村民自治下外嫁女問(wèn)題的困境、挑戰(zhàn)與出路

韋志明

（嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東·湛江 524048）

當(dāng)下，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)暴增，農(nóng)村土地不斷增值。在巨大利益面前，一方面是外嫁女的維權(quán)抗?fàn)帲硪环矫媸谴迕駱O力想通過(guò)村民自治形式剝奪外嫁女的權(quán)益，從而導(dǎo)致了部分農(nóng)村地區(qū)外嫁女問(wèn)題的激化。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也意味著以城市價(jià)值為主導(dǎo)的法律秩序必將全面而深入地影響著農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值主導(dǎo)的“禮俗秩序”，進(jìn)而村民自治也面臨著法治化調(diào)整。但在外嫁女問(wèn)題上，自治與法治基本上處于緊張狀態(tài)，并且，借由村民自治制度，有關(guān)外嫁女的民間法觀念與做法“合法”地成為了自治章程、村規(guī)民約或自治決定，由此在外嫁女問(wèn)題上，民間法與國(guó)家法處于緊張狀態(tài)。因此，對(duì)外嫁女問(wèn)題的有效解決意義重大，因?yàn)樗瑫r(shí)也事關(guān)自治與法治、民間法與國(guó)家法的調(diào)適問(wèn)題。

一、村民自治下外嫁女問(wèn)題的解決困境

本文是在廣義上來(lái)理解“外嫁女”，它包括：與村外人結(jié)婚但戶口留在本村或戶口遷出后又回遷到本村的婦女，離婚或喪偶的“外嫁女”，入贅女婿，嫁入本村、戶口也遷入的“內(nèi)嫁女”，以及上述人員的子女等。之所以這樣理解，是因?yàn)檫@些成員都遭到村民及村集體組織利用村民自治制度限制或剝奪這些成員某些權(quán)益的歧視性對(duì)待。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“外嫁女”問(wèn)題的形成原因是多方面的，包括民間法的影響、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)、立法的缺陷、外嫁女的弱勢(shì)地位以及救濟(jì)手段的不足等，但村民自治制度是最關(guān)鍵因素，因?yàn)槠渌蛩責(zé)o不是需要通過(guò)村民自治這個(gè)平臺(tái)來(lái)變現(xiàn)的。如果沒(méi)有村民自治這個(gè)平臺(tái)，排斥外嫁女的民間法規(guī)定也僅僅停留在觀念層面，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)也無(wú)法得到啟動(dòng)，外嫁女的弱勢(shì)地位也無(wú)法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)排斥。正是通過(guò)“自治”平臺(tái)，村民得以“多數(shù)決”形式實(shí)現(xiàn)限制或剝奪外嫁女權(quán)益。一般來(lái)說(shuō)，村民利用自治的兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)外嫁女權(quán)益的剝奪。第一種是利用自治平臺(tái)制定制度性文件來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)外嫁女權(quán)益的剝奪，常見(jiàn)的是制定村規(guī)民約、集體經(jīng)濟(jì)組織章程等制度性文件，通過(guò)這些制度性文件限制或剝奪外嫁女權(quán)益。夏金梅的調(diào)研指出，許多農(nóng)村在村規(guī)民約中都明確規(guī)定，婦女出嫁后不論其戶口是否遷出本村，都不享有村集體福利分配的資格。[2]第二種是利用村民大會(huì)或村民代表大會(huì)等民主會(huì)議表決形式實(shí)現(xiàn)對(duì)外嫁女權(quán)益的限制或剝奪。因?yàn)榇迕裨谌藬?shù)上占有絕對(duì)多數(shù)地位，所在村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的表決環(huán)節(jié)，村民總是能以“多數(shù)決”會(huì)議表決形式實(shí)現(xiàn)限制或剝奪出外嫁女權(quán)益。例如2017年3月7日惠州大亞灣區(qū)西區(qū)街道塘布村塘田村民代表會(huì)議通過(guò)表決，一致不同意給予原告黃某、盧某、盧敏思集體成員資格。村民自治中的外嫁女問(wèn)題主要發(fā)生在土地承包權(quán)、征地補(bǔ)償款分配、宅基地分配、股份分紅、集體福利等方面。

村民自治不僅是外嫁女問(wèn)題產(chǎn)生的關(guān)鍵因素，也是使外嫁女問(wèn)題解決陷入困境的制度因素。

（1）村民自治框架內(nèi)的解決困境。村民自治的本意就包括了村民自我治理、自我解決問(wèn)題（包括糾紛）的能力，在村民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)也有此意，所以外嫁女糾紛本應(yīng)在村民自治框架下解決。但是實(shí)際上村民自治制度往往使外嫁女問(wèn)題陷入困境，因?yàn)樵谕饧夼畣?wèn)題上，“外嫁女”與其他村民在集體利益的劃分上是對(duì)立關(guān)系，因此任何的糾紛解決方案只要按照“多數(shù)決”機(jī)制表決，村民就可以利用人數(shù)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的專制”。因此，外嫁女問(wèn)題很難通過(guò)村民自治的內(nèi)部民主機(jī)制來(lái)解決。

（2）村民自治下外嫁女問(wèn)題解決的司法困境。在外嫁女問(wèn)題上，司法救濟(jì)遇到了村民自治難題：第一，法院無(wú)權(quán)審查村民大會(huì)決定。目前法律沒(méi)有授權(quán)法院審查村民大會(huì)自治決定的權(quán)力，如果法院受理并判決外嫁女勝訴，就有篡奪村集體決策權(quán)的嫌疑。這很讓法院左右為難，受理則有侵奪村民的“自治”之嫌，不受理則使外嫁女權(quán)益陷入得不到救濟(jì)的窘境。第二，法院陷入審查憲政原則的困境。村民自治制度是一項(xiàng)得到憲法確認(rèn)的憲政原則，憲法第111條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。同時(shí)自上個(gè)世紀(jì)80年代初人民公社制度解體以后，村民自治制度就作一項(xiàng)基層社會(huì)管理的全國(guó)性政策而在農(nóng)村廣泛推行。“外嫁女”權(quán)益糾紛涉及到的村民自治作為一種憲法原則和全國(guó)性政策，法院是沒(méi)有權(quán)力根據(jù)民事法律去審查的。但如果法院不審理此類案件糾紛，那么外嫁女的合法權(quán)益就面臨無(wú)法獲得司法救濟(jì)的困境，與法院的司法最終救濟(jì)功能不符。第三，法院陷入最高人民法院兩個(gè)沖突性答復(fù)的兩難境地。先是最高人民法院在2001年7月9日答復(fù)廣東省高法[2000]25號(hào)請(qǐng)示時(shí)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛，屬于民事案件的受理范圍。但在一年之后，最高人民法院在答復(fù)浙江省高院的一個(gè)請(qǐng)示時(shí)又指出此類爭(zhēng)議不屬于民事訴訟的范圍。最高法的這種前后不一致甚至是互相矛盾的司法答復(fù)讓下級(jí)法院在受理外嫁女問(wèn)題時(shí)很是為難。

（3）村民自治下外嫁女問(wèn)題的行政困境。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民自治的規(guī)制困境。一方面，《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理村民自治中侵犯村民合法權(quán)利的合法性依據(jù)，《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！绷硪环矫妫衷诘?條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。但由于立法沒(méi)有對(duì)何種事項(xiàng)屬于村民自治范圍作進(jìn)一步規(guī)定，這實(shí)際上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府解決外嫁女糾紛造成了制度障礙，因?yàn)楫?dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要處理外嫁女問(wèn)題時(shí)，村民往往以村民自治法的規(guī)定作為法律依據(jù)，認(rèn)為那是村民自治的范圍，政府不得干預(yù)。而政府在處理此類案件時(shí)也時(shí)常感覺(jué)有些欠妥。第二，政府職能部門(mén)解決的權(quán)力難題。按照職權(quán)要求，婦聯(lián)是婦女的群眾性組織，維護(hù)婦女的合法權(quán)益是它的職責(zé)所在。但各級(jí)的婦聯(lián)組織卻沒(méi)有權(quán)力去解決因村民自治產(chǎn)生的外嫁女糾紛，因?yàn)閶D聯(lián)組織不是政府系統(tǒng)的組成部門(mén)，它只是各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的群眾性組織，其自身所用的權(quán)力相對(duì)有限，它只能傾聽(tīng)農(nóng)村婦女的呼聲，同情她們的遭遇，把它們的遭遇反映到分管的縣市領(lǐng)導(dǎo)，或者協(xié)調(diào)其他部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)解決，或者到村里進(jìn)行法律法規(guī)方面的宣傳、參與利益受損婦女與村集體的協(xié)商。信訪部門(mén)雖有受理外嫁女糾紛的職權(quán)與職責(zé)，但它也沒(méi)有處理問(wèn)題的權(quán)力，它只是把外嫁女糾紛交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門(mén)來(lái)解決。

（4）村民自治下外嫁女問(wèn)題的“立法不能”困境。男女平等是立法的基本原則，從《憲法》《婦女權(quán)益保障法》到地方性法規(guī)如《廣東省實(shí)施〈婦女權(quán)益保護(hù)法〉 規(guī)定》（以下稱《廣東規(guī)定》）、《廣州市婦女權(quán)益保障若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《廣州規(guī)定》）各層次法律均體現(xiàn)了這種原則要求。但即便這樣，對(duì)外嫁女的立法保護(hù)仍有不逮之處。首先是村民資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的立法不能。因?yàn)檗r(nóng)村土地屬于村民集體所有，并由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組等代表村民實(shí)施管理。集體所有權(quán)在法律上屬于一種特殊形態(tài)的共有產(chǎn)權(quán)形式，個(gè)體享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其附帶權(quán)益的前提是先取得集體成員資格。但是集體成員資格的確認(rèn)因?yàn)闋可娴酱迩f的土地制度、戶籍政策、利益結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化、集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行方式等多種因素，因此很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全國(guó)各地的村集體成員資格進(jìn)行統(tǒng)一立法認(rèn)定，立法最多只能提出原則性的成員認(rèn)定規(guī)定，具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)只能交由各地村莊根據(jù)具體情況以村民自治辦法進(jìn)行認(rèn)定。法律上的留白，正是村民自治發(fā)揮作用的空間。然而一旦標(biāo)準(zhǔn)交由村民自治來(lái)認(rèn)定，外嫁女的成員資格就會(huì)陷入集體排斥困境。其次是村集體各種資產(chǎn)的使用、經(jīng)營(yíng)、分配方案的立法不能。由于村集體資產(chǎn)及其附帶產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益涉及到的利益關(guān)系極為復(fù)雜，涉及的利益主體各不相同，其利益需求也是相異甚大，而且不同村莊的實(shí)際情況也是各不相同，國(guó)家立法不可能提前制定詳盡的村集體資產(chǎn)利益使用、經(jīng)營(yíng)、分配的所有可能性法律標(biāo)準(zhǔn)，也只能把這些方案的“立法標(biāo)準(zhǔn)”交由村民自治來(lái)決定，對(duì)此《村民委員會(huì)組織法》第二十四條也作了明確規(guī)定。同理，一旦交由村民自治來(lái)決定，對(duì)外嫁女利益限制也會(huì)陷入集體排斥困境之中。

二、村民自治下解決外嫁女問(wèn)題的挑戰(zhàn)

外嫁女問(wèn)題解決困境的難度，還在于村民自治在運(yùn)行中面臨的諸多挑戰(zhàn)。

（1）外嫁女糾紛解決面臨村民自治與民間法“合謀”的挑戰(zhàn)。在外嫁女問(wèn)題上，村民自治已經(jīng)不是純粹的“自治”，而是深受民間法觀念影響下的“自治”。因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的父權(quán)制依然對(duì)村集體治理產(chǎn)生定勢(shì)影響，“外嫁女不分娘家人財(cái)產(chǎn)”是一種父權(quán)制的民間做法已經(jīng)成為村民進(jìn)行性別歧視的思維定勢(shì)和行動(dòng)的邏輯根據(jù)。當(dāng)村民自治強(qiáng)調(diào)村民的自我服務(wù)、自我管理、自我教育時(shí)，村民就會(huì)把現(xiàn)代意義上的村民自治與傳統(tǒng)的性別思維結(jié)合起來(lái)，否定外嫁女在村里的平等地位，更是強(qiáng)烈拒絕對(duì)外嫁女維權(quán)的承認(rèn)，實(shí)現(xiàn)村民自治與民間法的“合謀”。當(dāng)這種“合謀”形成以后，村民自治排斥外嫁女權(quán)益的做法就獲得了雙重正當(dāng)化。一方面，排斥外嫁女的民間做法獲得了國(guó)家法的“合法化”認(rèn)可，另一方面，村民自治也獲得了民間法的“正當(dāng)化”支持。這種雙重正當(dāng)化不僅可以成為村民利用村民自治排斥外嫁女對(duì)村集體利益分配的有力武器，而且也成村民能夠抵制國(guó)家法關(guān)于外嫁女權(quán)益平等進(jìn)入的強(qiáng)大盾牌。當(dāng)外嫁女和政府維護(hù)外嫁女合法權(quán)益，村民認(rèn)為他們的做法是在“依法行使村民自治”，政府不得干預(yù)村民自治。

（2）解決外嫁女問(wèn)題面臨村民利用村民自治的法律資源實(shí)現(xiàn)利益最大化的挑戰(zhàn)。馬克思曾說(shuō)，利益是人們一切行動(dòng)的動(dòng)因。從村民的行動(dòng)邏輯看，大部分村民在村民自治中奉行利益最大化原則。外嫁女及其子女的加入分享勢(shì)必減少村民的利益收入，在村民看來(lái)，多一人參與利益分配，自己所分的就會(huì)少一份，“利益的驅(qū)動(dòng)促使村民普遍反對(duì)落實(shí)出嫁女及其子女權(quán)益，認(rèn)為女的既然已經(jīng)嫁出去，就應(yīng)該在其丈夫那邊，而不應(yīng)該回娘家爭(zhēng)集體分紅?！贝迕竦睦孀畲蠡譃楝F(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果允許出嫁女參與分配，就會(huì)直接影響村民現(xiàn)有利益的分配。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，也會(huì)刺激更多的出嫁女孩選擇不遷走戶口并將其子女戶口落在女方村莊，以便達(dá)到享受村集體成員的利益分紅目的，這只會(huì)造成有限的集體利益被越來(lái)越多的人參與分配，而每個(gè)成員的利益分配將變得更少，這對(duì)以男性為主的村莊的延續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。通過(guò)村民自治這個(gè)法律平臺(tái)，不僅可以“合法”地限制、剝奪外嫁女權(quán)益從而實(shí)現(xiàn)其利益最大化的目的，而且還可以通過(guò)村民自治的法律資源實(shí)現(xiàn)有效阻止國(guó)家法進(jìn)入村莊秩序以有效維護(hù)村民利益最大化的目的。當(dāng)村民的利益最大化可以通過(guò)村民自治的法律平臺(tái)實(shí)現(xiàn)合法化時(shí)，外嫁女糾紛解決又將面臨著一個(gè)新的挑戰(zhàn)，而且這種源于利益的行動(dòng)所產(chǎn)生的阻力是巨大的。

（3）解決外嫁女問(wèn)題面臨自治與法治邊界模糊的挑戰(zhàn)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條劃定了村民自治與法治的基本邊界：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”但這樣的劃定仍然是原則性、粗略性與抽象性有余，具體性與可操作性不足。雖然第二十七條還規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)違反規(guī)定的村民自治有“責(zé)令改正”的權(quán)責(zé)。但如何責(zé)令改正？以什么方式責(zé)令改正？責(zé)令改正的程序如何操作？法律并沒(méi)有具體規(guī)定。而且關(guān)系到外嫁女權(quán)益的民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)又具體是哪些權(quán)利？法律也沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定。法律的這種原則性、抽象性規(guī)定導(dǎo)致了村民自治與法治的邊界模糊。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不知道如何去“責(zé)令改正”，也不知道哪些方面需要“責(zé)令改正”，而政府監(jiān)督不到位的結(jié)果是放任村民、村民委員會(huì)和村級(jí)黨組織在村民自治中錯(cuò)誤做法的泛濫，侵犯外嫁女合法權(quán)益的可能性增大。另一方面，也正是由于法律對(duì)村民自治邊界的模糊規(guī)定，也使村民及村委會(huì)組織在行使自治權(quán)力時(shí)不知道自治權(quán)的邊界在哪里？誤認(rèn)為“自治”就是“自由”，就是我想怎么做就怎么做的“絕對(duì)自治”，就是政府什么都不能管的“自由化自治”。具體到外嫁女問(wèn)題中的村民自治，當(dāng)自治與法治的邊界模糊時(shí)，法治就不能有效監(jiān)管村民自治，法治不能給外嫁女維權(quán)提供清晰的救濟(jì)路徑和法理支撐。自治也在邊界的模糊下得以經(jīng)常性地跨出自治的邊界侵犯外嫁女的合法權(quán)益，也正是因?yàn)檫@種模糊的邊界，使村民利用村民自治限制、剝奪外嫁女權(quán)益時(shí)變得特別理由充足又有法理份量。顯然，在這種模糊邊界下，只會(huì)增加解決外嫁女糾紛的難度。

三、外嫁女問(wèn)題的行政化解

（一）外嫁女問(wèn)題行政化解的法理論證

面對(duì)外嫁女難題，已有相關(guān)研究提出了針對(duì)性方案。第一，有限保護(hù)方案。即人民法院根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)狀況、歷史條件、地方性法規(guī)以及人們的可接受度等因素對(duì)“外嫁女”的保護(hù)設(shè)定一定條件實(shí)行有限保護(hù)。第二，生效行政處理直接申請(qǐng)法院執(zhí)行方案。即在有生效行政處理決定確定外嫁女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提下，外嫁女可直接向法院申請(qǐng)執(zhí)行。第三，行政吸納方案。即外嫁女問(wèn)題通過(guò)信訪制度的行政吸納來(lái)解決。第四，協(xié)商民主懇談方案。即在政府提供平臺(tái)的前提下，村民與外嫁女通過(guò)民主協(xié)商形式解決出嫁女問(wèn)題。通過(guò)民主懇談，雙方可能都會(huì)作出一些讓步，從而達(dá)到雙方可以接受的比例或是其他的合理方案。[6]

不可否認(rèn)，這些方案確實(shí)從某些方面有助于外嫁女問(wèn)題的解決，但存在的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的：有限解決方案的解決范圍是有限的，只能解決“部分”外嫁女糾紛；生效行政處理直接申請(qǐng)法院執(zhí)行方案雖能提升問(wèn)題解決的效率，但越過(guò)法院的司法審查又直接由法院來(lái)執(zhí)行存在剝奪村集經(jīng)濟(jì)組織訴權(quán)的可能，其合法性存疑；在剝離了司法救濟(jì)方案之后的行政吸納方案有脫離法治監(jiān)控的傾向；協(xié)商民主懇談方案可能在一些村莊確實(shí)可以解決一些問(wèn)題，但它未必能上升為一種普遍的政治技術(shù)知識(shí)，未必能適用于其他鄉(xiāng)村。

外嫁女問(wèn)題牽涉的因素很復(fù)雜，既有傳統(tǒng)民間法根深蒂固的、持久性的定勢(shì)影響，也有面對(duì)村民自治制度的憲政難題，還受制于村民利益最大化的行動(dòng)邏輯，并且這三者產(chǎn)生的合力作用與外嫁女形成了對(duì)立關(guān)系，這使得外嫁女問(wèn)題的解決具有阻力大、不徹底性、反復(fù)性、牽扯性等難點(diǎn)，因此任何單一的解決方案都不能整全性地解決“外嫁女問(wèn)題”。又前述已分析，村民自治是外嫁女問(wèn)題產(chǎn)生、陷入困境與面臨挑戰(zhàn)的癥結(jié)所在，它對(duì)有效解決外嫁女問(wèn)題產(chǎn)生很大的牽扯作用力，很多外嫁女問(wèn)題，如果沒(méi)有處理好村民自治問(wèn)題，往往成效欠佳。比如許多外嫁女通過(guò)打官司獲得了法院的勝訴裁決，但在執(zhí)行時(shí)都會(huì)遭到村民和村集體組織的拒絕執(zhí)行，司法判決往往成為一紙空文，外嫁女不得不重新走回上訪之路。因此我們主張，一方面，解決外嫁女問(wèn)題，一定要重視村民自治的借力作用，處理好與村民自治的關(guān)系，不僅要拔除村民自治對(duì)外嫁女問(wèn)題的牽扯阻力，而且要善用村民自治的助力作用來(lái)解決問(wèn)題。另一方面，外嫁女問(wèn)題也不能在村民自治的框架內(nèi)解決，因?yàn)榇迕袷苊耖g法的集體無(wú)意識(shí)影響以及村民的私利最大化追求，要想完全在村民自治框架內(nèi)解決外嫁女問(wèn)題幾無(wú)可能。這說(shuō)明，從問(wèn)題的有效性解決看，村民自治在解決外嫁女問(wèn)題上已陷入無(wú)解境地，而村民自治以外的“外力”看似權(quán)威有力道，但在解決外嫁女問(wèn)題上卻陷入了困境，此時(shí)惟有“外力”與村民自治的有效結(jié)合，才是解決外嫁女問(wèn)題的有效路徑。而在立法、司法、行政等“外力”選項(xiàng)中，立法只能從抽象層面影響村民自治，它只在制定或修改村民自治制度時(shí)才有機(jī)會(huì)與村民自治結(jié)合，但目前村民自治制度修改的可能性不大。而司法的被動(dòng)性也決定了它只能在訴訟過(guò)程中才有機(jī)會(huì)對(duì)村民自治進(jìn)行有限的審查，其與村民自治結(jié)合的場(chǎng)合和機(jī)會(huì)也并不是很多。行政的主動(dòng)性以及行政管理范圍的廣泛性決定了它可以在村民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)針對(duì)各種情形的村民自治提出解決方案，因而其與村民自治結(jié)合的機(jī)率、場(chǎng)合與范圍都是最廣泛的，因而從問(wèn)題的有效性考慮，解決外嫁女問(wèn)題應(yīng)優(yōu)先選擇行政化解路徑。這里的行政化解是以行政為主導(dǎo)的解決思路，它并不排斥其他“外力”的解決作用，相反，它強(qiáng)調(diào)行政要與立法、司法、村民自治等合力解決。因此，這里的行政化解與行政吸納路徑（方案）是不同的：第一，行政吸納方案主要是通過(guò)信訪的矛盾承接與行政體制激活來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“法治剩余”的外嫁女問(wèn)題的解決，這是一種“間接”的行政解決路徑，而本文則主張行政化解是一種行政主體“直接”解決的路徑，信訪路徑并非本文討論的重點(diǎn)。第二，行政吸納路徑主張?jiān)诖迕褡灾沃饨鉀Q外嫁女問(wèn)題，而這里的行政化解主張結(jié)合村民自治來(lái)解決外嫁女問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)行政“外力”與村民自治在解決外嫁女問(wèn)題上的合力與互借作用。第三，行政吸納強(qiáng)調(diào)行政對(duì)外嫁女問(wèn)題的“吸納”解決，這里的行政化解強(qiáng)調(diào)行政與司法、立法、村民自治等的“互用”解決。

這里的行政化解主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)完成。當(dāng)然，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以外，也包括其他的上級(jí)地方政府通過(guò)制定地方政策和指導(dǎo)意見(jiàn)等來(lái)解決，也屬于行政化解的路徑。

之所以在外嫁女問(wèn)題強(qiáng)調(diào)行政化解的主導(dǎo)作用，是因?yàn)樾姓獾木哂羞@些優(yōu)勢(shì)：第一，行政化解可以發(fā)揮政府職能主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以在村民制定自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約和自治決定時(shí)進(jìn)行有效監(jiān)控，也可以發(fā)揮其在糾紛發(fā)生時(shí)主動(dòng)進(jìn)行行政處理，還可以在司法判決執(zhí)行時(shí)發(fā)揮其協(xié)助執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)。第二，行政化解可以發(fā)揮地方政府的行政工作優(yōu)勢(shì)。任何問(wèn)題的解決都需要在了解案情的前提下作出決定或提出解決方案，相比于法院或立法部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的日常行政活動(dòng)與村莊的自治活動(dòng)及村民活動(dòng)的聯(lián)系最為密切，因而由其來(lái)解決更有利于其對(duì)事件的調(diào)查了解，也有利于其提出有針對(duì)性的解決方案。第三，行政化解具有全程式的優(yōu)勢(shì)。針對(duì)外嫁女問(wèn)題，行政化解路徑既可以在制定自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約和自治決定時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，也可以在村民自治侵犯外嫁女權(quán)益時(shí)及時(shí)予以“責(zé)令改正”，還可以在司法裁決以后協(xié)助司法執(zhí)行。第四，行政化解具有資源利用優(yōu)勢(shì)。與法院的依法裁判的約束性相比，行政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）可以綜合運(yùn)用法律、情理、行政、社會(huì)關(guān)系等正式和非正式資源促成問(wèn)題的解決。它可以利用的規(guī)范資源也是多樣化的，既可以依法做出處理決定，也可以依村莊的非正式規(guī)范做出決定，還可以根據(jù)地方需要以地方政策、指導(dǎo)性意見(jiàn)等規(guī)范性文件針對(duì)村民自治中的有關(guān)外嫁女問(wèn)題進(jìn)行引導(dǎo)與修正。第五，行政化解具有組織靈活、手段多樣、目標(biāo)權(quán)宜的“策略主義”優(yōu)勢(shì)。與法院對(duì)規(guī)則引用的是非對(duì)錯(cuò)裁決不同，行政化解具有“策略主義”優(yōu)勢(shì)，它可以運(yùn)用多種手段（法律的、行政的、情理的、社會(huì)關(guān)系的）主動(dòng)援引、積極解釋甚至創(chuàng)造“新規(guī)定”來(lái)促成外嫁女糾紛中各方關(guān)系的相對(duì)平衡，從而在解決外嫁女問(wèn)題中有助于調(diào)適國(guó)家法與民間法、自治與法治之間的緊張關(guān)系。第六，行政化解具有行政動(dòng)員能力優(yōu)勢(shì)。與法院在解決問(wèn)題中的被動(dòng)性、中立性以及立法的程序性、穩(wěn)定性相比，行政化解具有主動(dòng)的行政動(dòng)員能力優(yōu)勢(shì)，它可以根據(jù)問(wèn)題解決的需要主動(dòng)出擊，運(yùn)用多種資源、多種手段去動(dòng)員、引導(dǎo)、施壓以促成爭(zhēng)議雙方達(dá)成“次優(yōu)方案”共識(shí)。

（二）行政化解決外嫁女問(wèn)題的具體措施

（1）通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）對(duì)村民“自治”的行政指導(dǎo)與監(jiān)督來(lái)解決外嫁女問(wèn)題。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政指導(dǎo)。雖然《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)工作的“指導(dǎo)、支持和幫助”，但是這種規(guī)定還比較粗略原則，缺乏可操作性，容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)關(guān)系異化為“行政附屬化”和“過(guò)度自治化”，為此應(yīng)通過(guò)立法完善《村民委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持和幫助”的內(nèi)容、方式和方法，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民“自治”的正面指導(dǎo)，杜防村民利用村民自治限制或剝奪外嫁女權(quán)益。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）的行政監(jiān)督。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定，如果村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策關(guān)于外嫁女權(quán)益保護(hù)的規(guī)定相抵觸，侵犯外嫁女的民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府就有“責(zé)令改正”的行政監(jiān)督職權(quán)。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的備案審查監(jiān)督。既然《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民自治“責(zé)令改正”的監(jiān)督職權(quán)，那么備案審查就是一種事后監(jiān)督形式。有爭(zhēng)議的地方是，是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案？法律對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，我們認(rèn)為應(yīng)該是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案更具合法性與合理性。合法性在于，既然《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）有“責(zé)令改正”的職權(quán)與責(zé)任，那么從法理上就可以推論，備案審查其實(shí)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）“責(zé)令改正”監(jiān)督職權(quán)的當(dāng)然延伸。合理性在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的組織機(jī)構(gòu)比較完善，履職能力強(qiáng)，有能力對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行備案審查，也有能力勝任村民會(huì)議討論決定事項(xiàng)的備案審查工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無(wú)論從人員還是精力上都不能勝任這些工作任務(wù)，而且人大又是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在閉會(huì)期間不能行使人大會(huì)議職能。據(jù)此，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）在備案審查中發(fā)現(xiàn)了村民自治侵犯外嫁女的民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)，是可以“責(zé)令其改正”。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）職能部門(mén)的財(cái)力審查監(jiān)督。根據(jù)村財(cái)鄉(xiāng)管的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)分配方案必須要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)審核才能實(shí)施，在這個(gè)審核環(huán)節(jié)如果發(fā)現(xiàn)其財(cái)務(wù)分配方案限制或剝奪了外嫁女權(quán)益問(wèn)題，也是可以責(zé)令其改正。

（2）行政主導(dǎo)下外嫁女問(wèn)題的“三步走”解決。這是地方政府探索解決外嫁女糾紛較為成熟的解決方案：“外嫁女”不滿集體利益分配方案，可申請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理確定“外嫁女”集體成員資格爭(zhēng)議問(wèn)題，如不服當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理或逾期不處理，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。[3]在“三步走”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）在外嫁女糾紛中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是“外嫁女”與集體經(jīng)濟(jì)組織之間矛盾的實(shí)際處理者，法院只起到督促與平衡作用。本質(zhì)上屬于行政主導(dǎo)的處理路徑。這樣做主要考慮到：第一，可以避開(kāi)外嫁女糾紛雙方當(dāng)事人是管理者與被管理者的不平等關(guān)系，而走民事訴訟面臨訴訟被拒的法理爭(zhēng)議。第二，可以避開(kāi)法院直接審查村集體決議的憲政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)審查村集體決議的合法性問(wèn)題，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）的行政處理以后，再由法院去審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）的行政處理不僅具有行政訴訟的合法性，而且可以實(shí)現(xiàn)法院避開(kāi)直接審查村集體決定的憲政風(fēng)險(xiǎn)。第三，可以避免法院判決得不到有效執(zhí)行的尷尬。因?yàn)榉ㄔ旱呐袥Q通過(guò)政府去執(zhí)行遇到的阻力較小，政府也有能力去執(zhí)行這些判決。雖然村干部有很多理由不聽(tīng)從法院的命令，他們卻有必要屈從政府的壓力。雖然他們不是正式的政府官員，他們依然從政府那里拿到一些津貼。雖然作為基層的社會(huì)精英，他們幾乎沒(méi)有在仕途上發(fā)展的熱望和野心，但在一定的程度上，他們必須同政府合作，原因在于他們不時(shí)地需要政府的支持以維持和增加他們?cè)诖逯械耐；谶@些考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）有能力說(shuō)服或者強(qiáng)迫村民及村干部執(zhí)行相關(guān)判決。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與各集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系最密切、平時(shí)業(yè)務(wù)往來(lái)最頻繁，對(duì)村莊事務(wù)了解更清楚，由他們負(fù)責(zé)對(duì)村集體決議的調(diào)查、核實(shí)并作出處理決定是合理的，而法院只需要審查由作為被告的政府和作為原告的外嫁女準(zhǔn)備的案卷材料，如果證據(jù)和事實(shí)清楚法院就可以作出判決。否則，只需將案件發(fā)回政府重審和決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在做出行政處理決定的同時(shí)需要調(diào)查、核實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)集體利益分配問(wèn)題是否存在限制或剝奪外嫁女合法權(quán)益，如果存在，則可以責(zé)令其改正，如不改正則可以做出行政處理決定，直接對(duì)外嫁女問(wèn)題作出實(shí)質(zhì)性裁決。通過(guò)這一行政處理程序，相當(dāng)一部分糾紛得到了解決，而且也能糾正村民自治的錯(cuò)誤決定。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不作出行政處理決定，則外嫁女可以提起行政復(fù)議或提起行政訴訟，讓上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)來(lái)督促或法院的司法審查來(lái)督查基層政府作出行政處理決定，可見(jiàn)，這兩種路徑最終都指向督促基層政府的行政處理決定。

（3）地方政府結(jié)合實(shí)際情況制定解決外嫁女的地方政策、實(shí)施辦法或其他規(guī)范性文件來(lái)解決外嫁女問(wèn)題，調(diào)適自治與法治關(guān)系。這是因?yàn)椋阂皇菄?guó)家法律對(duì)外嫁女權(quán)益立法滯后迫使地方政府主動(dòng)制定應(yīng)對(duì)政策以解決外嫁女問(wèn)題。二是只有地方政策和辦法才能創(chuàng)造性調(diào)適自治與法治關(guān)系。具體的做法是：地方政府利用公權(quán)力以地方政策、指導(dǎo)性意見(jiàn)、通知等規(guī)范性文件針對(duì)有關(guān)外嫁女問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，通過(guò)這些細(xì)化規(guī)定，作為行政的地方政府可以實(shí)現(xiàn)對(duì)村民自治的適度指引或干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)村民自治的規(guī)范化、合法化、合理化。一方面表明了政府在外嫁女問(wèn)題上的具體立場(chǎng)，下面村居在制定村民自治章程或決定時(shí)須遵照?qǐng)?zhí)行，不得與政府的立場(chǎng)相違背。另一方面給出了具有可操作性的細(xì)化規(guī)定，下面村居在制定村民自治章程或決定時(shí)可以直接“抄襲”沿用，避免出現(xiàn)村民自治章程或決定出現(xiàn)侵犯外嫁女權(quán)益問(wèn)題。三是地方政府對(duì)村民自治進(jìn)行適度引導(dǎo)和干預(yù)的同時(shí)，也允許村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織在制定村規(guī)民約、集體經(jīng)濟(jì)組織章程或做出自治決定時(shí)根據(jù)實(shí)際情況做出靈活改變，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與集體意志在外嫁女問(wèn)題上的協(xié)調(diào)與互動(dòng)。比如在股權(quán)固化運(yùn)動(dòng)中（指已實(shí)行股份制的村民小組（經(jīng)濟(jì)社）可以采取固化股權(quán)的方法，切實(shí)解決農(nóng)村出嫁女的權(quán)益糾紛問(wèn)題。固化股權(quán)就是在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)量化為一定量的股份，然后按照一定的條件將股份分配給具有股東資格的村民，分配后的股份實(shí)行“生不增、死不減，可繼承、可轉(zhuǎn)讓”的原則。在配股的過(guò)程中，取消男女差別，主要根據(jù)戶籍、年齡等條件進(jìn)行配股，股權(quán)固化以后，股東股權(quán)不因生產(chǎn)、生活的變化而變化）。廣東省地方政府就制定了許多指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┘?xì)則，其中就涉及到外嫁女的成員配股、出資購(gòu)股或一次性補(bǔ)償問(wèn)題，下面村居需遵照這些指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┘?xì)則制定自治章程或作出自治決定，在此前提下，各村居可根據(jù)具體情況設(shè)定條件，在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了國(guó)家意志對(duì)集體意志的引導(dǎo)與規(guī)范作用。雖然有時(shí)這種國(guó)家意志在轉(zhuǎn)化成集體意志時(shí)并不十分理想，有時(shí)作為村民自治集體意志體現(xiàn)的村規(guī)民約或章程故意對(duì)國(guó)家意志作模糊化處理，以避免觸及“外嫁女”問(wèn)題這一敏感神經(jīng)。[10]但是地方政府的這種“立法”導(dǎo)引與規(guī)范以協(xié)調(diào)其與村民自治的沖突的努力方向是值得肯定的，地方政府也確實(shí)可以通過(guò)這種行政“立法”解決外嫁女問(wèn)題。

（4）外嫁女問(wèn)題的行政動(dòng)員解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在處理外嫁女糾紛時(shí)，它既是糾紛的裁決者，同時(shí)也是爭(zhēng)議雙方的溝通者，就此可以發(fā)揮它的行政動(dòng)員能力。一方面對(duì)“外嫁女”做好撫慰工作，動(dòng)員“外嫁女”作適當(dāng)退讓；另一方面對(duì)村干部做動(dòng)員工作，要求村干部去動(dòng)員村民適當(dāng)給予“外嫁女”部分利益，力求在動(dòng)員溝通中找到雙方的平衡點(diǎn)。政府人員可以動(dòng)員的資源有法律、政策、行政、情理、社會(huì)關(guān)系等，甚至是個(gè)人的人情關(guān)系來(lái)促使沖突雙方“各退一步”，幫助他們朝著更大利益公約方向靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）利用其工作上與村民聯(lián)系密切的便利，容易在心理上也與村民距離拉近，在解決問(wèn)題上可以采用“動(dòng)之以情、曉之以理”的方式說(shuō)服動(dòng)員其他村民改進(jìn)方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干部也可以利用其工作上與村干部的聯(lián)系便利，動(dòng)員村莊權(quán)力精英影響村民來(lái)解決外嫁女問(wèn)題。由于工作上的聯(lián)系，村干部、黨員、村民代表等村莊精英一般都能聽(tīng)得進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的規(guī)勸與動(dòng)員，而這些成員在村莊中又較有聲望，村民也愿意聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在平時(shí)如果注意引導(dǎo)方式，在充分運(yùn)用情理、關(guān)系等社會(huì)性力量的同時(shí)向這些人灌輸國(guó)家法的規(guī)定，讓其更多地了解國(guó)家法律，對(duì)之曉之以理，動(dòng)之以情，再由這些村莊精英去說(shuō)服村民，促使村民觀念的改變，把村民與外嫁女沖突降低到雙方可以接受的程度，外嫁女問(wèn)題也許就能迎刃而解。

四、結(jié)語(yǔ)

一直以來(lái)中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)是靠傳統(tǒng)道德、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等進(jìn)行治理，此即德治，這種治理至今在農(nóng)村仍然有效。而自上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，村民自治作為一項(xiàng)國(guó)家基本政策在憲法高度得到確認(rèn)，這是當(dāng)下農(nóng)村最基本的治理方式。隨著十八屆三中全會(huì)“法治中國(guó)”命題的提出，鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化已然成為一個(gè)必然選項(xiàng)，為此，協(xié)調(diào)好禮治（德治）、自治與法治三者關(guān)系將是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理法治化必須面對(duì)的重點(diǎn)課題，十九大報(bào)告更是明確提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。顯然，村民自治制度中本身就包含了諸多自治、法治與德治要素，但在外嫁女問(wèn)題上，這三要素之間實(shí)際上是處于緊張關(guān)系之中。因此如何在村民自治制度下有效調(diào)適外嫁婦女問(wèn)題中的自治與法治、德治關(guān)系便是社會(huì)治理法治化所必須面對(duì)的社會(huì)難題，本文所主張的行政化解方案雖然不是一種盡善的路徑選擇，但在村民自治制度沒(méi)有得到完善修改之前，也不失為一種有效解決“問(wèn)題”的路徑選擇。