民事調(diào)解檢察監(jiān)督的問(wèn)題與優(yōu)化路徑

吳軍 滕艷軍

摘 要：通過(guò)對(duì)重慶市10個(gè)基層檢察院近5年來(lái)的民事調(diào)解檢察監(jiān)督辦的案情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在監(jiān)督范圍不明確、程序操作不具體、調(diào)查核實(shí)權(quán)保障不到位、監(jiān)督能力不足等問(wèn)題，提出明確監(jiān)督范圍、完善監(jiān)督程序、監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化人才培養(yǎng)等對(duì)策，從而推動(dòng)民事檢察工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民事調(diào)解檢察監(jiān)督 問(wèn)題 優(yōu)化路徑

民事調(diào)解檢察監(jiān)督是指人民檢察院針對(duì)人民法院所進(jìn)行的民事訴訟活動(dòng)中的民事調(diào)解活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解違法予以糾正的行為。民事調(diào)解檢察監(jiān)督的主體是人民檢察院，其客體是人民法院在民事訴訟活動(dòng)中的民事調(diào)解活動(dòng)，包括人民法院受理階段、調(diào)解階段、調(diào)解結(jié)果及其執(zhí)行的全部訴訟活動(dòng)，監(jiān)督的內(nèi)容主要包括人民法院在調(diào)解解決民事糾紛的全過(guò)程中，涉及調(diào)解是否損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、調(diào)解是否自愿合法、調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否合法、調(diào)解過(guò)程是否合法、適用法律是否正確、法官在履行職務(wù)中有無(wú)違法行為等。

一、當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督的基本情況

調(diào)解制度作為《民事訴訟法》確立的一項(xiàng)基本制度，在解決民事糾紛中的優(yōu)勢(shì)日漸凸顯。最高人民法院工作報(bào)告指出，2013年-2017年，地方各級(jí)人民法院受理案件8896.7萬(wàn)件（其中執(zhí)行案件2224.6萬(wàn)件），通過(guò)調(diào)解方式處理案件1396.1萬(wàn)件，占15.7%。與此同時(shí)，隨著司法改革深入推進(jìn)，人民法院調(diào)解制度在實(shí)踐中暴露出越來(lái)越多的弊端。諸如違反自愿原則、違反法律的強(qiáng)制性和禁止性規(guī)定、侵害第三人合法權(quán)益等的調(diào)解時(shí)有發(fā)生，這些現(xiàn)象無(wú)疑有損于司法公正。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使法律監(jiān)督權(quán)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，法院審理民事案件以調(diào)解結(jié)案，也是行使公權(quán)力的結(jié)果，故依法加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督，是依法、全面履行法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。

2012年《民事訴訟法》的修改，正式從法律上賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解檢察監(jiān)督權(quán)力，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解檢察監(jiān)督開(kāi)展了有益實(shí)踐和探索，取得了良好的社會(huì)效果和法律效果。為客觀、全面了解民事調(diào)解檢察監(jiān)督現(xiàn)狀、特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)重慶市巴南、榮昌、城口、壁山、北碚、江津、南岸、沙坪壩、九龍坡、永川等10區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)2015年-2019年9月民事調(diào)解檢察監(jiān)督情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在以下特點(diǎn)：

（一）監(jiān)督初顯成效，但監(jiān)督數(shù)量有限

根據(jù)《民事訴訟法》第208條、第235條和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《民事監(jiān)督規(guī)則》）第99條第2項(xiàng)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)調(diào)解書(shū)的結(jié)果、調(diào)解過(guò)程、執(zhí)行等開(kāi)展法律監(jiān)督。2015年至2019年9月，以重慶10個(gè)區(qū)縣檢察院共辦理各類民事行政檢察監(jiān)督案件5222件（含支持起訴1929件），訴訟監(jiān)督案件共3293件，其中辦理民事調(diào)解檢察監(jiān)督案件188件，人民法院再審改判或采納檢察建議160件，改判及采納監(jiān)督意見(jiàn)率85.1%，且10個(gè)被調(diào)研的基層院均辦理了調(diào)解檢察監(jiān)督相關(guān)案件，監(jiān)督取得一定成效。但10個(gè)基層院近5年時(shí)間僅辦理188件民事調(diào)解監(jiān)督案件，僅占訴訟監(jiān)督案件的5.7%，監(jiān)督規(guī)模化尚未形成。

（二）監(jiān)督的三種案件類型均有開(kāi)展，但分布不均衡

根據(jù)法律及司法解釋規(guī)定，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟監(jiān)督的案件類型主要是裁判結(jié)果監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督。調(diào)解是人民法院解決當(dāng)事人民事糾紛的重要結(jié)案方式，因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解書(shū)監(jiān)督案件類型同樣可分為前述三種類型。從調(diào)研情況看，所辦的188件民事調(diào)解檢察監(jiān)督案件中，涉及結(jié)果的監(jiān)督有143件，占76.1%;涉及審判程序違法監(jiān)督有40件，占21.3%;涉及執(zhí)行監(jiān)督有5件，占2.6%。之所以出現(xiàn)三種監(jiān)督分布不均衡，主要是因?yàn)檎{(diào)解一般是當(dāng)事人自愿合議達(dá)成的結(jié)果，通常情況當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解之后，又針對(duì)調(diào)解書(shū)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)審判程序違法和執(zhí)行監(jiān)督較少。

（三）監(jiān)督的啟動(dòng)方式較為均衡，但啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確

《民事訴訟法》第208條和209條規(guī)定，可以理解為第208條規(guī)定的是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)檢察監(jiān)督的方式，對(duì)調(diào)解書(shū)僅限于損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的兩種情形時(shí)方可依職權(quán)啟動(dòng)，而第209條規(guī)定的是依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)檢察監(jiān)督的方式。從調(diào)研情況看，所辦的188件民事調(diào)解檢察監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)的有112件，占60%;當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督的有76件，占40%，兩種監(jiān)督的啟動(dòng)方式較為均衡。同時(shí)，根據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第41條規(guī)定，針對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的;審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的;依照有關(guān)需要人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督的等三種情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動(dòng)。而調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因?qū)?guó)家利益和社會(huì)公共利益理解標(biāo)準(zhǔn)存在差異，所辦的188件民事調(diào)解檢察監(jiān)督案件中，涉及損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件僅有8件，而實(shí)際依職權(quán)啟動(dòng)的案件為76件，說(shuō)明對(duì)其中68件未涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的調(diào)解書(shū)監(jiān)督案件，部分基層院在發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)結(jié)果監(jiān)督未嚴(yán)格執(zhí)行《民事訴訟法》《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》中有關(guān)調(diào)解書(shū)依職權(quán)啟動(dòng)的限制性規(guī)定。

（四）監(jiān)督案件涉及調(diào)解的違法情形多樣化，但監(jiān)督深度不夠

所辦的188件民事調(diào)解檢察監(jiān)督案件中，涉及調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的8件，占8.4%;涉及調(diào)解書(shū)違反自愿原則的40件，占21%;涉及虛假調(diào)解的140件，占75%，其中具體的違法情形有涉及案件證據(jù)虛假、調(diào)解內(nèi)容違反法律規(guī)定、調(diào)解過(guò)程未嚴(yán)格執(zhí)行自愿原則、參與調(diào)解的代理人沒(méi)有委托授權(quán)等多種情形。從調(diào)研看，涉及的140件以虛假民事調(diào)解為由辦理的監(jiān)督案件中，多數(shù)案件并未追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，也未相應(yīng)讓辦理虛假調(diào)解的法官承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

二、當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

（一）監(jiān)督范圍不明確

根據(jù)《民事訴訟法》第208條的規(guī)定僅僅針對(duì)有損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書(shū)檢察機(jī)關(guān)方可進(jìn)行監(jiān)督，而事實(shí)上，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的概念、范圍、類型等并無(wú)界定，在司法實(shí)踐中導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)和人民法院均不能準(zhǔn)確把握什么是國(guó)家利益、什么是社會(huì)公共利益。在實(shí)務(wù)中，有的不直接涉及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的調(diào)解書(shū)，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)或依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督并依據(jù)《民事訴訟法》第208條規(guī)定提出監(jiān)督意見(jiàn)。但實(shí)踐中，人民法院與檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益認(rèn)識(shí)不同，致使部分監(jiān)督案件的監(jiān)督意見(jiàn)不采納或不受理。以重慶市10個(gè)基層院辦理的調(diào)解監(jiān)督為例，其中沙坪壩、九龍坡等多個(gè)區(qū)縣檢察院對(duì)調(diào)解書(shū)提請(qǐng)抗訴或發(fā)出再審檢察建議，就有4件被法院以調(diào)解書(shū)未損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為由不采納監(jiān)督意見(jiàn)。如九龍坡區(qū)人民檢察院辦理的重慶全發(fā)藥業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司與重慶金泉信用擔(dān)保服務(wù)有限公司借款合同糾紛調(diào)解書(shū)申請(qǐng)監(jiān)督一案，九龍波區(qū)檢察院在審查中發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)中所認(rèn)定證據(jù)存在虛假，依據(jù)《民事訴訟法》第208條第2款規(guī)定，提請(qǐng)重慶市人民檢察院第五分院抗訴后，但重慶市第五中級(jí)人民法院以調(diào)解書(shū)不涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為由，裁定終結(jié)再審程序。

另外，按照《民事訴訟法》第208條的規(guī)定，在司法實(shí)踐中，因調(diào)解制度在落實(shí)程序法、實(shí)體法方面不像普通判決案件具有嚴(yán)格的規(guī)范要求，且大量的調(diào)解案件未涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而是違反調(diào)解的自愿、合法的基本內(nèi)涵，或是損害了第三人的合法利益。檢察機(jī)關(guān)將前述調(diào)解書(shū)納入監(jiān)督范圍，是否應(yīng)該認(rèn)定為司法不規(guī)范？有待考究。且所辦的前述類型調(diào)解監(jiān)督案件中，法院既有采納監(jiān)督意見(jiàn)，也有的未采納監(jiān)督意見(jiàn)，存在司法不統(tǒng)一的亂象。

（二）監(jiān)督程序操作不具體

一是當(dāng)事人以調(diào)解書(shū)違反自愿原則、協(xié)議內(nèi)容違反法律規(guī)定為由提出監(jiān)督申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)該如何處理規(guī)定不明確。如按《民事訴訟法》第208條第3款和《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第99條規(guī)定以審判程序違法名義納入監(jiān)督，則檢察機(jī)關(guān)可以直接受理，不需要審查是否經(jīng)過(guò)了《民事訴訟法》第209條規(guī)定法院內(nèi)部糾錯(cuò)的前置程序，可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人既向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徲窒驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督多頭申訴的可能。雖然人民法院和檢察機(jī)關(guān)側(cè)重的角度有所不同，但客觀上浪費(fèi)司法資源是毋庸置疑的。二是《民事訴訟法》及相關(guān)解釋對(duì)調(diào)解違反自愿原則和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違法的標(biāo)準(zhǔn)不明確。調(diào)解的核心是尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，只要調(diào)解協(xié)議合法，不違反自愿原則，就應(yīng)當(dāng)支持。但實(shí)踐中，一方面當(dāng)事人很難舉證調(diào)解過(guò)程違反了自愿，另一方面哪些情形可以認(rèn)定為違反了當(dāng)事人自愿，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使檢察機(jī)關(guān)面對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督時(shí)無(wú)法科學(xué)判斷。另外，針對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違法沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，哪些情形應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為調(diào)解協(xié)議違法？如在民間借貸案件中，當(dāng)事人調(diào)解中明知約定的利息超過(guò)了國(guó)家法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，而在調(diào)解書(shū)作出之后又以調(diào)解書(shū)內(nèi)容違法申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，是否應(yīng)該得到監(jiān)督支持？這些問(wèn)題都直接影響著民事調(diào)解檢察監(jiān)督開(kāi)展。

（三）調(diào)查核實(shí)權(quán)保障不到位

民事調(diào)解與生效裁判都是在法院訴訟活動(dòng)中產(chǎn)生，但民事裁判所涉事實(shí)及證據(jù)經(jīng)法庭調(diào)查及認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)從裁判文書(shū)入手，結(jié)合當(dāng)事人陳述及調(diào)閱案卷，即可判斷該裁判是否存在可以監(jiān)督的事由;而民事調(diào)解案件中，法官往往尊重當(dāng)事人的意思自治，對(duì)雙方認(rèn)可的事實(shí)和達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，很少深入進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，相關(guān)證據(jù)往往缺乏法庭質(zhì)證，事實(shí)缺乏必要的審查核實(shí)，調(diào)解筆錄對(duì)調(diào)解過(guò)程的描述也常常不完整。在實(shí)務(wù)中，人民法院的調(diào)解案件卷宗材料通常是一些程序性事項(xiàng)，能夠真正反映案件事實(shí)的關(guān)鍵材料并不齊備，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)申訴案件的審查是一般以審查法院原審卷宗為主，作為事后監(jiān)督的局外人，往往需要對(duì)調(diào)解案件事實(shí)以及證據(jù)重新調(diào)查，方可判斷調(diào)解書(shū)是否存在錯(cuò)誤，審判程序是否存在違法。雖然《民事訴訟法》第210 條與《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第65 條賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，但實(shí)施調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，如同束縛了手腳。從司法實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)大多僅能夠通過(guò)詢問(wèn)、談話、調(diào)取書(shū)證等方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，因沒(méi)有其他輔助制度保障，現(xiàn)實(shí)中當(dāng)事人或案外人、相關(guān)單位不配合一定程度存在。特別是一些虛假調(diào)解訴訟中，基本上不存在當(dāng)事人自己主動(dòng)申請(qǐng)監(jiān)督的情形，這就更增加了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的難度。

（四）隊(duì)伍監(jiān)督能力有待提升

從總體上看，近年來(lái)民事行政檢察工作受重視程度在大幅提高。截至2019年9月，重慶市10個(gè)基層院從事民事行政檢察工作的干警共62人，同2013年同期相比，干警人數(shù)增加了1倍多，但民商法相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的僅有5人。因受過(guò)去長(zhǎng)期的“重刑輕民”思想影響和民行干警成長(zhǎng)規(guī)律的這一客觀實(shí)際，目前突然“填鴨式”充實(shí)民事行政檢察人員不能立馬勝任崗位要求，無(wú)法及時(shí)扭轉(zhuǎn)監(jiān)督能力不足的現(xiàn)狀。進(jìn)入了新時(shí)代，人民群眾的法治意識(shí)更強(qiáng)、要求更高，法官的專業(yè)能力和專業(yè)素質(zhì)亦有明顯提升，這給檢察機(jī)關(guān)能否客觀、公正、精準(zhǔn)開(kāi)展民事調(diào)解檢察監(jiān)督工作提出了新挑戰(zhàn)，也對(duì)民事行政檢察干警能力提出了更新更高更嚴(yán)的要求。

三、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的優(yōu)化路徑

（一）進(jìn)一步明確監(jiān)督范圍

根據(jù)憲法規(guī)定和法律解釋的一般原則，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)民事法律實(shí)施的監(jiān)督，應(yīng)該是全面的監(jiān)督，而不應(yīng)留有空白地帶。因此，就監(jiān)督范圍而言，不能僅僅限于有損國(guó)家利益和社會(huì)利益的民事調(diào)解案件，還應(yīng)該將有損第三人利益以及對(duì)一方當(dāng)事人顯失公平的案件納入監(jiān)督范圍。就目前的法律規(guī)定和通說(shuō)觀點(diǎn)看，所謂的民事檢察監(jiān)督，主要指的是針對(duì)法院的訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍，學(xué)界尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。但顯而易見(jiàn)的是，當(dāng)事人之間惡意串通、虛假調(diào)解，雖然在形式上屬于“意思自治”范疇，最后調(diào)解協(xié)議的達(dá)成則是由司法權(quán)予以確認(rèn)的，且造成了司法不公，因而，這種“以合法形式掩蓋非法行為”已經(jīng)對(duì)司法活動(dòng)造成損害，理應(yīng)納入檢察監(jiān)督范圍。

同時(shí)，需要說(shuō)明的是，將有損第三人利益以及對(duì)一方當(dāng)事人顯失公平的案件納入監(jiān)督范圍，并不意味著檢察機(jī)關(guān)可以此為由進(jìn)行抗訴或再審檢察建議，而應(yīng)當(dāng)充分尊重作為受損方的第三人或?qū)Ψ疆?dāng)事人的自主選擇權(quán)，非經(jīng)他們的申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)只能告知利害關(guān)系人相關(guān)審查情況，并可依據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第112條規(guī)定向法院提出檢察建議。當(dāng)然，如果當(dāng)事人或者法官在調(diào)解過(guò)程中涉嫌犯罪，民事行政檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)或監(jiān)察委移送相關(guān)線索。故民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍可以理解為，既應(yīng)當(dāng)包括對(duì)法官訴訟行為的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)當(dāng)事人訴訟行為的監(jiān)督。監(jiān)督情形應(yīng)當(dāng)包括：一是違反自愿、合法原則所作出的調(diào)解;二是違反法定程序所作出的調(diào)解;三是當(dāng)事人惡意串通，通過(guò)達(dá)成調(diào)解的形式侵害國(guó)家、集體的情形;四是一方或雙方當(dāng)事人通過(guò)捏造事實(shí)、隱瞞真相的方式，顯失公平的調(diào)解或虛假的調(diào)解。只要具有前述情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取合理的監(jiān)督措施，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)督的程序和標(biāo)準(zhǔn)

1.正確理順依職權(quán)啟動(dòng)與依申請(qǐng)啟動(dòng)的關(guān)系。一是合理界定國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。在立法未修改情形下，適用《民事訴訟法》第208條應(yīng)首先厘清國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的范圍。目前實(shí)務(wù)中對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益理解不一，但筆者認(rèn)為，國(guó)家法律制度和法律秩序即可視為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，法律就是國(guó)家利益、社會(huì)公共利益及其他一切合法權(quán)益的具體體現(xiàn)，這樣可以賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解書(shū)啟動(dòng)監(jiān)督一定的自主權(quán)。二是堅(jiān)持以當(dāng)事人或案外人申請(qǐng)監(jiān)督啟動(dòng)為主，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)為輔的原則。根據(jù)《民事訴訟法》第201條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書(shū)，符合法定情形的，可以申請(qǐng)?jiān)賹彙?。?09條則規(guī)定“有人民法院駁回再審申請(qǐng)的;人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的;再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的三種情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴”。因此，針對(duì)調(diào)解案件，只要符合第209條規(guī)定情形之一的，不論是否有違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于在履職中發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)存在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、虛假調(diào)解等情形的，因這類調(diào)解書(shū)不僅在事實(shí)上給國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成損害，還嚴(yán)重?fù)p害了法律尊嚴(yán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)后主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督，依法及時(shí)提出監(jiān)督意見(jiàn)。三是把釋法說(shuō)理納入受理調(diào)解類申請(qǐng)監(jiān)督案件的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中當(dāng)事人通常以違反自愿或合法向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，其本質(zhì)上是希望通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，達(dá)到改變調(diào)解書(shū)結(jié)果的目的。而在檢察機(jī)關(guān)受理環(huán)節(jié)，因無(wú)法及時(shí)對(duì)調(diào)解書(shū)公正與否的正確判斷，且基于考核任務(wù)等因素，多數(shù)情形會(huì)先以《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第89條規(guī)定予以受理，從而規(guī)避《民事訴訟法》第209條規(guī)定再審前置要求。從當(dāng)事人的角度分析，這可能出現(xiàn)前述向法院和檢察機(jī)關(guān)多頭申訴，浪費(fèi)司法資源的情形發(fā)生。因此，介于違反自愿原則或者協(xié)議內(nèi)容違反法律規(guī)定的調(diào)解書(shū)，既符合當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審的程序，也符合當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)進(jìn)行審判違法監(jiān)督的情形，為解決多頭申訴問(wèn)題，在當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行釋法說(shuō)理，了解當(dāng)事人是申請(qǐng)對(duì)調(diào)解書(shū)結(jié)果的監(jiān)督還是對(duì)審判程序違法的監(jiān)督，如果是對(duì)結(jié)果申請(qǐng)監(jiān)督，應(yīng)告知其先行向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，尊重法律的?nèi)部糾錯(cuò)制度，有效節(jié)約司法資源。

2.明晰違反自愿和合法原則的違法情形。一是科學(xué)界定違反自愿原則。調(diào)解制度的本質(zhì)屬性及正當(dāng)性基礎(chǔ)是當(dāng)事人的合意，因此自愿原則成為調(diào)解制度中的核心原則。但在實(shí)踐中，要正確判斷民事調(diào)解案件中調(diào)解協(xié)議的達(dá)成是否違反了自愿原則并非易事。筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合以下幾點(diǎn)進(jìn)行考量：一方面，一方當(dāng)事人有欺詐或者脅迫行為，直接影響另一方當(dāng)事人真實(shí)意思表示的。如果申訴人有證據(jù)證明在調(diào)解協(xié)議達(dá)成期間受到對(duì)方當(dāng)事人欺詐或脅迫的，應(yīng)認(rèn)定該調(diào)解書(shū)違反了自愿原則;另一方面，法官在調(diào)解活動(dòng)中，是否存在違背當(dāng)事人真實(shí)意思，強(qiáng)制調(diào)解或變相強(qiáng)制調(diào)解的。調(diào)解制度的本質(zhì)屬性及正當(dāng)性基礎(chǔ)是當(dāng)事人的合意，如果一方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人都堅(jiān)持不愿調(diào)解，法院就不能強(qiáng)制調(diào)解或變相強(qiáng)制調(diào)解。二是科學(xué)界定違反合法原則。法律的規(guī)定既應(yīng)包括實(shí)體法的規(guī)定也應(yīng)包括程序法的規(guī)定。在實(shí)體方面，要求調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定，不得侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益及第三人合法權(quán)益。在程序方面，要求調(diào)解過(guò)程不能嚴(yán)重違反程序法的規(guī)定，比如調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解方式等程序方面都要符合法律的規(guī)定。筆者認(rèn)為，認(rèn)定違反合法原則具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面予以考慮：首先，調(diào)解是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。如果調(diào)解協(xié)議違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，即可認(rèn)定違反了合法性原則。其次，法官在調(diào)解過(guò)程中違反法定程序的。如有回避情形的法官未主動(dòng)回避或未被申請(qǐng)回避的、法律規(guī)定不能以調(diào)解方式結(jié)案而法院卻以調(diào)解方式結(jié)案的、當(dāng)事人為謀取不正當(dāng)利益互相串通達(dá)成調(diào)解協(xié)議而法院未盡審查核實(shí)責(zé)任的等等。最后，法官在調(diào)解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為的。這種行為必然會(huì)影響案件的公正性審理，不僅造成調(diào)解結(jié)果的實(shí)質(zhì)不公，還會(huì)破壞廉政建設(shè)和法律威嚴(yán)，犧牲了法律應(yīng)有的正義性價(jià)值取向。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

一是健全檢察監(jiān)督一體化工作機(jī)制。對(duì)涉及損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、具有重大影響的虛假調(diào)解以及涉及法官違法違紀(jì)行為等情形的調(diào)解監(jiān)督案件，可以建立線索省市級(jí)檢察院統(tǒng)管，統(tǒng)一抽調(diào)全省全市民事行政檢察官成立臨時(shí)的檢察官辦案組，共同參與案件辦理，確保監(jiān)督效果。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善本院民事行政檢察部門(mén)與控申、刑檢部門(mén)的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督線索移送一體化、案件審查一體化，解決民事調(diào)解檢察監(jiān)督線索和能力不足問(wèn)題。二是健全與公安、法院、監(jiān)察委協(xié)作機(jī)制。針對(duì)調(diào)解書(shū)出現(xiàn)可能涉及當(dāng)事人、法官涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)充分利用公安機(jī)關(guān)刑事偵查權(quán)和監(jiān)察委的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人監(jiān)督和對(duì)事監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，有效彌補(bǔ)民事監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)保障不足，切實(shí)提升監(jiān)督深度及合力。三是充分借力信息技術(shù)手段。將科技信息化與民事行政檢察工作深度融合，依托人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，促進(jìn)檢法案件信息共享，發(fā)揮信息自動(dòng)抓取、類案比對(duì)等相關(guān)功能，努力檢法贏得更多認(rèn)同和司法統(tǒng)一。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化人才的培養(yǎng)

一是加強(qiáng)人員的配備，可以采取向法院商調(diào)具有民商事審判經(jīng)驗(yàn)的法官，及時(shí)充實(shí)民事檢察隊(duì)伍。二是有效借助“外腦”，充分發(fā)揮省市民事專家委員會(huì)的作用，解決能力和司法理念上的偏差。三是充分用好檢答網(wǎng)，有效解決日常實(shí)務(wù)工作遇到的實(shí)際問(wèn)題。四是加大民事行政檢察干警輪訓(xùn)、培訓(xùn)力度，增強(qiáng)崗位練兵效果，全面提升干警法律適用、證據(jù)審查、文書(shū)說(shuō)理以及做好群眾工作、化解社會(huì)矛盾等能力。