湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的問(wèn)題及原因分析

摘?要：本文通過(guò)利用文獻(xiàn)研究法、調(diào)查法、比較法等對(duì)湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)用地近二十年的發(fā)展變化進(jìn)行系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上得出湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)用地特征、主要問(wèn)題、驅(qū)動(dòng)因素等。從而為合理提出調(diào)控措施，優(yōu)化湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)布局，提高用地效率和集約化程度，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點(diǎn);問(wèn)題;原因

中圖分類號(hào)：F321.1?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-4428（2019）12-0006-03

農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要指位于行政村的一些零散的農(nóng)村住宅用地、牲畜養(yǎng)殖用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等。農(nóng)村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民完全根據(jù)自己的意愿選址建設(shè)，缺少合理科學(xué)的有序規(guī)劃，因此呈現(xiàn)出布局散、用地亂、環(huán)境差等當(dāng)前農(nóng)村特性。本文通過(guò)查閱文獻(xiàn)、比較統(tǒng)計(jì)年鑒等方法，結(jié)合湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)的實(shí)際相關(guān)情況，分析居民點(diǎn)用地存在的問(wèn)題及原因。

一、 湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展變化情況

湖南省位于長(zhǎng)江中下游，地處東經(jīng)108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′。湖南是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的行政大省，1996年，農(nóng)用地占全省土地面積的82.24%，農(nóng)村人口為4821.05萬(wàn)人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積為10.46萬(wàn)公頃。2014年，全省土地總面積2118.36萬(wàn)公頃，其中農(nóng)用地1821.52萬(wàn)公頃，建設(shè)用地159.56萬(wàn)公頃，未利用土地137.27 萬(wàn)公頃，分別占土地總面積的85.99%、7.53% 和6.48%。

圖1為湖南省1996～2014年農(nóng)村人均用地變化情況，從1996年開始逐年上升，在2005年達(dá)到高點(diǎn)后，開始逐年緩慢降低，這與國(guó)家的土地政策息息相關(guān)。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》;2009年，湖南省出臺(tái)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，從根本上緩解了建設(shè)用地增量現(xiàn)象。從2010年開始，人均用地面積開始出現(xiàn)顯著上升，主要原因是農(nóng)村人口總量出現(xiàn)顯著降低。

圖2反映了湖南省近二十年農(nóng)村人口數(shù)量的變化趨勢(shì)，在2000年達(dá)到高點(diǎn)后，農(nóng)村人口總數(shù)逐年顯著降低。隨著湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快，大量農(nóng)村閑置人口外出務(wù)工，再加上城市醫(yī)療、教育、收入等因素明顯優(yōu)于農(nóng)村，落戶城市人口逐年增多，導(dǎo)致農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

從空間結(jié)構(gòu)上看，湖南省2008年農(nóng)村居民點(diǎn)用地分布散亂，僅有長(zhǎng)沙市、常德市、岳陽(yáng)市、益陽(yáng)市等地有居民點(diǎn)集中分布趨勢(shì)，其中，長(zhǎng)沙市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，農(nóng)村居民點(diǎn)整體投入高等原因，農(nóng)用地集約節(jié)約利用水平要高于湖南省其他地市區(qū);其次是洞庭湖平原區(qū)的常德市、岳陽(yáng)市、益陽(yáng)市以及湘中丘陵區(qū)的衡陽(yáng)市、湘潭市、婁底市，農(nóng)村居民點(diǎn)集約用地水平相比省會(huì)長(zhǎng)沙有所偏低，處于中度集約利用水平;而以湘西州、懷化市為代表的山地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平偏低，道路網(wǎng)較為稀疏，農(nóng)村居民點(diǎn)分布較為分散。

二、 湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的主要問(wèn)題

（一）布局分散混亂，土地利用結(jié)構(gòu)不合理

湖南省現(xiàn)有自然村落總體呈現(xiàn)出多而散的特點(diǎn)，數(shù)量多、分布散，建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地等空間結(jié)構(gòu)散亂無(wú)序，地塊細(xì)碎化程度高，難以形成集中連片建設(shè)，制約了省內(nèi)土地集約節(jié)約利用，難以發(fā)揮出農(nóng)用地與建設(shè)用地的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村生活質(zhì)量難以得到改善。且由于居民點(diǎn)用地規(guī)模小而散，難以改造成集文化、娛樂、景觀等功能于一體的新型農(nóng)村，從而影響當(dāng)前農(nóng)村居民生活質(zhì)量及幸福指數(shù)的提高，嚴(yán)重制約了湖南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）農(nóng)村居民點(diǎn)用地占地面積大且增長(zhǎng)較快

1997～2014年，湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)用地總規(guī)模從81.49萬(wàn)公頃增長(zhǎng)到87.61萬(wàn)公頃，近二十年的時(shí)間增長(zhǎng)了6.12萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)率為0.44%;農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積從168.65m2/ 人增長(zhǎng)到239.83m2/ 人。根據(jù)我國(guó)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93），農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)為150 m2，湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積從1997年開始就顯著高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，且呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（三）閑置地多，土地利用效率低下

隨著湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，以年輕人為主的大量農(nóng)村人口外出，湖南省農(nóng)村人口總量從2000年開始出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)折，自有宅基地常年處于空置狀態(tài)，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)“空心村”現(xiàn)象偶有出現(xiàn)，而城郊地區(qū)也呈粗放式發(fā)展。

（四）錯(cuò)誤的宅基地觀念，違規(guī)用地現(xiàn)象普遍

受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的影響，絕大部分農(nóng)村居民認(rèn)為農(nóng)村宅基地是祖祖輩輩一代代傳承下來(lái)的私產(chǎn)，即便舉家外遷或者子女戶口已實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非，自有宅基地哪怕一直空置，也得留著?；谶@種普遍存在的農(nóng)村觀念，以及現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度的缺陷，不僅導(dǎo)致了大量空置宅基地、廢棄宅基地，也增加了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地復(fù)墾等工作的難度。

農(nóng)民建房往往基于自己的喜好與攀比心理，位置好、占地大等驅(qū)動(dòng)因素往往會(huì)促使農(nóng)民在建房過(guò)程中出現(xiàn)違章違規(guī)行為，尤其是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)且位于城郊的經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展好的村鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)用地的違規(guī)違章行為相比其他村鎮(zhèn)要嚴(yán)重得多。

（五）規(guī)劃滯后或銜接不好

由于湖南省村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地的選址完全基于農(nóng)民個(gè)人意愿，因此湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)總體上是一種雜亂無(wú)章的狀態(tài)，且用地規(guī)模難以把控。宏觀上，未能很好地銜接上位規(guī)劃，科學(xué)合理地布局;微觀上，又難以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，千村一面，缺少地方特色。

（六）基礎(chǔ)設(shè)施落后，居民居住環(huán)境較差

湖南省大多數(shù)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施都比較落后，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)的村莊，建設(shè)投入不足，建設(shè)條件困難;部分地區(qū)衛(wèi)生狀況也不好，農(nóng)村的排污管網(wǎng)設(shè)施基本是一片空白，都是露天排放，黑臭水溝隨處可見;農(nóng)村牲畜養(yǎng)殖各家各戶自行其是，牲畜糞便處理不當(dāng);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)水源污染難以控制，飲用水體多數(shù)未經(jīng)處理。農(nóng)村居民的生活環(huán)境、生活質(zhì)量面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

三、 湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展用地問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）政策法律不完善與政府引導(dǎo)欠缺

1. 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制與管理不到位

長(zhǎng)期以來(lái)，湖南省各地一直重視城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，而輕視了新農(nóng)村的建設(shè)，導(dǎo)致湖南省廣大農(nóng)村地域缺乏科學(xué)有效地規(guī)劃和管理，使得農(nóng)村居民建房過(guò)程中違章違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)，選址、占地等都缺乏有效的規(guī)范。再加上村鎮(zhèn)土地管理部門人員配置少，技術(shù)水平低、業(yè)務(wù)工作量大，極大地增加了農(nóng)村土地的管理難度，尤其是部分偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便，更是難以顧及。

2. 政府資金投入不足

雖然改革開放以來(lái)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局在我省已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，但長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展滯后的格局并不會(huì)輕易改變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距仍然存在，政府在資源與政策的優(yōu)惠上仍是以城市發(fā)展為主，然后再向周邊村鎮(zhèn)輻射。同時(shí)，出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，社會(huì)資本在參與城鄉(xiāng)建設(shè)的過(guò)程中，也是優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施更完善、人口更密集的城鎮(zhèn)。而對(duì)于農(nóng)村投入，則需要更加優(yōu)惠的政策力度，才能引入社會(huì)資本的參與，加大政府財(cái)政資金投入的同時(shí)，引入社會(huì)力量參與，才能更好地把湖南省有條件建設(shè)的農(nóng)村打造成美麗、干凈、宜居的生態(tài)新型農(nóng)村。

（二）自然條件的限制

由于湖南省位于長(zhǎng)江中游，省境絕大部分在洞庭湖以南，且有“三湘四水”之冠。全省以山地、丘陵為主，氣候主要為亞熱帶季風(fēng)氣候，四季分明，降水豐沛，熱量充足，當(dāng)?shù)匾运緸橹魇场Ｔ缙谌藗冊(cè)陂_墾遷徙中依山而居，傍水而棲，臨沃土而耕。在這錯(cuò)綜復(fù)雜的地形地質(zhì)地貌氣候環(huán)境下形成錯(cuò)落分散的農(nóng)村居民點(diǎn)格局。

（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件

1. 農(nóng)村居民收入提高

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與各種扶貧政策的傾斜，當(dāng)前農(nóng)村居民的人均收入明顯提高。1996年，湖南省人均可支配收入為1792.30元/年;2005年，人均可支配收入為3117.7元/年;2014年，人均可支配收入為10060.2元/年。農(nóng)村居民人均收入水平的提高，必然促進(jìn)農(nóng)民對(duì)于美好生活的向往，在農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念中，蓋房是大事，也是改善生活品質(zhì)的首選。因此，隨著農(nóng)村居民收入水平的提高，在農(nóng)村新建房子必然成為一種趨勢(shì)，在追求外表美觀的同時(shí)，占地面積大也是當(dāng)前農(nóng)村新建住宅的明顯特征。而且農(nóng)民基本都存在“宅基地私有”的想法，所以，哪怕當(dāng)前農(nóng)村人口銳減，農(nóng)村建房熱仍難抑制，導(dǎo)致省內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地規(guī)模遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

2. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快

圖3為湖南省2005～2014年的城鎮(zhèn)化率變化情況，2005年湖南城鎮(zhèn)化率為37%，2014年鎮(zhèn)化率達(dá)到49.28%。湖南省城鎮(zhèn)化水平逐年提升，反映湖南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，同時(shí)說(shuō)明越來(lái)越多的農(nóng)村人口向城市聚集。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快出現(xiàn)的問(wèn)題就是農(nóng)村常住人口減少，宅基地的空置或廢棄，農(nóng)村的建設(shè)用地需求減少。但是，湖南為勞務(wù)輸出型省份，大量的外出務(wù)工人員部分已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非，在外地已經(jīng)解決住房問(wèn)題;部分在外定居但戶籍不變的人員，這些人員由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制、社會(huì)保障不完善、國(guó)土政策不健全等原因，往往仍然會(huì)選擇在原有宅基地上新建或者擴(kuò)建住房。從而導(dǎo)致湖南省在城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中農(nóng)村居民點(diǎn)面積不增反減少。

3. 交通道路的興建

在湖南省廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村居民點(diǎn)“馬路效應(yīng)”非常明顯，村民建房自發(fā)的沿馬路建設(shè)，道路的走向能決定農(nóng)村居民點(diǎn)的分布形態(tài)?！耙敫?，先修路”，交通道路建設(shè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，農(nóng)村居民點(diǎn)分布的主要特點(diǎn)就是沿路建設(shè)，交通方便是大部分村民選址建房的一個(gè)主要因素，便于耕作的同時(shí)，也方便生活。而遠(yuǎn)離道路的居民點(diǎn)，隨著時(shí)間的推移，要么是自發(fā)修建道路連通，要么被逐漸荒廢。

隨著政府著力農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)，道路兩邊的農(nóng)田、山地被大量占用或者置換建房，因此交通道路的興建必然導(dǎo)致沿線的農(nóng)村居民點(diǎn)大量擴(kuò)張。

（四）思想文化水平

1. 農(nóng)民思想受傳統(tǒng)觀念束縛

由于農(nóng)村居民信息阻塞，教育水平偏低，農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響較重，對(duì)于新事物、新思想的接受能力比較弱，因此，他們滿足于現(xiàn)有的生活狀態(tài)，不愿意進(jìn)行集中居住，對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)集中成片建設(shè)，不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，覺得多一事不如少一事，且村莊改造費(fèi)心勞力，難以看到短期成效;部分農(nóng)村居民迷信風(fēng)水，對(duì)房屋選址、房屋朝向都嚴(yán)格按照風(fēng)水選擇，從而缺乏科學(xué)合理地引導(dǎo);“祖厝”仍停留在“僅能維修、不宜改建”的想法上，因此后輩只能維持其原貌，若要改善居住條件，只能新建。

近代我國(guó)經(jīng)歷過(guò)幾次土地革命，因此農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題也是自己是否有地可種、有地可居。這樣在人口不斷增長(zhǎng)情況下，各有所居的傳統(tǒng)思想支配著人們自立門戶、新建住房、各取所需也造成居民用地的不斷增漲。

2. 教育水平

當(dāng)代農(nóng)民在思想教育方面還是處于弱勢(shì)群體，廣大農(nóng)民受教育水平不高，大多停留在小學(xué)或者以下教育水平，法律意識(shí)比較淡薄，特別是對(duì)于土地法方面的知識(shí)很是欠缺。同時(shí)，受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，很多農(nóng)戶以占地的寬廣作為一種炫耀的榮譽(yù)資本。

四、 結(jié)論

綜上所述，湖南省農(nóng)村居民點(diǎn)的土地利用特點(diǎn)是“規(guī)模小、分布散、環(huán)境亂”，主要受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策法規(guī)、思想觀念、教育水平等因素影響。根據(jù)成因分析，結(jié)合湖南省地形地貌及土地政策，有規(guī)劃、有組織，因地制宜地開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理，可取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)。

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作者簡(jiǎn)介：

黎碩，男，湖南長(zhǎng)沙人，碩士研究生，瀏陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，研究方向：土地資源管理。