、東歐和西方集團(tuán)的的五名成員組成的工作組擔(dān)任。（4）人權(quán)理事會申訴程序，旨在處理世界任何地方在任何情況下發(fā)生的嚴(yán)重侵犯人權(quán)和基本自由且得到可靠證實(shí)的情況。

聯(lián)合國基于人權(quán)條約設(shè)立了10個人權(quán)條約機(jī)構(gòu)以監(jiān)督核心國際人權(quán)條約，其中與少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)有關(guān)的機(jī)構(gòu)有：（1）人權(quán)事務(wù)委員會（CCPR），負(fù)責(zé)監(jiān)督締約國關(guān)于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的落實(shí)情況。（2）經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會（CESCR），負(fù)責(zé)監(jiān)督締約國關(guān)于《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》的落實(shí)情況。（3）消除種族歧視委員會（CERD），負(fù)責(zé)監(jiān)督締約國關(guān)于《消除一切形式種族歧視國際公約》的落實(shí)情況。（4）兒童權(quán)利委員會（CRC），由18名獨(dú)立專家組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督締約國關(guān)于《兒童權(quán)利公約》的落實(shí)情況。（5）移徙工人委員會（CMW），監(jiān)督締約國關(guān)于《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》的落實(shí)情況。

聯(lián)合國還建立了聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)人權(quán)主流化機(jī)制，并于2009年成立了聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)人權(quán)工作組（UNDG-HRWG），致力于保障人權(quán)主流化政策的實(shí)施，同時向國家發(fā)展行為體提供系統(tǒng)、廣泛、專業(yè)的人權(quán)知識，支持聯(lián)合國發(fā)展體系落實(shí)人權(quán)的責(zé)任和要求。

綜上所述，從少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)相關(guān)規(guī)約的制定和落實(shí)，到聯(lián)合國相應(yīng)人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)督，少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)一直是國際社會人權(quán)工作的一個重要面向，它反映了國際社會對于少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的重視，也體現(xiàn)了各國團(tuán)結(jié)一致促進(jìn)少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的共同努力。從人權(quán)事務(wù)調(diào)處體系的角度而言，相關(guān)規(guī)約是事務(wù)調(diào)處的依據(jù)，相應(yīng)人權(quán)機(jī)構(gòu)是調(diào)處事務(wù)的主體。

二、聯(lián)合國少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的主要面向

因少數(shù)群體的居住空間和歷史文化各不相同，難以達(dá)成被廣泛接受的定義，本文主要討論種族權(quán)利保護(hù)、移民和難民權(quán)利保護(hù)、土著人權(quán)利保護(hù)三個面向，對于宗教少數(shù)群體、語言少數(shù)群體等其他少數(shù)人的權(quán)利則不予詳細(xì)的論述。

（一）種族權(quán)利保護(hù)

從世界范圍來看，種族歧視、沖突乃至屠殺曾是嚴(yán)重的、具有代表性的問題。猶太人大屠殺、盧旺達(dá)種族大屠殺，以及發(fā)生在前南斯拉夫、東帝汶和達(dá)爾富爾地區(qū)的反人類罪行都反映了作為種族意義上的少數(shù)群體所經(jīng)歷的悲劇，以及多數(shù)人對少數(shù)群體基本權(quán)利的無視和侵害。為了預(yù)防、減少、杜絕此類事件的發(fā)生，聯(lián)合國通過了一系列規(guī)約，從以下三個方面實(shí)施種族權(quán)利保護(hù)。

首先，生存與存在權(quán)。第二次世界大戰(zhàn)以來，種族滅絕和種族清洗等行為一直受到國際社會的廣泛關(guān)注，原因在于此類行為不僅嚴(yán)重傷害并剝奪了相關(guān)種族成員的人身安全甚至生命權(quán)，而且有損人類自身的延續(xù)與發(fā)展，是對人類文明的嚴(yán)重破壞?！斗乐辜皯椭螠缃^種族罪公約》第一條即指出：“締約國確認(rèn)滅絕種族行為，不論發(fā)生于平時或戰(zhàn)時，均系國際法上的一種罪行，承允防止并懲治之”。2004年前聯(lián)合國秘書長安南提出了《防止滅絕種族行動計劃》，呼吁全人類防止“盧旺達(dá)大屠殺”的重演，并提出防止武裝沖突、保護(hù)武裝沖突中的平民、不要再讓犯罪分子逍遙法外、及時和明確地預(yù)警以及快速果斷反應(yīng)五點(diǎn)倡議。此外，雖然族裔清洗行為還未被正式定義為一種犯罪，但已明確包含在反人類犯罪的范疇中，2005年國家元首和政府首腦通過的《世界首腦會議成果》規(guī)定“每一個國家均有責(zé)任保護(hù)其人民免遭滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害”，在這方面，如果和平手段不足以解決問題，國際社會“應(yīng)及時、果斷地采取集體行動?！鄙婧痛嬖跈?quán)是種族最基本的權(quán)利，而反對種族屠殺、種族滅絕和種族清洗則是最為明確的反對指向。

其次，平等和非歧視權(quán)。平等和不歧視是《世界人權(quán)宣言》的核心原則，旨在防范和避免歧視、種族主義和不容忍行為的發(fā)生，是穩(wěn)固社會根基的重要保障?！断磺行问降姆N族歧視宣言》第二條規(guī)定“任何國家、機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個人不得基于種族、膚色或族源之理由，在人權(quán)與基本自由方面對人、對人群或?qū)C(jī)關(guān)之待遇有任何一種歧視”。《種族與種族偏見問題宣言》在詳細(xì)闡述了種族主義、種族歧視和種族隔離對國際安全和社會秩序構(gòu)成的潛在威脅的基礎(chǔ)上指出，“任何基于種族或民族原因?qū)θ祟惓浞职l(fā)揮其才能及人與人之間自由交往實(shí)行限制，違背了人類尊嚴(yán)和權(quán)利平等的原則，是不能容許的”。此外，《德班宣言和行動綱領(lǐng)》亦重申了“反對種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)不容忍現(xiàn)象的全球斗爭是國際社會的優(yōu)先事項”。從非歧視的視角理解平等具有重要意義，平等不是抽象的原則和要義，而是通過不受歧視、不受差別對待具體表現(xiàn)出來。

最后，族性特征與文化保護(hù)權(quán)。族性特征的保存和種族文化的保護(hù)同樣是聯(lián)合國少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的重要方面，《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第二條第一款規(guī)定：“在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人(下稱屬于少數(shù)群體的人)有權(quán)私下和公開、自由而不受干擾或任何形式歧視地享受其文化、信奉其宗教并舉行其儀式以及使用其語言?！被诖?，各國需在其領(lǐng)土內(nèi)保證少數(shù)群體的該項權(quán)利，鼓勵和促進(jìn)其特性和文化特征的保持。《種族與種族偏見問題宣言》第一條第三款亦指出：“血統(tǒng)特征在任何情況下，都不得影響人類能夠和可以采取不同生活方式的這一事實(shí)，不得妨礙由于文化、環(huán)境和歷史差異造成的不同現(xiàn)狀，也不得妨礙維護(hù)文化特征的權(quán)利”。聯(lián)合國有關(guān)少數(shù)群體的規(guī)約設(shè)計，不僅僅是為了保障他們個人在法律和事實(shí)上的充分平等，而且也要保護(hù)他們作為文化、宗教和語言實(shí)體存在的群體權(quán)利[5]。相比于生存與存在權(quán)、平等和非歧視權(quán)，族性特征和文化保護(hù)權(quán)屬于文化特色與文化權(quán)益方面的權(quán)利，相比于前兩者屬于更高層面，且具有族群（文化群體）權(quán)利保護(hù)的特征。

基于以上分析，消除種族滅絕、種族清洗、種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)不容忍現(xiàn)象是依照國際團(tuán)結(jié)與合作精神提出的，對于過去、現(xiàn)在和未來而言都是一種具有建設(shè)性和前瞻性的宣示和行動，有利于不同種族的人們平等相處，和諧共存。

（二）移民和難民權(quán)利保護(hù)

當(dāng)今世界，由于沖突、迫害、貧困抑或工作、生活等原因，人員的跨國境流動已成為一種常態(tài)，但移民和難民人數(shù)的不斷增長，不僅增加了流入國的社會、經(jīng)濟(jì)和資源負(fù)擔(dān)，其自身的權(quán)利保護(hù)問題亦成為國際社會關(guān)注的重要面向。事實(shí)上，移民和難民即使在離開原籍國，作為一種文化少數(shù)群體時也應(yīng)享有獲得承認(rèn)的基本權(quán)利，因為對其文化的承認(rèn)和認(rèn)可，是一種對其價值的尊重[6]。為此，國際社會主要在以下三個方面保護(hù)移民和難民的基本權(quán)利。

其一，在迫害中尋求他國庇護(hù)的權(quán)利。當(dāng)今世界國際遷徙變得更加普遍，就難民和境內(nèi)流離失所者而言，沖突、暴力、迫害、政治壓迫和其他嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為是導(dǎo)致流動的主要根源。為了保護(hù)移民和難民在迫害中尋求他國庇護(hù)的權(quán)利，《世界人權(quán)宣言》承認(rèn)“人人有權(quán)在其他國家尋求和享受庇護(hù)以免受迫害”，《難民公約》亦強(qiáng)調(diào)“任何締約國不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回(“推回”)至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界?！盵16]需要強(qiáng)調(diào)的是，《難民公約》是確定聯(lián)合國難民署工作基礎(chǔ)的關(guān)鍵性法律文件，其核心原則是不遣返（不駁回），即不應(yīng)將難民送回其生命或自由面臨嚴(yán)重威脅的國家，這一規(guī)定現(xiàn)在被認(rèn)為是國際法的一項習(xí)慣性原則。

其二，不受剝削、虐待和歧視的權(quán)利。剝削、虐待與歧視是多數(shù)少數(shù)群體所面臨的共性問題，移民與難民亦是如此。為了保護(hù)移民和難民在此方面的權(quán)利，《關(guān)于難民地位的公約》指出“合法居住在其領(lǐng)土內(nèi)的難民在報酬、津貼、社會安全等方面應(yīng)給予同本國國民一樣的待遇。其領(lǐng)土內(nèi)合法的難民繳稅的范疇和額度應(yīng)與本國國民相同。此外對于非法留在避難國的難民也不可加以刑罰?！薄毒S也納宣言和行動綱領(lǐng)》亦強(qiáng)調(diào)“必須高度重視促進(jìn)和保護(hù)屬于被置于弱勢地位群體的人、包括移徙工人的人權(quán)，消除對他們的一切形式的歧視”。同時“促請所有國家作出保證，保護(hù)所有移徙工人及其家屬的人權(quán)，促成移徙工人和所在國其他群體之間的和諧和容忍”。此外，《德班宣言和行動綱領(lǐng)》還指出要敦促各國“制定政策和行動計劃，加強(qiáng)和實(shí)行預(yù)防措施，促進(jìn)加強(qiáng)移民與東道國社會之間的和睦與容忍；確保警察和移民當(dāng)局按照國際標(biāo)準(zhǔn)尊重和不歧視地對待移民?！睂τ谝泼窈碗y民，尤其是對于難民而言，其在生存、生活中可能遭遇到的不利情況會更多，乃至?xí)笕?，因而不受剝削、虐待和歧視的相關(guān)規(guī)定具有很強(qiáng)的針對性。

其三，自由、安全和尊嚴(yán)的權(quán)利。聯(lián)合國號召有關(guān)各國保護(hù)難民和移民在大規(guī)模流動中維護(hù)其安全和尊嚴(yán)的權(quán)利。2016年4月21日聯(lián)合國秘書長發(fā)布了《有安全和尊嚴(yán)：處理大規(guī)模難民和移民流動問題》的報告，強(qiáng)調(diào)“依據(jù)九項核心國際人權(quán)條約及所有相關(guān)國際人道主義法、國際難民法和勞工法所承擔(dān)的法律義務(wù)，確保難民和移民的保護(hù)和尊嚴(yán)”，呼吁會員國預(yù)防歧視、抵制和羞辱難民和移民的言論。2018年《移民問題全球契約》指出，“本全球契約以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，堅持不倒退和不歧視原則。確保在移民進(jìn)程的所有階段切實(shí)尊重、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)，再次承諾消除對移民及其家庭一切形式的歧視，包括種族主義、仇外行為和不容忍?！痹摋l約表達(dá)了聯(lián)合國對于改善國際移民合作的集體承諾，并為此設(shè)立了一系列相關(guān)目標(biāo)，意圖通過尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)并為其提供關(guān)懷和協(xié)助，為移民在容留國家的正常生活創(chuàng)造有利條件。

移民和難民問題一直被視為國際團(tuán)結(jié)的危機(jī)，需要世界各國積極承擔(dān)責(zé)任、采取行動，一方面承認(rèn)移民和難民的共同人性和基本權(quán)利，另一方面正視移民和難民創(chuàng)造的潛力和貢獻(xiàn)，引導(dǎo)并幫助其參與到公共生活和國家建設(shè)中來。但近幾年的歐洲難民潮表明：接收難民的人道主義道德關(guān)懷與維護(hù)接納國家民眾群益之間可能存在一定的矛盾，尤其是在難民數(shù)量巨大的情形下，人道主義關(guān)懷會大打折扣。

（三)土著人權(quán)利保護(hù)

土著人通常由于殖民者的入侵和“同化”而處于不利境地，他們普遍生活貧窮，教育水平低下，在生活中受到不同程度的歧視和限制。據(jù)統(tǒng)計，世界上共有3.7億土著人生活在約90個國家，他們在世界人口中所占比例不到5%，卻占世界最貧窮人口的15%。土著人使用世界上約7000種語言中的絕大多數(shù)，并代表著5000種不同的文化[7]。這一方面反映了土著人及其語言、文化的多樣性，另一方面也反映了土著人的處境之難，歧視、被迫遷徙、流離失所一直與其如影隨形。在促進(jìn)土著人的權(quán)益保護(hù)上，國際社會主要著力于以下三個方面。

首先，承認(rèn)并保護(hù)土著人的人權(quán)和自由。為了保護(hù)土著人的人權(quán)與自由，《土著和部落人民公約》規(guī)定,“土著和部落民族應(yīng)不受障礙或歧視地享有充分的人權(quán)和各項基本自由。不得以任何形式的武力或強(qiáng)制手段侵犯有關(guān)民族的人權(quán)和基本自由”?！堵?lián)合國土著人民權(quán)利宣言》亦指出，“土著人民，無論是集體還是個人，都有權(quán)充分享受《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》和國際人權(quán)法所確認(rèn)的所有人權(quán)和基本自由；土著人民和個人享有自由，與所有其他民族和個人平等，有權(quán)在行使其權(quán)利時不受任何形式的歧視，特別是不受基于其土著出身或身份的歧視?！贝送?，《德班宣言和行動綱領(lǐng)》也強(qiáng)調(diào)應(yīng)敦促各國“促進(jìn)、保護(hù)和確保土著人民對其權(quán)利的享有，保證他們平等和不受歧視地行使人權(quán)和基本自由，充分和自由參與各方面的社會生活，特別是影響或涉及其利益的事務(wù)?！蓖林说纳瞽h(huán)境遠(yuǎn)離主流社會，而且文化特點(diǎn)突出，承認(rèn)并保護(hù)其人權(quán)和自由是保證這些群體存續(xù)的基本前提。

其次，承認(rèn)并保護(hù)土著人的文化和傳統(tǒng)。土著人占據(jù)著世界語言種類的大多數(shù)，他們的傳統(tǒng)知識、文化多樣性和可持續(xù)生活方式均是極為寶貴的世界遺產(chǎn)?！锻林筒柯淙嗣窆s》強(qiáng)調(diào)各國政府有責(zé)任采取相關(guān)行動“在尊重其社會文化特點(diǎn)、習(xí)俗與傳統(tǒng)以及他們的制度的同時，促進(jìn)這些民族的社會、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。”《聯(lián)合國土著人權(quán)利宣言》亦指出“土著人民有權(quán)奉行和振興其文化傳統(tǒng)與習(xí)俗；土著人民有權(quán)展示、奉行、發(fā)展和傳授其精神和宗教傳統(tǒng)、習(xí)俗和禮儀；土著人民有權(quán)振興、使用、發(fā)展和向后代傳授其歷史、語言、口述傳統(tǒng)、思想體系、書寫方式和文學(xué)作品；土著人民有權(quán)維護(hù)其文化、傳統(tǒng)、歷史和愿望的尊嚴(yán)和多樣性?！蔽幕膬r值是相對的，土著人的文化與其生存環(huán)境和社會發(fā)展進(jìn)程相匹配，具有自身的“自洽”性，而主流文化可能難以理解土著文化的價值與意義，為此提出對土著文化的承認(rèn)與保護(hù)是必要的。而土著人的傳統(tǒng)則具有與其文化同樣的意義。

最后，承認(rèn)并保護(hù)土著人的自決權(quán)。土著人民與他們的土地和資源有著深遠(yuǎn)的精神紐帶，保護(hù)土著人的權(quán)利，應(yīng)承認(rèn)他們與土地和資源的特殊關(guān)系，保護(hù)他們的自決權(quán)?！锻林筒柯淙嗣窆s》第七條第一款強(qiáng)調(diào)，“有關(guān)民族（土著）有權(quán)決定自身發(fā)展進(jìn)程的優(yōu)先順序，因為這將影響到他們的生活、信仰、制度與精神福利和他們占有或使用的土地，并有權(quán)在可能的范圍內(nèi)對其經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展行使管理?！薄堵?lián)合國土著人權(quán)利宣言》也指出，“土著人民享有自決權(quán)?；谶@一權(quán)利，他們可自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展?！?002年5月可持續(xù)發(fā)展委員會第四屆會議“多方利益攸關(guān)者對話部分的秘書長說明”中強(qiáng)調(diào)要“尊重土著人民的領(lǐng)土和自決，作為在平等基礎(chǔ)上加強(qiáng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的伙伴關(guān)系和施政進(jìn)程的一個基本先決條件?！闭w而言，土著人的自決權(quán)是土著人所在國家最難以接受的議題，因為這一議題往往與土著人對原有土地的收回主張有關(guān)。

除了因種族、移民、難民、土著等身份受到侵害的情況之外，還有其他少數(shù)人權(quán)利需要強(qiáng)調(diào)和保護(hù)的情形。2001年南非德班審查會議申明，“少數(shù)群體的民族、文化、語言和宗教特征，凡屬存在，必須受到保護(hù)，屬于這些群體的個人應(yīng)受到平等對待，并在沒有任何歧視的情況下享受人權(quán)和基本自由”。由于我國采取了民族識別和少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)政策，使得權(quán)利保護(hù)對象的界定直觀清晰，因而更容易理解國內(nèi)民族事務(wù)的內(nèi)涵與外延。然而世界各國族類群體復(fù)雜多樣、所處的政治生態(tài)差別較大，因而從聯(lián)合國的視角理解世界民族事務(wù)應(yīng)該結(jié)合具體的國度及其治理理念，轉(zhuǎn)換理解思路與話語。

三、聯(lián)合國少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的具體實(shí)踐

對于少數(shù)群體權(quán)利的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)人類和平與安全的重要部分，聯(lián)合國常務(wù)副秘書長埃利亞松強(qiáng)調(diào)“保護(hù)少數(shù)群體的權(quán)利是聯(lián)合國和平、發(fā)展和人權(quán)三大支柱的重要組成部分，這需要聯(lián)合國系統(tǒng)各部門進(jìn)行系統(tǒng)地協(xié)調(diào)參與”[8]。除了相關(guān)政策和法律法規(guī)，聯(lián)合國呼吁各國為保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利共同努力，不僅需要爭取少數(shù)群體權(quán)利在法律上的平等，在事實(shí)上，也要注意目前少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)含糊不清的部分和事實(shí)機(jī)制[9]。

（一）反種族主義行動

從剝奪個人的基本權(quán)利到煽動種族仇恨以致發(fā)生種族滅絕等行為，種族主義的形式各樣、程度不一，不但摧毀了無辜的生命，而且加速了人類社會的分裂，因此，“欲免人類再遭此類獰惡之浩劫，國際合作實(shí)所必需”。從這一理念出發(fā)，聯(lián)合國建立了一個反對種族主義的國際框架，并在此框架之下開展了一系列反種族主義行動，包括與種族屠殺和歧視相關(guān)的國際紀(jì)念日活動、落實(shí)保護(hù)責(zé)任原則和開展反種族主義運(yùn)動等。

其一，開展國際紀(jì)念日活動。為了紀(jì)念、緬懷受害者，為了教育和警示人們種族主義所帶來的慘重后果和惡劣影響，聯(lián)合國大會將每年的1月27日定為“緬懷大屠殺遇難者的國際紀(jì)念日”，將每年的3月21日定為“消除種族歧視國際日”，將每年的12月9日定為“緬懷滅絕種族罪受害者、受害者尊嚴(yán)和防止此種罪行國際日”。設(shè)定國際紀(jì)念日的目的一方面在于緬懷因種族主義而受到迫害和歧視的人類同胞，教導(dǎo)人們汲取大屠殺的教訓(xùn)，防止類似滅絕種族行為的再發(fā)生，并駁斥任何全部或部分否認(rèn)大屠殺歷史事件的言行[10]。另一方面，國際紀(jì)念日活動還旨在提高人們對相關(guān)規(guī)約的認(rèn)識，發(fā)揮其打擊和防止滅絕種族罪和種族歧視的作用，號召國際社會加倍努力消除各種形式的種族歧視。

其二，落實(shí)保護(hù)責(zé)任原則。“保護(hù)責(zé)任”一詞最早出現(xiàn)于“干預(yù)和國家主權(quán)國際委員會”（ICISS）的一份報告中，該報告指出，保護(hù)境內(nèi)公民是國家的首要責(zé)任，當(dāng)一國無法保護(hù)其公民安全時，這一責(zé)任則應(yīng)由國際社會來履行[11]。在2005年的世界首腦會議上，保護(hù)人民免受種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪的責(zé)任得到各國領(lǐng)導(dǎo)人的一致承認(rèn)，保護(hù)責(zé)任原則由此成為指導(dǎo)國家、區(qū)域及國際組織保護(hù)人民免遭此類罪行之害的重要政治承諾，其理論支柱有三：第一，每個國家皆有保護(hù)其人民的責(zé)任。第二，國際社會有幫助各國保護(hù)其人民的責(zé)任。第三，當(dāng)某國明顯無法保護(hù)其人民時，國際社會有保護(hù)該國人民的責(zé)任[12]。根據(jù)保護(hù)責(zé)任原則，聯(lián)合國在利比亞、科特迪瓦、南蘇丹、也門、中非共和國、敘利亞等國家均采取過相關(guān)行動，承擔(dān)起保護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?zé)任。

其三，領(lǐng)導(dǎo)反種族主義運(yùn)動。為了消除種族歧視，防止種族迫害，聯(lián)合國教科文組織自20世紀(jì)50年代起發(fā)起了反種族主義運(yùn)動，其起初在1949年11月的 《聯(lián)合國教科文組織信使》（UNESCO Courier）中對“種族和民主世界的問題”進(jìn)行了深度報道，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)霸權(quán)和文化霸權(quán)導(dǎo)致族群中心主義的產(chǎn)生，而民族、種族和文明等人與人之間的沖突是導(dǎo)致戰(zhàn)爭發(fā)生的根源[13]。1950年教科文組織印發(fā)了有關(guān)種族宣言的宣傳冊，及至20世紀(jì)50年代末期，這些宣傳冊已經(jīng)被翻譯為13 種語言，印刷量超過30萬份，并最終進(jìn)入到國家教育體系。時至今日，聯(lián)合國教科文組織仍在為種族平等和非歧視的實(shí)現(xiàn)而努力，恰如保羅·杜達(dá)爾所言，毫無疑問聯(lián)合國教科文組織的種族宣言以及這些宣言的權(quán)威性都對人們產(chǎn)生了心理影響，為新思維方式的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)[14]。

（二）移民和難民“團(tuán)結(jié)一致”行動

現(xiàn)任聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯曾言：“我們對我們?yōu)橹?wù)的人民承擔(dān)的義務(wù)是團(tuán)結(jié)合作，從彼此恐懼變?yōu)楸舜诵湃巍??！皥F(tuán)結(jié)一致”便是從這一理念出發(fā)，由聯(lián)合國于2016年9月發(fā)起的一項全球倡議，致力于為所有人帶來尊重、安全與尊嚴(yán)，改變有關(guān)移民和難民的負(fù)面敘事，強(qiáng)化所在國家及社區(qū)與移民和難民之間的社會凝聚力，以謀求規(guī)范全世界處理人們大規(guī)模流動的方式。

“團(tuán)結(jié)一致”既是一份行動倡議，也是一個發(fā)展戰(zhàn)略，其目的包括：聯(lián)系與動員全球公民，為難民和移民提供支持；向擔(dān)心難民和移民的到來可能為其生活帶來人身和經(jīng)濟(jì)不安全的人發(fā)聲；創(chuàng)立一種有力量、有說服力的團(tuán)結(jié)敘事，展示難民和移民對于經(jīng)濟(jì)體和國家的共同惠益，同時承認(rèn)難民和移民所在社區(qū)的合理關(guān)切；為難民、移民以及接受并認(rèn)可難民和移民的社區(qū)提供一個講述自身故事的平臺，包括移民兒童的故事；幫助移民和難民所在社區(qū)成員間的相互了解[15]。自2016年以來，世界各地開展了一系列“團(tuán)結(jié)一致”活動，例如2016年12月，在烏克蘭、烏干達(dá)、克羅地亞、津巴布韋等全球89個國家舉行的第一屆全球移民電影節(jié)，不僅可以討論與移民和歧視有關(guān)的問題，還可以借此收集各種利益攸關(guān)方的意見。

總體而言，具有影響力和互動性的“團(tuán)結(jié)一致”活動一方面可以將廣大移民和難民團(tuán)結(jié)到一起，反抗歧視和不平等，爭取作為人的基本權(quán)利，同時引起人們對移民和難民權(quán)利缺失這一事實(shí)的關(guān)注，承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)社會平等、包容和團(tuán)結(jié)的義務(wù)。另一方面還可以通過移民、難民與容留國公民之間的交往和交流，培養(yǎng)社會的共同情感，增加人們對移民和難民的接受程度，認(rèn)可其在本國經(jīng)濟(jì)、社會和文化等領(lǐng)域做出的貢獻(xiàn)。

（三）土著人權(quán)利保護(hù)行動

盡管全球在促進(jìn)土著人福祉和權(quán)利方面取得了進(jìn)展，作為弱勢和邊緣人群的土著人仍在遭受歧視與偏見。加強(qiáng)與土著人對話、保護(hù)土著人權(quán)利、幫助土著人解決困難，需要國際社會積極行動，共擔(dān)責(zé)任，建立伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土著人的發(fā)展、人權(quán)與平等。

其一，確定世界土著人國際年和國際日。1990年，聯(lián)合國大會宣布1993年為世界土著人民國際年，其目的在于通過各種活動增加公眾對土著文化和權(quán)利的了解，進(jìn)而在世界范圍內(nèi)促進(jìn)土著人的權(quán)利保護(hù)。此后，為了強(qiáng)化國際合作以解決土著人民所面臨的諸如人權(quán)、環(huán)境、發(fā)展、教育、健康、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等領(lǐng)域的問題，聯(lián)合國大會又通過了1995-2004年（48/163決議）和2005-2014年（59/174決議）兩個國際十年計劃，并將每年的8月9日確定為世界土著人國際日，用以紀(jì)念1982年聯(lián)合國工作小組促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)小組委員會關(guān)于土著人口的第一次會議[17]。

其二，建立土著問題常設(shè)論壇。聯(lián)合國關(guān)于土著人權(quán)利保護(hù)的一系列規(guī)約和行動已經(jīng)在諸多方面取得成效，為了進(jìn)一步保證聯(lián)合國及各成員國之間就土著問題進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和溝通，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會決定于2000年設(shè)立土著問題常設(shè)論壇，旨在為與土著人有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)境和人權(quán)等問題提供相應(yīng)的意見和建議，同時加強(qiáng)論壇與各國政府、聯(lián)合國各專門機(jī)構(gòu)、基金和方案、其他有關(guān)國際和區(qū)域組織、土著人民以及整個民間社會之間的互動對話和伙伴關(guān)系，以期通過一系列活動增進(jìn)聯(lián)合國系統(tǒng)對于土著問題的認(rèn)知，切實(shí)促進(jìn)土著人的權(quán)利保護(hù)。

聯(lián)合國通過一系列實(shí)際行動增加世界各國對土著人的關(guān)注與了解，認(rèn)識到土著文明對于世界文明多樣性和歷史進(jìn)程的重要意義，讓世界各國進(jìn)一步參與到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)土著人權(quán)利的行動中來，同時將少數(shù)人的待遇作為權(quán)利保護(hù)的試金石[18]。

四、結(jié)語

促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)是聯(lián)合國工作的重要內(nèi)容，也是《聯(lián)合國憲章》的基本宗旨和原則。聯(lián)合國成立以來就少數(shù)人權(quán)利保護(hù)問題通過了一系列規(guī)約和宣言，并號召各國參與其中，中國亦是之一。盡管從1990至2004年間，美國等西方國家無視中國在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面取得的巨大成就，先后十一次在人權(quán)會上提出所謂“中國人權(quán)狀況”的反華提案，但均因遭到多數(shù)成員國的反對而以失敗告終[19]。

中國政府一貫支持聯(lián)合國為人權(quán)發(fā)展和少數(shù)人權(quán)利保護(hù)所做的努力，并積極參與其中。中國于1971年恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后，自1979年起連續(xù)三年作為觀察員出席聯(lián)合國人權(quán)委員會會議，后于1981年當(dāng)選為人權(quán)委員會成員，并連選連任至2006年。2006年3月15日，第60屆聯(lián)合國大會通過第60/251號決議，決定成立人權(quán)理事會，取代人權(quán)委員會，中國成功當(dāng)選為人權(quán)理事會首屆成員，之后又高票當(dāng)選2009至2012年度、2014至2016年度和2017至2019年度人權(quán)理事會成員，成為為數(shù)不多的四度當(dāng)選國家。在此期間，中國代表團(tuán)廣泛、深入地參與人權(quán)理事會歷屆會議，介紹中國人權(quán)政策主張和人權(quán)成就，為發(fā)展中國家仗義執(zhí)言，呼吁各方同等重視人權(quán)保護(hù)工作，通過建設(shè)性對話與合作處理人權(quán)問題。

中國的人權(quán)保護(hù)和發(fā)展是一個以國情為基礎(chǔ)、以人民為中心、以發(fā)展為要務(wù)、以法治為準(zhǔn)繩、以開放為動力的中國特色人權(quán)發(fā)展體系，旨在構(gòu)建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，為推動國際人權(quán)事業(yè)健康發(fā)展提供中國方案。目前為止，中國已加入26項國際人權(quán)公約，并認(rèn)真履行公約內(nèi)容，努力推動和完善人權(quán)立法和人權(quán)保障機(jī)制，積極開展人權(quán)教育，并取得諸多成績。在建立美好生活的目標(biāo)指引下，我國的人權(quán)狀況還有很大的提升空間。聯(lián)合國關(guān)于少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的規(guī)約和行動為中國的民族事務(wù)治理和少數(shù)人權(quán)利保護(hù)提供了基本定位和國際背景，同時中國的人權(quán)話語及人權(quán)事業(yè)具有自身的特色，尤其是我國少數(shù)民族的各項權(quán)利得到了系統(tǒng)性民族政策的綜合保障?？梢哉f，中國少數(shù)民族權(quán)利保障的理念與聯(lián)合國對少數(shù)人權(quán)利保障的理念一致，而不同的是我國明確承認(rèn)了少數(shù)民族的合法地位（政治地位、社會地位），并通過開展民族工作，規(guī)范各種民族事務(wù)，尤其是通過發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，切切實(shí)實(shí)地維護(hù)和發(fā)展各民族的合法權(quán)益。