河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)研究

鄧沐平，吳濤，羅斌

（中鐵水利水電規(guī)劃設(shè)計集團有限公司，江西南昌 330029）

0 引言

河湖管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護堤地；無堤防的河湖管理范圍為歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。為保障堤防工程安全和正常運行，根據(jù)堤防工程的重要程度、堤基土質(zhì)條件等因素，可以在河道管理范圍的相連地域劃定堤防安全保護區(qū)［1］。河湖管理與保護范圍劃定是加強河湖管理與保護的基礎(chǔ)性工作，是依法保護河湖，嚴(yán)格涉河建設(shè)項目審批、水政執(zhí)法的依據(jù)，是維護河湖健康生命的重要措施，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大局。2014年，水利部發(fā)布《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》（水建管［2014］285號），部署開展河湖和水利工程劃界工作。為加快推進河湖劃界工作，水利部發(fā)布《關(guān)于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》（水建管［2018］314 號）。各地結(jié)合河（湖）長制工作，陸續(xù)劃定河湖管理和保護范圍，不同學(xué)者從多角度多方面對河湖劃界開展了分析研究。王海龍［2］介紹了江西省河湖劃界主要工作流程、劃界技術(shù)要求，從資料收集、技術(shù)人員工作要點、技術(shù)準(zhǔn)入方面進行總結(jié)。付杰［3］等系統(tǒng)介紹了貴州省河湖劃界開展情況，結(jié)合地方河湖特點，分析了引用的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在實際劃界工作的考量。徐玲玲［4］等介紹了江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定思路和過程，分析劃界實踐過程中出現(xiàn)的典型問題，并提出具體的解決方法。王思如［5］等在界定水生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，以河流為例，分別提出天然河流、堤防河流和渠化河流的劃界方法，并參照現(xiàn)有法律法規(guī)及文件中有關(guān)土地權(quán)屬的規(guī)定，提出確權(quán)方法。徐軍［6］等基于湖南省河湖管理現(xiàn)狀，提出了一套河湖劃界技術(shù)方案和工作組織模式，探討了不同情況的河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。朱銳等［7］對國內(nèi)10 個省份典型河湖的管理范圍劃定情況開展了系統(tǒng)調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)大部分省份劃界在質(zhì)量控制、信息化管理及成果應(yīng)用等方面存在問題，并給出了相關(guān)政策建議。陳學(xué)彬［8］探討了利用Omap 和ArcGIS軟件對河湖和水利工程管理范圍劃界進行輔助作業(yè)，提高工作質(zhì)量和效率。覃江林［9］等利用Python+GDAL/OGR 開源地理空間信息技術(shù)，研究并設(shè)計了河湖管理范圍矢量數(shù)據(jù)自動審核程序，并將其應(yīng)用于廣西河湖管理范圍矢量數(shù)據(jù)成果審核中。

目前，國內(nèi)河湖劃界研究主要集中在工作組織、技術(shù)要求、審核方法等方面，對于具體劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究極少。本文在研究總結(jié)部分省份劃界標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采用演繹分析法、歸納分析法，提出適用于江西省省情的河湖管理范圍劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究結(jié)果為江西省河湖劃界奠定了工作基礎(chǔ)，對于國內(nèi)開展河湖劃界工作具有一定的參考意義。

1 河湖管理和保護范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)分析

河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省部級規(guī)章及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要求，結(jié)合工作基礎(chǔ)、河湖特點等確定。大部分省份分別確定河流和湖泊管理保護范圍。

根據(jù)河湖管理保護范圍定義，參考相關(guān)法律法規(guī)，基于科學(xué)合理性、可操作性和實際需要，國內(nèi)河流管理范圍劃定一般區(qū)分有無堤防，以及有無經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃或初步設(shè)計文件，對于有堤防河流，部分省份要求劃定保護范圍。湖泊管理范圍主要依據(jù)設(shè)計洪水位確定。

1.1 河流管理和保護范圍劃定

1.1.1 有堤防河流

國內(nèi)大部分省份結(jié)合地方河湖管理條例、水利工程條例，基本都編制了劃界指南、技術(shù)指引或地方標(biāo)準(zhǔn)用于指導(dǎo)省內(nèi)開展河湖劃界。按照管理范圍明確程度分類，有堤防河道管理和保護范圍劃定大致可分為3類。

（1）對于管理范圍邊界具有相對明確的規(guī)定。這類河道管理范圍相對比較明確，覆蓋各類河流，操作性強。代表省份主要有四川省，河流管理范圍劃定主要根據(jù)堤防達標(biāo)情況和級別，對于已達到設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)的河道，根據(jù)堤防級別和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，以護堤地邊界線作為河道管理范圍劃定依據(jù)?，F(xiàn)狀有堤防，但未達到設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)的河道，按照達標(biāo)斷面確定堤腳線，再依據(jù)堤防級別以護堤地外緣邊界線作為河道管理范圍背水側(cè)邊界線。對于河道走向、堤防不連續(xù)或市政等部門對堤防有特殊要求的，以及與城市規(guī)劃藍(lán)線協(xié)調(diào)等，均有比較詳細(xì)的規(guī)定。

（2）明確主要河流的管理范圍，其他河流參照執(zhí)行。此類劃界主要根據(jù)地方河湖或者水利工程管理條例確定主要河流管理范圍，其他河流參照取值，操作性相對第1類偏弱。代表省份有江蘇省、陜西省。

江蘇省針對境內(nèi)里運河、二河等主要河流，明確了堤防管理范圍，一般在10～50 m，城鎮(zhèn)段堤防背水側(cè)管理范圍為堤腳線外不少于5 m［10］。對于其他有堤防河流區(qū)分有無規(guī)劃，提出劃定要求。在劃定管理范圍時，在堤防背水側(cè)管理范圍線以外劃定一定的區(qū)域，作為堤防工程保護范圍，但未明確范圍大小。陜西省提出黃河、渭河不同河段背水側(cè)護堤地寬度不同，黃河背水側(cè)護堤地范圍一般在50～100 m，渭河背水側(cè)護堤地寬度一般在10～50 m。對于其他河流，背水側(cè)護堤地寬度一般不少于10 m［11］。

（3）給出范圍指引，主要由地方自主決定。這類劃界明確主要河流或堤防的管理范圍，其他河流或堤防由地方政府根據(jù)實際情況自行確定管理范圍。地方劃界自主性最大，操作性不強，省內(nèi)類似河流管理范圍可能相差很大。

代表省份主要有湖南、廣東、貴州等。以湖南省［12］為例，有堤防河道管理范圍依據(jù)背水側(cè)坡腳線向外延伸30～50 m 確定，經(jīng)過城鎮(zhèn)堤段不得少于10 m，管理范圍外緣邊界線基本按照堤防設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)護堤地寬度的上限取值，其中城鎮(zhèn)段按照20年一遇設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)（4級堤防）護堤地寬度作為下限確定。有當(dāng)?shù)卣募?，以文件為?zhǔn)。堤防保護范圍則按照堤防級別1級、2～3級、4～5級等三個檔次確定。

1.1.2 無堤防河流

對于無堤防河道，一般區(qū)分有無經(jīng)批復(fù)的河道治理規(guī)劃，是否明確設(shè)計斷面。

以四川省［13］為例，對于有規(guī)劃無堤防河道，依據(jù)規(guī)劃確定的堤防級別和護堤地邊界線劃定河道管理范圍；對于無規(guī)劃的天然河道，以設(shè)計洪水位與岸線交界線作為河道背水側(cè)管理范圍邊界，當(dāng)河岸線高程低于設(shè)計洪水位，則以河岸線向外延伸一定距離作為管理范圍。

在確定外緣控制線時，大部分省份采用歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定河道管理范圍，少部分只采用設(shè)計洪水位確定。設(shè)計洪水主要根據(jù)國家防洪標(biāo)準(zhǔn)確定，個別省份例如貴州省［14］，則結(jié)合自身省情，提出具體的防洪標(biāo)準(zhǔn)，城市河段防洪標(biāo)準(zhǔn)不低于20 年一遇，城鎮(zhèn)河段不低于10 年一遇，農(nóng)田保護段不低于5年一遇。處理平原河道劃界，不同省份也有所區(qū)別，湖南省以河口向外延伸30～50 m 確定，廣東?。?5］則以設(shè)計洪水位或歷史最高洪水位與岸線交界線外延一定距離確定。

1.2 湖泊管理和保護范圍劃定

湖泊管理范圍依據(jù)設(shè)計洪水位確定，包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設(shè)施及其管理范圍。部分省份，例如四川省，考慮湖泊可能無防洪任務(wù)，提出根據(jù)實際情況選擇湖泊常水位和歷史最高水位之間的某一水位作為設(shè)計洪水位。有堤防湖泊參考有堤防河道劃定管理范圍，其余要求，各省大體相同。陜西省提出在具體劃界過程中，注意考慮湖泊附近分蓄洪區(qū)、自然保護區(qū)、水源地分布情況，盡量列入管理保護范圍；湖州及湖心島嶼一律劃入管理保護范圍內(nèi)。

從上述分析可知，對于有堤防河道，按照堤防等級和護堤地寬度確定管理范圍和保護范圍，地方的操作性比較強，后期成果復(fù)核、匯總、管理的工作難度和要求相對較小。通過確定主要河流、堤防的管理范圍，或給定一個范圍指引，由地方自主進行劃界，地方的自主性最大，但后期成果不容易管理，類似河流范圍邊界可能相差很大。湖泊和無堤防河流管理范圍則主要依據(jù)歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位確定，各省相差不大，但對于不同大小或不同等級的河流，未從河湖重要性的角度考慮管理范圍，缺乏尺度指引。

2 江西省河湖與管理保護現(xiàn)狀

2.1 河湖現(xiàn)狀

江西是整個地勢南高北低，由周邊向中心緩緩傾斜，形成一個以鄱陽湖平原為底部的不對稱巨大盆地。境內(nèi)水系發(fā)達，以山區(qū)性河流為主，共有流域面積10 km2以上的大小河流3 700多條。贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流為省內(nèi)主要河流，縱貫全境，五河來水匯入鄱陽湖經(jīng)調(diào)蓄后在湖口注入長江。

全省河湖劃界范圍為水利普查名錄內(nèi)流域面積50 km2以上的河流、水面面積1 km2以上的湖泊，水利普查名錄外省市黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河（湖）長的河流、湖泊，以及地方上報的水利普查名錄外的河流和湖泊。共涉及河流999條，湖泊113 個。流域面積10 000 km2以上河流8條，為長江、贛江、撫河、信江、饒河、修河、北江和東江；流域面積3 000～10 000 km2的河流14 條；流域面積200～3 000 km2的河流211 條；流域面積50～200 km2的河流737 條；流域面積50 km2以下河流29 條。水面面積1 000 km2以上湖泊1個，為鄱陽湖；水面面積100～500 km2的湖泊1個，為軍山湖；水面面積1～100 km2的湖泊91個，水面面積1 km2以下湖泊20個。

按照國家河道項目治理口徑劃分，以3 000 km2為界限，以上為大江大河治理，以下為中小河流治理。參考水利部和省內(nèi)河流劃分慣例，省內(nèi)劃界河道劃分為3 000 km2以下、3 000～10 000 km2、10 000 km2以上3個等級。依據(jù)《中國湖泊志》，按照水面面積統(tǒng)計，國內(nèi)湖泊分為1～10、10～100、100～500、500～1 000、1 000 km2以上5個等級［16］。根據(jù)省內(nèi)湖泊水面面積分布情況，湖泊劃分為100 km2以下、100～500 km2、500 km2以上3 個等級。

2.2 河湖管理保護現(xiàn)狀

由于歷史原因，江西省一些河湖管理范圍邊界不清，導(dǎo)致一些開發(fā)建設(shè)項目、生產(chǎn)經(jīng)營活動隨意侵占河湖管理范圍，違法建設(shè)、違法耕種、違法設(shè)障等現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅干擾了正常的水事管理秩序，影響了水利工程安全，也破壞了河湖水生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致水事矛盾糾紛多發(fā)。

各地需劃界河湖治理情況復(fù)雜，管理主體不一，涉及省、市、縣（區(qū)）等管理主體。在全國劃界工作未部署前，已劃界河段占比不足1%。江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮河湖管理保護、劃界現(xiàn)狀，便于各級實施主體操作、管理劃界成果。

3 江西省河湖管理和保護范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)

江西省河道管理條例［17］提出，“贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長江大堤（九江市區(qū)至瑞昌市碼頭鎮(zhèn)）其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于50 m（水平距離，下同）；保護耕地五萬畝以上的其他重點堤防，其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于30 m；其他堤防的管理范圍，迎水面和背水面堤腳外不少于20 m。其中險段自壓浸臺腳起算?！苯魇∷こ坦芾項l例［18］提出，“保護農(nóng)田5 萬畝以上的圩堤，其管理范圍為迎水面堤腳外30～50 m，背水面距堤腳外不少于30 m，在在堤內(nèi)外的管理范圍邊緣各延伸80～200 m為保護范圍，其他圩堤參照執(zhí)行?！苯魇『幢Ｗo條例［19］要求劃定湖泊管理和保護范圍，管理范圍區(qū)分有無堤防分別確定，保護范圍為管理范圍外緣線向外延伸一定距離，具體范圍根據(jù)湖泊面積、功能、地形地貌、生態(tài)環(huán)境。匯水狀況等確定。根據(jù)統(tǒng)計，贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長江大堤（九江市區(qū)至瑞昌市碼頭鎮(zhèn)）主要為1～2 級堤防，5 萬畝以上重點堤防3～4 級堤防居多，其他堤防大部分為5級。

根據(jù)堤防工程管理設(shè)計規(guī)范［20］，堤防分為1級、2～3級、4～5級，背水側(cè)護堤地寬度、保護范圍寬度見表1?？紤]江西省管理條例要求、河湖特點、規(guī)劃編制及堤防建設(shè)情況，河湖管理范圍劃定分為有無堤防兩類，有堤防指現(xiàn)狀有堤防或現(xiàn)狀無堤防但規(guī)劃有堤防，無堤防表示現(xiàn)狀和規(guī)劃均無堤防。有堤防河（湖）段管理范圍和保護范圍根據(jù)不同堤防等級，參考堤防管理設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)確定。

表1 堤防背水側(cè)護堤地和保護范圍寬度 m

（1）有堤防河（湖）段。對于有堤防河（湖）段，根據(jù)省河道管理條例和堤防設(shè)計規(guī)范，以堤防級別為依據(jù)確定管理和保護范圍外緣控制線，保護范圍線為管理范圍外緣控制線向外延伸一定距離，見表2。

表2 有堤防河（湖）段管理和保護范圍 m

（2）無堤防河（湖）段。對于無堤防河（湖）段，以河道歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位與河（湖）岸交線作為河湖管理范圍線確定的依據(jù)。歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位不超過河（湖）岸頂高程的，以歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位與河（湖）岸線交線作為河道管理范圍線；歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位超過河岸頂高程的，河（湖）管理范圍線按河（湖）岸線往陸域水平延伸一定距離控制。依據(jù)前述，河流按照流域面積劃分為10 000 km2以上、3 000～10 000 km2、3 000 km2以下3 個等級，湖泊按照水面面積統(tǒng)計，劃分為500 km2以上、100～500 km2、100 km2以下3 個等級，不同河流流域面積或湖泊水面面積河（湖）段管理范圍見表3。列入湖泊保護名錄的無堤段湖泊保護范圍依據(jù)湖泊管理范圍外緣控制線向陸域水平延伸一定距離控制，分別為200、150、100 m。

表3 無堤防河（湖）段管理范圍

4 結(jié)論

本文通過對國內(nèi)部分省份劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究分析，總結(jié)劃界標(biāo)準(zhǔn)確定的主要思路，結(jié)合江西省內(nèi)河湖、堤防工程情況及河湖管理條例，提出江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究分析可為劃界工作開展和其他類似研究提供參考，具備重要的實踐意義；確定的江西省劃界技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)充分考慮省內(nèi)河湖治理現(xiàn)狀和特點，具備較強的操作性，是指導(dǎo)省內(nèi)河湖河湖劃界工作的基礎(chǔ)。