PPP公路項目投資控制要點的探討

何賢霖

摘要：近年，地方政府減少直接購買服務(wù)，催生大量PPP項目（尤其中西部地區(qū)）。建筑企業(yè)積極參與PPP項目建設(shè)，但投后常遇到項目落地難、履約難、收益不及預(yù)期等問題。筆者從實現(xiàn)參與PPP項目投資目標(biāo)出發(fā)，剖析PPP項目合作機(jī)制和合同關(guān)系，并結(jié)合實踐探討PPP公路項目的投資控制要點，以供從業(yè)者參考。

關(guān)鍵詞：PPP公路項目;投資目標(biāo);探討

2014年，中央大力推廣PPP模式，希望通過社會資本介入，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率[1]，PPP項目呈爆發(fā)式增長。在54號文、資管新規(guī)和財政部“清庫”等嚴(yán)管措施后，現(xiàn)（2019年6月）財政部PPP管理庫項目9036個（投資總額13.6萬億）、落地項目5811個（投資總額8.8萬億元）、開工項目3446個（投資額5.1萬億元）[2]，PPP仍是建筑企業(yè)的承攬業(yè)務(wù)的主要形式，PPP投資收益和經(jīng)營獲利是建筑企業(yè)的經(jīng)營重點。除環(huán)保監(jiān)管趨嚴(yán)、供給側(cè)改革后大宗材料價格上漲、PPP政策趨嚴(yán)等的因素外，許多企業(yè)投資收益不及預(yù)期與項目商務(wù)模式設(shè)置過于簡單，運作不當(dāng)?shù)榷加幸欢ǖ年P(guān)系。在入庫項目中，交通運輸和市政工程合計金額達(dá)8.1萬億[2]，占比60%。下面筆者結(jié)合PPP公路項目實踐，總結(jié)PPP項目投資的幾個理念和管控要點。

一、PPP項目是為了“共贏”而合作，價值在于挖掘“風(fēng)險共擔(dān)”的合作空間

（一）PPP項目投資需充分估計從立項到運營的全生命周期風(fēng)險。許多建筑企業(yè)參股PPP項目的動機(jī)是拉動承包業(yè)務(wù)，對項目建設(shè)、運營風(fēng)險關(guān)注度不夠或估計不充分，項目落地后的，不可避免出現(xiàn)增加支出，投資不及預(yù)期情況。

（二）PPP項目的風(fēng)險共擔(dān)不能簡單將風(fēng)險轉(zhuǎn)移政府了事，要其體制能否落地考慮。政府支出受預(yù)算體制等多方面約束，不能簡單在PPP合同中約束。許多項目將其無法管控的征拆投資風(fēng)險按總價包干等方式轉(zhuǎn)移政府，若政府未將增加支出責(zé)任納入財政預(yù)算的，常出現(xiàn)政府拖延交地等情況，導(dǎo)致項目推進(jìn)困難，導(dǎo)致投資人其他投資增加。

（三）資源合作是實現(xiàn)項目風(fēng)險共擔(dān)的優(yōu)選途徑。與其爭取政府增加支出責(zé)任，不如從政府爭取資源，減少投資市場波動風(fēng)險。砂石地材、民爆用品等是挖潛合作空間主要方向。

二、PPP項目需依托合同調(diào)節(jié)各方關(guān)系，應(yīng)圍繞著投資目標(biāo)，系統(tǒng)地合同策劃

建筑企業(yè)采用控股項目公司（或劣后資金方式控制項目公司），整合社會資源，組織項目建設(shè)，并利用免招標(biāo)政策承攬施工任務(wù)，實現(xiàn)投資和承包雙輪驅(qū)動，獲取項目綜合收益。其主要關(guān)系見圖1。

整個項目組織是一個有機(jī)的系統(tǒng)，投資人應(yīng)系統(tǒng)策劃，有效平衡各方利益，避免合同系統(tǒng)失衡，影響投資目標(biāo)。

（一）在參與項目前，應(yīng)理清項目各項風(fēng)險邊界，保障項目投資“事前算贏”。拋開政府為了上項目而干預(yù)“兩評估一方案”的因素外，在入庫的兩評估一方案中已基本測定項目的投資收益。建筑承包企業(yè)應(yīng)結(jié)合招標(biāo)條件理清項目投資、建設(shè)、營運等全周期風(fēng)險邊界，考慮風(fēng)險分擔(dān)因素和管控因素，能否實現(xiàn)投資收益目標(biāo)。一個在決策階段已無法實現(xiàn)投資收益的項目，難以在實施階段獲得更好的投資回報。

（二）建筑企業(yè)應(yīng)有效區(qū)分所扮演的“投資人”和“承包商”的兩重身份。若不能有效實現(xiàn)項目公司獨立人格，將可能使得投資無法獲得政府確認(rèn)及相應(yīng)缺口補(bǔ)助。一是應(yīng)保留項目公司運轉(zhuǎn)的獨立性，避免項目公司與投資人法人人格重合;二是訂立的總承包合同應(yīng)有充分依據(jù);三是總包合同獲得經(jīng)營收入與應(yīng)投入項目資本金不能混同。

（三）投資人整合資源的建設(shè)組織者，承擔(dān)最終綜合收益風(fēng)險，應(yīng)利用合同有效分解各項目標(biāo)，合理核定相關(guān)方風(fēng)險和合同邊界，保障合同公平、有效和履約管控的可執(zhí)行。

三、公路PPP項目的投資控制要點探討

公路項目投資由建筑安裝工程費、土地使用及拆遷補(bǔ)償費、工程建設(shè)其他費、預(yù)備費和建設(shè)期貸款利息等五部分組成[3]。結(jié)合上述費用組成和特點，其投資控制要點如下：

（一）建筑安裝工程費通常占到總投資超過75%，通常以工程總包合同形式支付，總包合同通常采用總價包干形式。總包合同是投資人承包業(yè)務(wù)的收入來源，投資人不愿壓降其總價，項目的綜合投資收益只能考察總承包的成本。總承包的成本受建設(shè)環(huán)境、技術(shù)方案、資源價格等影響較大，其控制重點如下：一是，應(yīng)建立正向“政企關(guān)系”，獲得政府提供良好的建設(shè)環(huán)境;二是，要把握重大技術(shù)方案，挖潛項目建設(shè)成本價值;三是，砂石地材等主要物資在動工前采取了有效的平抑價格措施;四是，施工組織應(yīng)保障物資供應(yīng)和生產(chǎn)組織的連續(xù)性;五是，使用履約良好的勞務(wù)隊伍，避免用工扯皮而停窩工。

（二）工程設(shè)計控制了建筑安裝工程和征地拆遷規(guī)模，影響80%的項目投資，是挖潛投資價值的“鑰匙”。由于設(shè)計安全責(zé)任終身問責(zé)，工程設(shè)計趨向保守。提高設(shè)計質(zhì)量，有效控制工程規(guī)模和預(yù)備費變更支出，需要調(diào)動設(shè)計單位積極性。一是，投資人需在項目合作中取得設(shè)計采購權(quán)、簽約權(quán);二是，應(yīng)在勘察設(shè)計合同明確設(shè)計的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，保障設(shè)計質(zhì)量的可追溯性;三是，應(yīng)在設(shè)立限價設(shè)計考核、優(yōu)化設(shè)計激勵等條款，約束與激勵相結(jié)合，調(diào)動設(shè)計單位提升設(shè)計經(jīng)濟(jì)合理性;四是，應(yīng)合理把握項目推進(jìn)節(jié)奏，給予設(shè)計充分的優(yōu)化時間;五是，全程參與設(shè)計管控，強(qiáng)化成果評審分析;六是，購買設(shè)計保險，轉(zhuǎn)移設(shè)計質(zhì)量風(fēng)險。

（三）項目進(jìn)度影響了管理成本和建設(shè)期貸款利息，是投資收益的最大彈性因素。若交付時間不變，施工組織越集中靠后，占用建設(shè)資金總時間越少，投資越節(jié)省;但若逾期，投資將急劇性變化，利息成為項目投資控制的關(guān)鍵因素。以200億元投資項目為例，4.9%貸款利率（利率受政策影響較大，主要依托項目和擔(dān)保企業(yè)信用，此處不探討），25%資本金，項目后期的日利息為206萬元。因此，控制好項目進(jìn)度是實現(xiàn)投資收益的核心內(nèi)容之一：一是要科學(xué)統(tǒng)籌，控制性工程先動工，其他部位不盲動，減少資金總占用規(guī)模;二是要強(qiáng)化計劃管理，理清合同責(zé)任邊界，制訂激勵和約束措施，凝聚各參建方按計劃推進(jìn);三是要重點監(jiān)控關(guān)鍵線路。

（四）征拆費用控制需要依托政府管控力量。一是，從百姓角度，支持國家建設(shè)容易接受;二是，需依托政府和黨的激勵約束工作腐敗。較好的做法是設(shè)定合理單價由政府包干，約定交付時間邊界。

（五）采購是項目建設(shè)其他費的重要環(huán)節(jié)。需要依托招標(biāo)條件、評標(biāo)辦法的設(shè)定，通過充分市場競爭，以較合理價格，采購策劃預(yù)設(shè)的參建資源。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司.2017年中國PPP發(fā)展年度報告[R].

[2]全國PPP綜合信息平臺項目管理庫.2019年上半年執(zhí)行情況[R].

[3]公路工程建設(shè)項目概算預(yù)算編制辦法.JTG383-2018.