民主立法的前世今生

阿計(jì)

1954年9月20日，全民討論近三個(gè)月，1.5億人參與的1954年憲法獲得全票通過。從此，中國開啟了民主立法的實(shí)踐。

民主法制的精神薪火相傳。從新生共和國拋棄舊法統(tǒng)后的立法起步，到歷經(jīng)波折后的法制建設(shè)再出發(fā)，再到成功構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法律體系;從逐夢(mèng)“有法可依”的立法創(chuàng)業(yè)歲月，到立法法開啟的“良法之治”時(shí)代，再到執(zhí)政黨依法治國方略的不斷深化;共和國從荒蕪到繁榮、從數(shù)量到質(zhì)量的立法傳奇，始終貫穿著民主的精神和靈魂。一部波瀾壯闊的法律成長史，也是以科學(xué)立法、民主立法、依法立法為基調(diào)的立法變革史。

人大權(quán)力的崛起

作為國家立法機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)能否掌控立法主動(dòng)權(quán)，是立法民主的重要象征。自20世紀(jì)80年代中期起，隨著政治體制改革的不斷深化，人大逐漸擺脫昔日權(quán)力虛置的尷尬，開始真正把握立法舵盤。這一轉(zhuǎn)折，不僅昭示了人大權(quán)力的崛起，也標(biāo)志著立法權(quán)力回歸人民。

其中的一個(gè)重要方向是法律案審議制度的不斷改革。在法制重建之初，法律案通常都是審議一次、當(dāng)場(chǎng)通過，導(dǎo)致一些法律案?jìng)}促出臺(tái)。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真提出了“二審制”的構(gòu)想，并最終載入1987年制定的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，隨著法律案審議數(shù)量劇增、審議難度加大，九屆全國人大常委會(huì)開始推行“三審制”，這一制度改革，最終被2000年出臺(tái)的立法法所確認(rèn)。此后，“三審制”正式成為審議法律案的一般模式，并沿用至今。

法律案起草環(huán)節(jié)的變遷，是立法程序民主化的又一個(gè)縮影。曾幾何時(shí)，大部分法律案都由執(zhí)行部門負(fù)責(zé)起草，形成了執(zhí)法者主導(dǎo)立法起草的格局。自20世紀(jì)90年代起，為了克服立法起草中的“借法擴(kuò)權(quán)”“借法逐利”等現(xiàn)象，人大自行起草法律案的比重開始與日俱增。七屆全國人大期間，由全國人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草的法律案僅有20%多;八屆全國人大期間，升至30%左右;九屆全國人大期間，進(jìn)一步增至37.3%。與此同時(shí)，“專家立法”“委托立法”等新型起草渠道亦紛紛開辟。

立法起草的諸多改革措施，于2015年正式載入修改后的立法法，進(jìn)一步助推了改革大勢(shì)。十二屆全國人大期間，人大主導(dǎo)起草的法律案已達(dá)67件，其數(shù)量遠(yuǎn)超以往。諸如民法總則、慈善法、行政訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的立法或修法項(xiàng)目，已全部實(shí)現(xiàn)人大掌控起草權(quán)。立法起草的深度變革，奠定了立法的起點(diǎn)民主和公平，對(duì)于守護(hù)立法質(zhì)量第一關(guān)，至為關(guān)鍵。

更為實(shí)質(zhì)的變化是，隨著民主政治的不斷成熟，立法爭(zhēng)議日趨激烈、審議質(zhì)量逐年提高，成為彰顯人大權(quán)力和立法民主的鮮明標(biāo)志。20世紀(jì)80年代中后期，人大審議治安管理處罰條例、破產(chǎn)法、村民委員會(huì)組織法等法律案時(shí)所爆發(fā)的激烈立法爭(zhēng)議，開始打破以往平靜的審議生態(tài)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，立法審議的爭(zhēng)辯之聲更是日益升溫。其中極具標(biāo)志性意義的事件是，1999年4月，人稱“燃油稅法案”的公路法修訂草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)表決，由于委員們普遍擔(dān)憂燃油稅將增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，本擬通過的法律案因一票之差被否決，就此創(chuàng)造了人大立法史上的破冰之舉。如今，立法殿堂內(nèi)所迸發(fā)的民主激情，早已不是稀有的突破，而是日常的風(fēng)景。

與此同時(shí)，全國人大代表的立法話語權(quán)也在不斷加強(qiáng)。一方面，代表參與立法的制度管道日益擴(kuò)展，在立法調(diào)研、起草、評(píng)估等環(huán)節(jié)，以及列席常委會(huì)會(huì)議參與立法審議等活動(dòng)中，活躍著越來越多的代表身影。另一方面，代表對(duì)立法的深度介入，也匯聚成推進(jìn)立法的強(qiáng)勁動(dòng)力。

尤其值得注意的一個(gè)改革動(dòng)向是，自2015年起，全國人代會(huì)已連續(xù)五年行使立法權(quán)。人民代表大會(huì)的立法職能由沉寂轉(zhuǎn)向活躍，以及由此彰顯的“主權(quán)在民”理念，對(duì)于提升立法質(zhì)量、激活代表權(quán)利、深化立法民主，意義深遠(yuǎn)。

“全民立法”的演進(jìn)

與權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的民主立法機(jī)制改革相比，種種外向型的開門立法管道，展示了更為濃厚的民主色彩。其中最引人矚目的，莫過于法律草案公開征求意見。這一參與最廣泛的民主立法機(jī)制，使得人人享有直接參與立法的權(quán)利，因而被形象地稱為“全民立法”。

“全民立法”的最初源頭，可以追溯到1954年。其時(shí)，新中國公布第一部憲法草案并組織全民討論，兩個(gè)多月時(shí)間內(nèi)，占當(dāng)時(shí)全國人口四分之一的1.5億民眾參與其中。全民意志和智慧的傾情投入，最終使這部憲法贏得了“歷史上一部好憲法”的崇高評(píng)價(jià)。此次開風(fēng)氣之先的“全民立法”，也成為流傳至今的民主立法傳奇。

五屆至八屆全國人大期間，以1982年新憲法為開端，共有6件法律草案向社會(huì)公開;而在九屆全國人大常委會(huì)初始運(yùn)作的1998年，合同法等3部法律草案更是接連公之于眾，掀起了開門立法的小高潮。

在經(jīng)歷了多年探索后，2000年出臺(tái)的立法法，正式將“重要的法律案可以公布草案征求意見”確認(rèn)為法定機(jī)制，由此開啟了依法公開、逐步規(guī)范的新階段。2001年至2007年，先后有5部關(guān)涉國計(jì)民生的重要法律草案進(jìn)入“全民立法”的序列。

這一時(shí)期，更具意義的突破在于，“全民立法”的民主技術(shù)、公開程度等開始發(fā)生質(zhì)的變化。2005年7月，物權(quán)法草案在中國人大網(wǎng)公布，成為借助網(wǎng)絡(luò)采集民意的試水者。最終，約有79%的立法意見來自網(wǎng)絡(luò)渠道。自此，高效率、低成本的網(wǎng)絡(luò)民主技術(shù)，開始成為征求公眾立法建議的主流工具，為日后“全民立法”的常態(tài)化，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，物權(quán)法、勞動(dòng)合同法等在公布法律草案的同時(shí)，還公開了草案說明、參閱資料等等，為公眾有效參與立法提供了更為豐富的信息資源。而由此拓寬的立法公開疆界，也逐漸成長為啟動(dòng)“全民立法”時(shí)的標(biāo)配。

時(shí)至2008年4月，履新不久的十一屆全國人大常委會(huì)明確常委會(huì)初次審議的法律草案一般都予以公開，“全民立法”就此迎來了常態(tài)化的歷史性飛躍。十二屆全國人大常委會(huì)成立后，除了公布法律草案初審稿外，公布二審稿再征民意也成為標(biāo)準(zhǔn)立法流程，三次審議稿公開征求意見亦不乏其例。

從更深的層面而言，公布法律草案只是“全民立法”的第一步，更為重要的是如何健全立法意見的征集、整理、反饋等系統(tǒng)性機(jī)制。最近十多年來，為了彌補(bǔ)“重征集、輕反饋”的短板，經(jīng)由新聞傳媒、人大新聞發(fā)布會(huì)等管道，越來越多的立法意見及處理方案得以披露，架起了立法機(jī)關(guān)與社會(huì)大眾的溝通橋梁。2019年8月啟動(dòng)的全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人制度，更是擔(dān)當(dāng)起向社會(huì)全面通報(bào)法律草案公開征求意見情況的重任，一個(gè)系統(tǒng)、翔實(shí)、權(quán)威的反饋機(jī)制終于成型。

開門立法的拓展

“全民立法”蓬勃生長的同時(shí)，不斷完善的開門立法機(jī)制，進(jìn)一步豐富了多元化的民主立法路徑。

多年來，全國人大及其常委會(huì)在立法調(diào)研、起草、論證和審議過程中，已形成一系列民主立法的有效機(jī)制。其中，通過座談會(huì)、發(fā)送法律草案等形式，向有關(guān)部門、地方人大、社會(huì)組織、專家學(xué)者、普通公民等征求意見，已經(jīng)成為每次立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。

隨著立法爭(zhēng)議的日趨劇烈、專業(yè)難度的不斷增強(qiáng)，立法論證會(huì)作為一種特別的民主機(jī)制，開始漸漸浮出水面。2002年9月，面對(duì)文物保護(hù)法修訂草案歷經(jīng)三審依然無法付諸表決的困境，全國人大常委會(huì)法工委召集了全國人大歷史上首次立法論證會(huì)，圍繞“館藏文物如何管理利用”“民間文物能否流通”兩大爭(zhēng)議焦點(diǎn)，應(yīng)邀到會(huì)的文物專家、法律學(xué)者、行政官員等各方人士各抒己見、直陳利弊。在求同存異的基礎(chǔ)上，法律草案再度作出調(diào)整，四審過后終于出臺(tái)。立法論證會(huì)的及時(shí)舉行，成為打破立法僵局的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此后，立法論證會(huì)開始頻頻現(xiàn)身。

更加令人矚目的是立法聽證的登臺(tái)亮相。2005年9月，個(gè)人所得稅法修正草案接受一審后不久，立法工作機(jī)構(gòu)召開了全國人大歷史上首次立法聽證會(huì)。從近5000名申請(qǐng)者中遴選出的20名公民聽證代表，和8名部門聽證代表一起，展開了針鋒相對(duì)的意見交鋒，最終推動(dòng)個(gè)稅起征點(diǎn)由原來擬定的1500元進(jìn)一步調(diào)高至1600元。被輿論譽(yù)為“個(gè)稅改革一小步，民主進(jìn)程一大步”的此次立法聽證會(huì)，不僅是立法民主化的標(biāo)志性事件，也使“民主稅政”的觀念開始深入人心。

繼立法論證、立法聽證的破冰之旅后，立法前評(píng)估制度亦成功試水。2013年4月，就在旅游法草案進(jìn)入表決倒計(jì)時(shí)之際，立法工作機(jī)構(gòu)從旅游管理部門、旅行社、旅游法律學(xué)者和普通游客中挑選、邀請(qǐng)了10名代表，召開了首次法律案通過前評(píng)估會(huì)，就法律條文的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)以及實(shí)施后的社會(huì)影響等進(jìn)行評(píng)估，為立法決策提供最終參考。此后，又有多件法律案出臺(tái)前經(jīng)歷了立法前評(píng)估的檢測(cè)。這一開門立法新機(jī)制，最終載入了2015年修改的立法法，為確保立法質(zhì)量、防止立法偏差設(shè)置了又一道民主關(guān)口。

開門立法的又一個(gè)創(chuàng)新之舉是，2015年7月，全國人大常委會(huì)在湖北、江西、甘肅、上海四地，分別設(shè)立了4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，就此開辟了定向、常態(tài)采集基層意見的“立法直通車”管道，以確保立法更加接地氣，察民意。此外，“立法智庫”的建設(shè)也在近年取得重大突破，全國人大常委會(huì)法工委和全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)已率先建立了立法專家顧問制度，一大批遍布各領(lǐng)域的專業(yè)精英進(jìn)入招賢納士的名錄，為立法提供智力支持，成為踐行立法科學(xué)化、民主化的重要力量。

與此同時(shí)，“立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢”“部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估”等新機(jī)制，也在緊鑼密鼓地孕育中。

立法博弈的變遷

最近十多年來，隨著立法航船漸漸駛?cè)敫母锷钏畢^(qū)，種種難關(guān)險(xiǎn)灘迎面而至，幾乎每一項(xiàng)重大法律制度的創(chuàng)設(shè)或調(diào)整，其背后都涌動(dòng)著激烈的立法博弈。

而在另一個(gè)維度，立法民主化歷經(jīng)多年積淀，亦已呈現(xiàn)出兩大趨勢(shì)：一方面，立法機(jī)關(guān)日益開放的姿態(tài)，確保利益協(xié)調(diào)不致偏離民主、公正的底線;另一方面，自發(fā)性的民意表達(dá)也在不斷激活制度性的公眾參與，影響乃至改變了立法的走向。

其中的一個(gè)典型樣本，當(dāng)數(shù)治安管理處罰法的立法風(fēng)波。2004年10月，由公安部起草的該法草案進(jìn)入全國人大常委會(huì)一審程序，由于暴露出嚴(yán)重的“公民權(quán)利保護(hù)不足”“警察權(quán)力約束不力”的立法傾向，隨即在審議現(xiàn)場(chǎng)引發(fā)嚴(yán)厲質(zhì)疑，社會(huì)輿論亦為之嘩然，直斥其為“擴(kuò)權(quán)法”“罰款法”。其后，立法工作機(jī)構(gòu)重新展開了多方納諫、廣征民意的行程。八個(gè)月后，提交二審的法律草案已完成了拆筋動(dòng)骨式的改造，幾乎所有的“帶病條款”都得以糾正，譜寫了民意決定立法的里程碑事件。

事實(shí)上，在利益多元化的年代，立法博弈早已不再局限于部門的“借法尋租”沖動(dòng)，而是出現(xiàn)了日趨復(fù)雜的“資本利益”“集團(tuán)利益”“階層利益”之爭(zhēng)，這既是現(xiàn)代立法的正?，F(xiàn)象，同時(shí)也對(duì)立法民主提出了更大的挑戰(zhàn)。

在勞動(dòng)合同法制定過程中，勞資雙方及其代言人、相關(guān)利益集團(tuán)長達(dá)數(shù)年的立場(chǎng)對(duì)抗，堪稱共和國立法史上最為激烈的一場(chǎng)立法博弈。立法機(jī)關(guān)動(dòng)用多種開門立法機(jī)制，為勞資雙方提供公平的博弈平臺(tái)。勞動(dòng)合同法草案公布后，所采集的立法意見約有65%來自普通勞動(dòng)者，在當(dāng)時(shí)資方聲音極其喧嘩的情形下，弱勢(shì)的勞動(dòng)者群體正是借此充分表達(dá)了訴求，贏得了平等的立法話語權(quán)。

尤其值得注意的是，在勞動(dòng)合同法立法過程中，以全國總工會(huì)為代表的各級(jí)工會(huì)組織，始終自覺擔(dān)當(dāng)著勞方代言人角色，為捍衛(wèi)勞動(dòng)者利益奔走呼號(hào)。與工會(huì)組織相似，近年來，具有社會(huì)影響力和專業(yè)背景的各種公益組織、社會(huì)團(tuán)體，正在日益成長為影響立法的一大主體，深度介入立法博弈，成為公益和民權(quán)的有力推手，也是弱勢(shì)群體爭(zhēng)取立法話語權(quán)的代言載體。這種生機(jī)勃勃的公共表達(dá)，正是立法博弈漸趨成熟、立法民主深度發(fā)展的“成年禮”標(biāo)志。

以大眾民意、公共輿論、公益組織、專家學(xué)者等為代表的立法博弈力量的崛起，乃是立法日趨透明和開放的必然結(jié)果。由此，以往“內(nèi)部化”的立法博弈徹底轉(zhuǎn)向了公共化，民主立法的精神和價(jià)值，得以更為深刻地影響立法的命運(yùn)。

2014年和2015年持續(xù)接受三次審議的刑法修正案（九）草案，“嫖宿幼女罪”的存廢始終是立法博弈的最大焦點(diǎn)，由各方力量共同匯聚成的炮轟聲浪，最終促使該罪名徹底出局，寫下了人權(quán)保護(hù)的重彩一筆;2016年和2017年歷經(jīng)四審的民法總則草案，始終爭(zhēng)議不斷，然而正是因?yàn)閳?jiān)持開門立法，最終達(dá)成了平衡各方訴求的立法共識(shí)，直至法律草案通過前的最后一刻，還留下了“見義勇為致人傷害免責(zé)”的立法佳話。諸如此類的民主立法典范證明，正是守望公共利益、公民權(quán)利的健康力量的參與和發(fā)聲，塑造了立法博弈的新生態(tài)，促使立法更加符合公平、正義和公意。

回首往事，砥礪前行的民主立法步伐，已經(jīng)留下了豐富的制度遺產(chǎn)和精神啟示。遙望未來，民主立法還有諸多的道路有待探索?？梢钥隙ǖ氖?，當(dāng)民主的種子更廣泛、更深入地植入立法的土壤，才能更加確保立法成為科學(xué)的產(chǎn)兒、民主的公器，這既是“良法善治”的必由路徑，也是立法的主人——每位公民的權(quán)利和責(zé)任所在。