西部民族地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)補償機制的立法優(yōu)化
——基于《礦產(chǎn)資源法》的視角

賈 清

（內(nèi)蒙古黨校 法學(xué)教研部，內(nèi)蒙古·呼和浩特 010070）

隨著我國對西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的日益重視，在西部大開發(fā)等戰(zhàn)略的推動下，西部民族地區(qū)的礦產(chǎn)資源得到了有效開發(fā)利用，但西部民族地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)也帶來了一系列環(huán)境問題，不少礦產(chǎn)開發(fā)地區(qū)存在草原植被破壞、土地退化及環(huán)境污染等問題。顯然，在西部民族地區(qū)建立健全生態(tài)補償制度對于保護西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境以及促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實而深遠的意義。鑒于此，我國政府采用生態(tài)補償立法的方式來加強對西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護。《礦產(chǎn)資源法》是我國一部關(guān)于礦產(chǎn)勘探、開采和利用方面的法律，其中也有對民族自治區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)補償方面的立法規(guī)定，在保護民族自治區(qū)環(huán)境方面起到了重要的作用。然而，由于我國在生態(tài)補償方面的立法仍不完善，《礦產(chǎn)資源法》在對西部民族地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)補償方面的法律規(guī)制也有許多局限之處，有必要對其進一步修訂與優(yōu)化。本文從《礦產(chǎn)資源法》的視角來審視目前西部民族地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)補償機制中存在的立法問題，并提出相應(yīng)的優(yōu)化建議，為學(xué)術(shù)界深入研究民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)牧⒎▎栴}提供理論參考。

一、《礦產(chǎn)資源法》中關(guān)于民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)補償?shù)南嚓P(guān)立法

礦產(chǎn)資源是一個國家或地區(qū)最重要的物質(zhì)資源，在我國的《礦產(chǎn)資源法》中，對于礦產(chǎn)開發(fā)，有著明確要求，尤其是在民族自治地區(qū)，礦產(chǎn)開發(fā)應(yīng)當(dāng)建立在有助于提升民族自治地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和少數(shù)民族群眾生活生產(chǎn)的基礎(chǔ)上。

根據(jù)礦產(chǎn)資源法，在民族自治地區(qū)，地方政府依法享有本地區(qū)礦產(chǎn)資源優(yōu)先開發(fā)權(quán)，礦產(chǎn)資源所有權(quán)則統(tǒng)一歸屬于國家。同時，《礦產(chǎn)資源法》還明確規(guī)定實施資源開發(fā)的企業(yè)主體，必須依照國家有關(guān)規(guī)定繳納與礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)的資源稅費。除此之外，開發(fā)企業(yè)還應(yīng)自覺履行保護環(huán)境、復(fù)墾土地、植樹種草等義務(wù)，以確保讓受到礦產(chǎn)開發(fā)而遭破壞的生態(tài)環(huán)境能夠逐步恢復(fù)，同時，對干擾民眾生產(chǎn)生活的礦產(chǎn)開發(fā)，還應(yīng)及時繳納相關(guān)費用予以補償。

在《礦產(chǎn)資源法》中，對于礦產(chǎn)資源補償費的征收也做出了明確的規(guī)定，征收稅費應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)礦產(chǎn)品的銷售收入進行測算，按比例進行收取，并由采礦權(quán)人依法予以繳納。采礦權(quán)人是該項稅費的征收對象，而征收客體則是礦產(chǎn)品，即已經(jīng)開采過的礦產(chǎn)資源，且已經(jīng)脫離自然賦存狀態(tài)的這部分礦產(chǎn)品。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時足額地予以繳納，并在每一年度結(jié)束的時候，中央將分別和省、自治區(qū)、直轄市單獨進行結(jié)算。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》，在礦產(chǎn)資源補償費的分成上，中央與省、直轄市政府的比例為5：5，而與自治區(qū)政府的比例則是4：6。

二、礦產(chǎn)資源法視角下西部民族地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)補償機制存在的法律問題

（一）補償對象不明確

現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》并沒有對補償對象予以清晰、明確的界定和表述。雖然法律條文中說明了礦產(chǎn)資源屬于國家所有，可以解釋為國家享有一切資源的所有權(quán)。在礦產(chǎn)開發(fā)方面，相關(guān)權(quán)力則統(tǒng)一歸屬于國家。國家不僅擁有對于礦產(chǎn)資源的使用權(quán)、占用權(quán)，而且還包括收益權(quán)、處分權(quán)。但是，在西部民族地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)的實際環(huán)節(jié)中，資源所在地的經(jīng)濟組織或個人鮮有參與開發(fā)開采，而多是由非資源所在地的經(jīng)濟組織或個人在進行“依法開采”。但這會導(dǎo)致西部民族地區(qū)資源所在地的居民利益與自然資源開發(fā)企業(yè)利益的不統(tǒng)一。從現(xiàn)實而言，國家是一個抽象概念，也就是一個虛設(shè)的所有者，借助立法等形式，使得國家的概念得以進一步突出，從而更加明確地表達了國家所有。但事實上，這種權(quán)利的實現(xiàn)方式導(dǎo)致礦產(chǎn)開發(fā)補償?shù)膶ο蟛幻鞔_，并沒有充分考慮到資源所在地自治區(qū)政府和當(dāng)?shù)厝罕姷馁Y源收益利益，從而干擾了西部民族地區(qū)在礦產(chǎn)資源開發(fā)收益方面的利益分配。

（二）缺乏對生態(tài)破壞和環(huán)境補償?shù)木唧w法律規(guī)定

在當(dāng)前西部民族地區(qū)的礦產(chǎn)開發(fā)中，有許多企業(yè)沒有依法履行環(huán)境保護義務(wù)，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境和生態(tài)造成了十分嚴(yán)重的破壞和影響。筆者認為，造成這種狀況的原因除了開發(fā)企業(yè)法律和生態(tài)意識薄弱外，更重要的就是國家在環(huán)境保護、資源開發(fā)等方面的立法不夠完善，使得企業(yè)有了規(guī)避法律制裁的條件和漏洞。例如，在《礦產(chǎn)資源法》中只是明確規(guī)定了礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必須依法進行資源稅和資源補償費的繳納，而由于礦產(chǎn)開發(fā)所造成的生態(tài)惡化等情況則沒有明確的生態(tài)補償規(guī)定，這是目前《礦產(chǎn)資源法》在立法上的漏洞。

（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)補償分配不合理

在西部民族地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)中，所涉利益主體較為多元，不僅有中央政府和地方政府、中央企業(yè)與地方企業(yè)，而且還包括開發(fā)地的少數(shù)民族群眾。多元的利益主體可能導(dǎo)致他們在礦產(chǎn)開發(fā)收益的分配上出現(xiàn)較大分歧。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，在礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益分配上，有兩個突出的不合理現(xiàn)象。

第一，資源開采企業(yè)上繳西部民族地區(qū)資源地的稅收少。但是對于資源開發(fā)，我國采用的稅收模式主要包括增值稅和所得稅。對于西部民族地區(qū)而言，在相關(guān)的稅費上，地方政府依法享有征稅權(quán)力，一類稅費包括地方享有的資源稅、土地稅、城建稅等；另一類稅費則包括增值稅、所得稅等。在這兩類稅費中，由于資源稅的稅費相對較低，而營業(yè)稅、城建稅等優(yōu)勢企業(yè)稅務(wù)中的很小一部分。而作為共享稅的增值稅，則所收繳的75%都上交給了國家。此外，在油氣資源開發(fā)方面，國家擁有絕對權(quán)限，地方政府則擁有的權(quán)力非常少，在地方資源的輸出上，多數(shù)企業(yè)都是以產(chǎn)品的初級狀態(tài)予以輸出，這就使得地方在征收增值稅方面，面臨較大不足。眾所周知，在我國，處于油氣開發(fā)壟斷地位的企業(yè)多是央企和國企，而這部分的企業(yè)總部很少設(shè)立在資源開發(fā)地，因此大部分的稅費都被企業(yè)總部所在地的稅務(wù)機關(guān)獲得，而地方的財政和稅收依然較為依賴本地企業(yè)。由于征稅模式等的影響，一些西部民族地區(qū)的經(jīng)濟看似在快速增長，實則并沒有取得進步和發(fā)展。

第二，資源補償金的分配。根據(jù)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，對于礦產(chǎn)資源補償費，地方和中央一樣，也依法享有一半分成。但是在中央和自治區(qū)的稅費分配上，則是依據(jù)4：6的原則進行。因此，近年來，不斷有聲音在強調(diào)中央和省級政府拿走了大部分的資源補償費，而留給資源開發(fā)地地方政府資源補償費則十分有限，在一定程度上使當(dāng)?shù)卣腿罕姷睦媸軗p，而地方政府卻還要承擔(dān)群眾補償和生態(tài)修復(fù)的責(zé)任，這在西部民族地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。顯然，《礦產(chǎn)資源法》在這方面的立法，也有待于進一步改進。

三、礦產(chǎn)資源法視角下西部民族地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)補償?shù)牧⒎▋?yōu)化

（一）明確礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償對象，確認民族地區(qū)補償?shù)膬?yōu)先受惠權(quán)

針對目前《礦產(chǎn)資源法》中由于對礦產(chǎn)資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)界定不科學(xué)導(dǎo)致補償對象不明確的問題。筆者認為，應(yīng)通過法律的方式，來明確礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償對象，并把民族地區(qū)地方政府和資源地居民作為補償?shù)膬?yōu)先對象，使其具有民族地區(qū)補償?shù)膬?yōu)先受惠權(quán)。目前， 《礦產(chǎn)資源法》中對于礦產(chǎn)資源的所有權(quán)問題進行了明確說明，礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于國家。當(dāng)然，這并不意味著僅僅是中央政府所有，西部民族地區(qū)的資源地和資源地所在地的當(dāng)?shù)卣畡t也應(yīng)該享有權(quán)益，因為地方政府也是國家的一個組成部分。因此，將部分收益劃歸地方政府、明確礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償對象，是十分必要的。所以，如何確保西部民族地區(qū)資源所在地及其少數(shù)民族居民的利益得以保障，從而依法保障各利益主體都能均衡獲取利益，是當(dāng)前《礦產(chǎn)資源發(fā)》修訂和改進的重點。為此，我們應(yīng)分別按照中央、地方和當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益主體對礦產(chǎn)開發(fā)受益進行劃分，使三方利益主體都能夠參與到資源產(chǎn)權(quán)的建設(shè)中來，按照三者的所占比例，依法成立股份制企業(yè)，進一步打破原有的央企壟斷局面，從而促進資源開發(fā)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化，進一步提升公司在管理結(jié)構(gòu)和治理方面的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，從而保障國家和地方都能夠自主支配依法獲得的產(chǎn)品或收益。這樣一來，便能從源頭上遏制和扼殺不公平的因素，同時又能夠使得資源開發(fā)與西部民族地區(qū)經(jīng)濟掛起鉤來，促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。此外，筆者認為，國家應(yīng)當(dāng)在《礦產(chǎn)資源法》進一步說明礦產(chǎn)資源所在地的居民依法享有優(yōu)先優(yōu)惠權(quán)，應(yīng)當(dāng)進一步明確在礦產(chǎn)資源的開發(fā)上，當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)當(dāng)成為優(yōu)先受益群體。其中，優(yōu)先受惠權(quán)指的是：第一，當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)話語權(quán)和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護權(quán)。《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)明確規(guī)定，不論開發(fā)的主體是誰，都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮資源開發(fā)地居民的利益，充分尊重資源開發(fā)地居民的意愿，保障資源開發(fā)地居民的健康權(quán)和生存權(quán)。第二，物質(zhì)利益保障理應(yīng)成為資源開發(fā)地居民最直接的權(quán)利。對于礦產(chǎn)資源的開采開發(fā)，在進行勞務(wù)安排和收益的初次分配上，資源開發(fā)地居民的意愿必須優(yōu)先考慮。第三，在礦產(chǎn)資源的收益分配上，資源開發(fā)地居民可以依法享有一定的收益分配權(quán)，從而使得資源開發(fā)地居民也能夠從礦產(chǎn)資源開發(fā)中受益。

（二）修訂并增加生態(tài)破壞和環(huán)境補償方面的具體法律條款

針對目前《礦產(chǎn)資源法》中缺乏對生態(tài)破壞和環(huán)境補償方面的法律規(guī)制的問題，筆者認為，我國政府應(yīng)修訂并增加相關(guān)的法律條款，具體來說：第一，要在《礦產(chǎn)資源法》中補充和完善在生態(tài)保護方面的法律條款。根據(jù)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》，在生態(tài)保護方面的條款明顯不足，這就導(dǎo)致了企業(yè)在破壞生態(tài)環(huán)境時缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制。因此，在《礦產(chǎn)資源法》中，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體，以及在實際操作中的原則和標(biāo)準(zhǔn)，從而進一步完善礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護兩者之間的平衡力度。第二，要立足地方實際，建立適用于資源開發(fā)地的生態(tài)保護機制和法律。只有完善了生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)工作、開發(fā)和管理工作以及生態(tài)資金的投入補償制度，才能進一步保障生態(tài)補償工作的開展和進行。第三，要確?！兜V產(chǎn)資源法》得以嚴(yán)格執(zhí)行。西部民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)著力提升執(zhí)法力度，確保各項法律規(guī)定得以落實，從而保障礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護得以統(tǒng)一進行。與此同時，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進一步開展和優(yōu)化執(zhí)法機制，統(tǒng)一執(zhí)法力量，逐步建立垂直管理制度，切實提升執(zhí)法的力度和效度。政府應(yīng)完善和明確生態(tài)環(huán)境補償稅費的征收工作和使用行為，通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，來明確規(guī)定稅費的使用方向和管理制度，從而真正確保稅費得以專款專用。

（三）合理分配礦產(chǎn)資源的開發(fā)收益

從前文的分析可知，目前西部民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償分配仍不合理。我們應(yīng)通過修訂《礦產(chǎn)資源法》來合理分配礦產(chǎn)資源的開發(fā)收益。針對目前存在問題，筆者建議：第一，要進一步優(yōu)化和提升民族地區(qū)地方政府在礦產(chǎn)資源收益上的分配比例。根據(jù)現(xiàn)行的分配制度，民族地區(qū)地方政府在礦產(chǎn)開發(fā)方面的收益并不合理。因此，筆者認為應(yīng)切實提升資源所在地地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的分配比例，以確保優(yōu)勢得以轉(zhuǎn)化，以使地方在經(jīng)濟和財政上能夠取得較大突破，從而使西部民族地區(qū)得到社會的更大幫助和扶持。受多種因素的影響，西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢十分薄弱，居民收入仍處于較低水平，因此，國家應(yīng)當(dāng)切實考慮西部民族地區(qū)政府的難處，來調(diào)整和優(yōu)化收益分配，增加地方政府稅收份額。第二，處理好各級政府之間的利益關(guān)系，進一步提升西部民族地區(qū)地方政府在礦產(chǎn)資源中享有的收益水平，尤其是地方基層政府。對于處于壟斷地位的油氣開發(fā)企業(yè)，國家應(yīng)調(diào)整其在稅費方面的上繳比例，適當(dāng)增加民族地區(qū)地方政府在稅費收入上的享有份額，進一步明確注冊制度，明確要求開采企業(yè)在地方繳納企業(yè)所得稅。此外，國家也可以考慮下放部分能源礦產(chǎn)資源的開采經(jīng)營權(quán)，并進一步明確資源開發(fā)地區(qū)對于本地區(qū)所屬資源的收益權(quán)和分配權(quán)，保障資源產(chǎn)地能夠從礦產(chǎn)資源的開發(fā)開采中獲得相應(yīng)利益，從而提升地方的經(jīng)濟發(fā)展水平。

四、結(jié)語

《礦產(chǎn)資源法》在民族自治區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)補償方面的立法依然存在不少缺陷。為了建立科學(xué)合理的西部民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制，應(yīng)修訂與改進《礦產(chǎn)資源法》，明確礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償對象，確認民族地區(qū)補償?shù)膬?yōu)先受惠權(quán)，在《礦產(chǎn)資源法》中修訂并增加生態(tài)破壞和環(huán)境補償方面的具體法律條款，合理分配礦產(chǎn)資源的開發(fā)收益。