借鑒美國經(jīng)驗(yàn)完善廣東省農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策

摘 要：自2007年啟動財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作以來，廣東省農(nóng)業(yè)保險品種不斷增加，保險覆蓋率穩(wěn)步提高，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)林牧副漁業(yè)全覆蓋，但也存在省級財政補(bǔ)貼不足、財政補(bǔ)貼率上升空間有限等問題。總結(jié)美國農(nóng)業(yè)保險制度及財政補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)，提出了完善廣東省農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策和提高農(nóng)業(yè)保險參保率的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險模式;保費(fèi)補(bǔ)貼政策;經(jīng)驗(yàn)借鑒

文章編號：1004-7026（2019）23-0048-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F842.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

美國是世界上最早開辦農(nóng)業(yè)保險的國家，是農(nóng)業(yè)保險規(guī)模最大的國家，也是世界上開辦政策性農(nóng)業(yè)保險最成功的國家。美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險已有近80年歷史，保費(fèi)補(bǔ)貼政策已實(shí)施近40年。

農(nóng)業(yè)保險政策在提高農(nóng)民收入水平和保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用[1]。使保費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)揮最大效用，是政府在實(shí)施農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼時面臨的重要問題。美國在這方面經(jīng)過多年探索，做得非常成功[2]。研究美國農(nóng)業(yè)保險制度和保費(fèi)補(bǔ)貼政策發(fā)展歷程及其成功經(jīng)驗(yàn)，對完善廣東省農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼政策具有重要的借鑒作用。

1? 美國農(nóng)業(yè)保險及其財政補(bǔ)貼政策歷程

美國自1938年開始實(shí)施聯(lián)邦農(nóng)作物保險政策，其發(fā)展歷程大體可分為3個階段。

1.1? 試水階段（1938—1980年）

這一階段由于農(nóng)作物保險費(fèi)率偏高，多數(shù)農(nóng)戶不愿投保農(nóng)業(yè)保險，致使聯(lián)邦農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)規(guī)模在較長期內(nèi)維持在極低水平。歷經(jīng)42年發(fā)展，美國農(nóng)作物保險范圍僅限全國一半，品種只包含26種農(nóng)作物，參保面積只有1 052.18萬hm2，約占當(dāng)年美國耕地面積的6%[3]。

1.2? 推廣階段（1980—1993年）

由于農(nóng)業(yè)保險參保率太低，未達(dá)到政府預(yù)期，美國在1980年大幅度修改了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，對農(nóng)業(yè)保險實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼政策。具體補(bǔ)貼措施為：當(dāng)產(chǎn)量保障水平為55%或65%時，保費(fèi)補(bǔ)貼率是30%;當(dāng)產(chǎn)量保障水平為75%時，保費(fèi)補(bǔ)貼率降至17%。保障水平越高，則保費(fèi)補(bǔ)貼率越低，刺激農(nóng)戶投保而又不至于完全依靠財政補(bǔ)貼，這一政策使聯(lián)邦農(nóng)作物保險計(jì)劃在全國范圍內(nèi)推廣開來。

除給予保費(fèi)補(bǔ)貼外，政府還鼓勵私營保險公司參加農(nóng)作物保險和再保險[4]。保費(fèi)補(bǔ)貼政策加上保險機(jī)構(gòu)增加，使美國農(nóng)業(yè)保險獲得發(fā)展，但發(fā)展速度仍比較緩慢。到1993年美國農(nóng)業(yè)保險參保率只達(dá)到32%左右，沒有達(dá)到國會提出的一半以上參保率的目標(biāo)。

1.3? 完善階段（1994年至今）

1994年，《克林頓農(nóng)作物保險改革法》出臺，調(diào)整了農(nóng)作物保險經(jīng)營管理方式及災(zāi)害救助政策。一是提高了農(nóng)作物保險的保費(fèi)補(bǔ)貼比率。從1980年保險法規(guī)定的30%和17%兩個檔次，提高到最高100%。二是建立了多層次保險產(chǎn)品體系。農(nóng)作物保險保費(fèi)補(bǔ)貼由原來的3個層次，擴(kuò)展到9個層次，補(bǔ)貼比率隨著保障程度提高而逐步降低。三是完善了農(nóng)作物保險操作辦法。這一法案的實(shí)施，極大調(diào)動了農(nóng)場主對農(nóng)作物保險的投保積極性。至1995年，美國農(nóng)作物保險承保面積占當(dāng)年可保面積的比例，高達(dá)82%。

2000年和2008年，美國政府先后頒布了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》《食品、環(huán)保和能源法》，對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設(shè)置、補(bǔ)貼水平及操作辦法等進(jìn)行調(diào)整。2012年，美國頒布了《農(nóng)業(yè)改革、食品與就業(yè)法》，在保費(fèi)補(bǔ)貼率不變的基礎(chǔ)上，新設(shè)立根據(jù)產(chǎn)量水平和收入水平制定區(qū)域農(nóng)作物保險保費(fèi)補(bǔ)貼率的規(guī)定。

2? 美國農(nóng)業(yè)保險及財政補(bǔ)貼政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1? 農(nóng)業(yè)保險制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

與中國農(nóng)業(yè)保險制度相比，美國農(nóng)業(yè)保險能夠快速穩(wěn)定發(fā)展的原因主要有以下兩方面。

一是美國農(nóng)業(yè)保險的管理機(jī)構(gòu)健全且專業(yè)化[5]。在20世紀(jì)末，美國政府專門成立了農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局。這一部門的主要職能是代表美國聯(lián)邦政府監(jiān)督及管理聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險。

二是財政大力支持。除多層次保費(fèi)補(bǔ)貼外，美國政府還會給予承攬政策性農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司提供20%～25%的費(fèi)用補(bǔ)貼。國家對商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)給予一定比例的稅收減免及其他農(nóng)業(yè)保險險種稅免稅政策。這在一定程度上刺激了商業(yè)保險公司經(jīng)營積極性，增加了農(nóng)業(yè)保險市場供給。

2.2? 財政補(bǔ)貼政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

在保費(fèi)補(bǔ)貼方面，美國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策不采取一刀切模式，而是采取補(bǔ)貼比例與保障水平相配合且逐漸細(xì)化補(bǔ)貼比例差異性的方式[6]。

1980年實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼政策之初，美國根據(jù)不同保障水平設(shè)置了不同的補(bǔ)貼率。但當(dāng)時只有3個層次，保費(fèi)補(bǔ)貼率最高30%，最低17%。過低的保費(fèi)補(bǔ)貼率未能刺激農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險的積極性。

1994年，美國政府大幅提高保障水平和補(bǔ)貼比例，并將保費(fèi)補(bǔ)貼率從3個層次細(xì)化為9個層次，這一政策對農(nóng)民投保積極性產(chǎn)生了極大的激勵作用。1993年和1994年，美國參保農(nóng)業(yè)保險的耕地面積分別為3 387.62萬hm2和4 032.29萬hm2，1995年則快速增長至8 923.72萬hm2。

此后，美國政府不斷對保費(fèi)補(bǔ)貼率進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整，使之更貼合實(shí)際，更具操作性，政策效果也是顯而易見的。1981年美國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)平均補(bǔ)貼率為12%，參保耕地面積僅1 821.08萬hm2;到2012年美國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)平均補(bǔ)貼率達(dá)62%時，參保耕地面積達(dá)11 412.14萬hm2，是1981年的6倍多。1980年，玉米、棉花、大豆、小麥這4種主要農(nóng)作物的參保率均不足9.6%，而到2012年參保率均超過80%，其中棉花參保率高達(dá)94%。

3? 完善廣東省農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策的建議

在廣東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展遭遇瓶頸之際，借鑒農(nóng)業(yè)保險制度和政策相對完善的美國成功經(jīng)驗(yàn)，提出完善廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險制度與財政補(bǔ)貼政策的以下幾點(diǎn)建議。

3.1? 完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度

一是設(shè)立專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)。由該農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)對各級各部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)保險工作的指導(dǎo)督促。新增農(nóng)業(yè)保險品種、調(diào)整保險品種保費(fèi)費(fèi)率和賠付金額、完善工作管理機(jī)制等重大事項(xiàng)，都提交農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)研究決定。

二是改革農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。降低保險公司經(jīng)營成本，吸引更多保險公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險市場。引入競爭機(jī)制，提高保險服務(wù)質(zhì)量。首先，對承攬農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)貼和相關(guān)稅收減免，降低保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營成本。其次，對農(nóng)業(yè)保險覆蓋率高、業(yè)績優(yōu)良的保險公司免除招標(biāo)，繼續(xù)承保原有農(nóng)業(yè)保險區(qū)域，激發(fā)保險公司經(jīng)營積極性。

三是結(jié)合農(nóng)村信貸政策提高參保率。對保險公司進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)貼及稅收減免是從農(nóng)業(yè)保險供給側(cè)進(jìn)行改革，但要提高農(nóng)業(yè)保險參保率最主要的還是刺激農(nóng)業(yè)保險有效需求。除提高保費(fèi)補(bǔ)貼來刺激保險需求外，政府還可以和銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，將貸款和農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行捆綁銷售，對有融資需求的農(nóng)戶提出強(qiáng)制性投保要求。

3.2? 逐步提高保障水平

2012年中國財政部發(fā)布通知，“中央財政支持各地結(jié)合實(shí)際，按照相關(guān)規(guī)定，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接物化成本”。這說明中央是支持提高保障水平的，但是從美國經(jīng)驗(yàn)和廣東省農(nóng)業(yè)保險狀況考慮，農(nóng)業(yè)保險不能只是補(bǔ)償生產(chǎn)成本。僅保本沒有收入，不能刺激農(nóng)戶投保意愿。要提高保障水平，從保成本到保產(chǎn)出、再到保收入。農(nóng)戶只有在感受到農(nóng)業(yè)保險分散風(fēng)險和彌補(bǔ)損失的功能時，才能提高投保意愿，從而發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)增收的促進(jìn)作用。

3.3? 采取差異化保費(fèi)補(bǔ)貼比例政策

采取差異化保費(fèi)補(bǔ)貼比例政策，保持保費(fèi)補(bǔ)貼比例和保障水平為負(fù)相關(guān)關(guān)系。即保障水平越高則保費(fèi)補(bǔ)貼比例越低，讓農(nóng)戶有更多選擇。在此基礎(chǔ)上，逐步增加保障水平和保費(fèi)補(bǔ)貼比例層次。

一是要解決最低保障水平問題，確保農(nóng)民災(zāi)后能夠及時恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為此可以建立保費(fèi)補(bǔ)貼比例較高的巨災(zāi)保險，例如在50%保障水平下保費(fèi)補(bǔ)貼比例達(dá)90%甚至100%。

二是在解決最低保障水平之后，可以逐步增加保障水平和保費(fèi)補(bǔ)貼比例層次。選擇水稻和嶺南特色水果等在廣東省種植面積占比較高的作物，細(xì)分保障水平，實(shí)行分級差別化的保費(fèi)補(bǔ)貼政策。建議按照正常產(chǎn)量的50%～80%等不同保障水平，設(shè)置對應(yīng)保費(fèi)補(bǔ)貼比例由100%～50%逐步遞減。

3.4? 提高農(nóng)民收入，激發(fā)保險有效需求

有效需求有兩個條件：一是有需要，二是有能力購買。調(diào)查分析可知，對農(nóng)業(yè)風(fēng)險感受最深、受影響最大的農(nóng)民并不是不想投保農(nóng)業(yè)保險，而是因收入太低無力支付保險費(fèi)。在財政補(bǔ)貼率上升空間有限的情況下，要想辦法加大財政支持力度，更要提高部分農(nóng)民家庭收入，讓其有能力購買農(nóng)業(yè)保險。

3.5? 加大宣傳力度，提高農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識度

實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅有3.57%的受訪者對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識來源于保險代理人宣傳，說明保險公司農(nóng)業(yè)保險推廣工作很不到位。政府和保險公司要培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才，加大宣傳力度，讓更多農(nóng)民認(rèn)識農(nóng)業(yè)保險、接受農(nóng)業(yè)保險。這樣才能調(diào)動農(nóng)民投保積極性，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)保險參保率。

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（編輯：郭? 瑞）