檢察機(jī)關(guān)司法救助實(shí)證研究

王平 程文帥

摘 要：司法救助制度是改善民生、健全社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是深入推進(jìn)司法體制改革，完善人權(quán)保障制度的重要內(nèi)容。全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)大力開展司法救助工作，取得良好效果，但在具體實(shí)踐中存在一些問題，通過T市檢察機(jī)關(guān)2015-2018年辦理的88件司法救助案件，分析司法救助實(shí)踐中案件數(shù)量過少、工作不夠規(guī)范不夠及時(shí)等問題，提出建立救助線索移送機(jī)制、司法救助線索備案制度等創(chuàng)新做法。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 司法救助 創(chuàng)新

一、T市檢察機(jī)關(guān)司法救助基本情況與主要特點(diǎn)

對(duì)T市檢察機(jī)關(guān)2015-2018年司法救助案件基本情況分析如下：

（一）辦理司法救助案件數(shù)量、辦案期限情況

2015-2018年T市共辦理司法救助案件88件，其中2015年辦理7件，占7.9%，2016年辦理10件，占11.4%，2017年辦理18件，占20.5%，2018年辦理53件，占60.2%。以上案件辦理平均時(shí)間為34天，其中最長(zhǎng)的58天，最短的13天，絕大多數(shù)在30天內(nèi)辦結(jié)。

（二）涉及罪名情況

上述案件共涉及15個(gè)罪名和6件信訪救助，其中交通肇事罪24件，占27.3%;故意傷害罪18件，占20.1%;故意殺人罪10件，占11.4%;強(qiáng)奸罪8件，占9.1%;猥褻兒童罪6件，占6.8%;詐騙罪（或合同詐騙罪）共5件，占5.7%;危險(xiǎn)駕駛罪3件，占3.4%;搶劫罪2件，占2.3%;過失致人重傷罪、強(qiáng)制猥褻罪、聚眾斗毆罪、尋釁滋事罪、拐賣兒童罪、非法拘禁罪其他6個(gè)罪名各1件，占6.8%。

（三）發(fā)生環(huán)節(jié)情況

上述案件中發(fā)生在批捕環(huán)節(jié)的8件，占9.1%;發(fā)生在審查起訴環(huán)節(jié)的50件，占56.8%;發(fā)生在審判階段的3件，占3.5%;發(fā)生在申訴環(huán)節(jié)的9件，占10.2%;發(fā)生在信訪環(huán)節(jié)的18件，占20.5%。

（四）救助金額情況

2015-2018年共發(fā)放救助金306.05萬元，其中2015年發(fā)放救助金32.4萬元，占比10.6%;2016年發(fā)放救助金33.6萬元，占比10.9%;2017年發(fā)放救助金73.49萬元，占比24.0%;2018年發(fā)放救助金166.56萬元，占比54.4%。T市檢察機(jī)關(guān)2015年辦理的7件司法救助案件中，共救助8人，平均每人救助4.05萬元，其中最少的單人救助1萬元，最多的單人救助5萬元;2016年辦理的10件司法救助案件中，共救助10人，平均每人救助3.36萬元，其中最少的單人救助0.5萬元，最多的單人救助8萬元;2017年辦理的18件司法救助案件中，共救助24人，平均每人救助3.06萬元，其中最少的單人救助0.3萬元，最多的單人救助6萬元;2018年辦理的53件司法救助案件中，共救助59人，平均每人救助2.82萬元，其中最少的單人救助0.3萬元，最多的單人救助10萬元。

（五）提起救助方式情況

從提起救助的方式看，依申請(qǐng)的救助67件，占76.1%;依職權(quán)的救助21件，占23.8%。

從T市檢察機(jī)關(guān)2015-2018年辦理的88件司法救助案件的具體情況看，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是辦理案件數(shù)量呈逐年遞增趨勢(shì)，且增速加快。2015年T市檢察機(jī)關(guān)辦理司法救助案件7件，2016年辦理10件，相比2015年增加了3件，同比增長(zhǎng)42.6%;2017年辦理司法救助案件18件，相比2016年增加了8件，同比增長(zhǎng)80%;2018年辦理司法救助案件53件，相比2017年增加了35件，同比增長(zhǎng)194.4%。

二是罪名主要集中在交通肇事犯罪及侵犯人身權(quán)利犯罪上。從涉及罪名看，交通肇事、故意傷害、故意殺人三種犯罪共52件，占59.1%，其余12個(gè)罪名中強(qiáng)奸罪、猥褻兒童罪、詐騙罪占比相對(duì)較高。因信訪行為引起的司法救助案件也占有一定比例。

三是辦理案件主要集中在審查起訴和信訪環(huán)節(jié)。從原案發(fā)生環(huán)節(jié)看，主要集中在信訪環(huán)節(jié)和審查起訴環(huán)節(jié)，共68件，占77.3%。發(fā)生在批捕、審判、申訴環(huán)節(jié)的比例相對(duì)較低。

四是發(fā)放救助金數(shù)額逐年增長(zhǎng)，且增速越來越大。2015年共發(fā)放救助金32.4萬元，2016年發(fā)放救助金33.6萬元，相比2015年增加了1.2萬元，同比增長(zhǎng)3.7%;2017年發(fā)放救助金73.49萬元，相比2016年增加了39.89萬元，同比增長(zhǎng)119%;2018年發(fā)放救助金166.56萬元，相比2017年增加了93.07萬元，同比增長(zhǎng)126.6%。

五是司法救助啟動(dòng)方式主要是依被救助人申請(qǐng)啟動(dòng)。從提起救助的方式看，88件司法救助案件中，依被救助人申請(qǐng)啟動(dòng)的司法救助案件67件，占76.1%。

二、T市檢察機(jī)關(guān)司法救助工作存在的問題

（一）救助案件數(shù)量過少

2015-2018年T市檢察機(jī)關(guān)共辦理司法救助案件88件，救助101人，發(fā)放救助金306.05萬元。一些檢察院每年僅辦理一兩件司法救助案件，更有一些檢察院連續(xù)幾年未曾辦理過司法救助案件，這與每年發(fā)生的大量的有被害人的刑事案件數(shù)量相比，差異極大。導(dǎo)致救助案件數(shù)量過少的原因主要有：

一是辦案人員救助意識(shí)不強(qiáng)。檢察環(huán)節(jié)辦案人員在辦案過程中沒有主動(dòng)了解被害人的家庭情況，以及獲得賠償情況，甚至有的辦案人從未聯(lián)系過被害人及其近親屬，對(duì)救助工作不夠重視。二是司法救助制度宣傳不到位。多數(shù)被害人及其近親屬對(duì)司法救助制度不了解或了解的很少，自然無法及時(shí)向司法機(jī)關(guān)提出救助申請(qǐng)，在加害人沒有賠償?shù)那闆r下其合法權(quán)益得不到保障。三是當(dāng)事人家庭情況核實(shí)困難。對(duì)被害人生活困難真實(shí)與否及困難程度，辦案部門缺少相應(yīng)的調(diào)查制度，通過書面審查的方式往往難以核實(shí)相關(guān)信息，容易出現(xiàn)困難證明流于形式的情況，也不排除救助申請(qǐng)人提供虛假證明材料的可能。對(duì)于戶籍在異地的救助申請(qǐng)人提供的證明材料，核實(shí)難度更大，對(duì)開具證明的相關(guān)單位亦缺乏相關(guān)的制度約束。

（二）救助工作不夠規(guī)范

一是案件辦理不規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中司法救助案件案卡填錄不完整，與案件辦理密切相關(guān)的部分項(xiàng)目如救助申請(qǐng)人情況、救助金的審批情況、財(cái)政核撥情況未填錄，有的案卡信息如財(cái)政核撥金額、救助金額填寫不準(zhǔn)確，影響案管部門對(duì)辦案數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確抓取;文書制作不規(guī)范，依規(guī)定在各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)制作的文書沒有制作，有的使用的文書類型存在錯(cuò)誤、格式不準(zhǔn)確、文書內(nèi)容不完整或者承辦人意見填寫不規(guī)范等。

二是信訪環(huán)節(jié)救助比例偏高?！豆ぷ骷?xì)則》規(guī)定了7類救助對(duì)象，主要是對(duì)遭受犯罪侵害、或者民事權(quán)益受到侵害，無法通過訴訟獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人予以救濟(jì)。但一些檢察機(jī)關(guān)對(duì)救助的性質(zhì)、目的缺乏深刻認(rèn)識(shí)，出于息訴罷訪、息事寧人的目的，對(duì)不符合救助條件的當(dāng)事人予以救助，“大鬧多救助，小鬧少救助，不鬧不救助”，用救助金來買平安，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)真正遭遇生活困難的當(dāng)事人的人文關(guān)懷。

（三）救助工作不夠及時(shí)

一是啟動(dòng)救助程序不及時(shí)。控申部門辦理司法救助案件的線索來源是其他業(yè)務(wù)部門，在案件進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后控申部門才有權(quán)辦理司法救助案件，而實(shí)踐中控申部門與其他業(yè)務(wù)部門司法救助案件線索移送機(jī)制不健全，配合不到位，導(dǎo)致無法及時(shí)啟動(dòng)救助程序。T市檢察機(jī)關(guān)2015-2018年辦理的88件司法救助案件中，有18件是在信訪環(huán)節(jié)辦理的占比20.5%。

二是救助金發(fā)放不及時(shí)。T市檢察機(jī)關(guān)2015-2018年辦理的88件司法救助案件中，從受理救助申請(qǐng)到救助金發(fā)放至救助申請(qǐng)人平均耗時(shí)34天，其中占用時(shí)間最長(zhǎng)的不是受理救助申請(qǐng)到作出救助決定的時(shí)間，而是救助決定作出后到財(cái)政部門核撥救助金的時(shí)間?！豆ぷ骷?xì)則》對(duì)救助金審批程序的規(guī)定不完善，對(duì)審批時(shí)限沒有作出明確規(guī)定，這就可能導(dǎo)致審批拖延，救助金不能及時(shí)發(fā)放。實(shí)踐中很多檢察機(jī)關(guān)都是墊付救助金后再申請(qǐng)財(cái)政部門核撥救助款項(xiàng)，即便如此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批程序也耗時(shí)費(fèi)力，無法確保救助金的及時(shí)發(fā)放。

（四）救助方式過于單一

實(shí)踐中司法救助方式一般為發(fā)放一定數(shù)額的救助金，以幫助救助申請(qǐng)人擺脫暫時(shí)的生活困境，但對(duì)于其將長(zhǎng)期面臨的生活困難狀況，很少采取其他形式幫助予以解決。如對(duì)被害人的心理疏導(dǎo)、對(duì)加害人進(jìn)行法治教育以幫助被害人及時(shí)有效的獲得賠償、幫助救助申請(qǐng)人申請(qǐng)低保、幫助學(xué)齡兒童申請(qǐng)減免學(xué)費(fèi)以及幫助解決住處等問題，均需要司法救助與社會(huì)救助、法律援助的常態(tài)化銜接。

（五）未建立追償機(jī)制

T市規(guī)定“救助申請(qǐng)人取得國(guó)家司法救助后，又獲得足額賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)追回救助金”。實(shí)踐中，救助申請(qǐng)人獲得賠償后，往往不會(huì)配合檢察機(jī)關(guān)追償，而且司法救助案件一般存在一定的信訪風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)為避免引發(fā)信訪風(fēng)險(xiǎn)，一般不會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)追償程序，這在客觀上就造成了“政府替加害人買單”的不良現(xiàn)象。

三、做好司法救助工作的對(duì)策

（一）提高救助意識(shí)，加大辦案力度

一是立足檢察本職，提高政治站位。國(guó)家司法救助工作是檢察機(jī)關(guān)的重要民生工作，辦案單位要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)司法救助工作，將因案致貧、因案返貧的困難群眾及時(shí)納入救助范圍，推動(dòng)司法救助與精準(zhǔn)脫貧相銜接，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)國(guó)家司法救助工作服務(wù)精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的作用。

二是加大推廣力度，豐富宣傳形式。檢察機(jī)關(guān)可以通過開展各類法治宣傳活動(dòng)對(duì)國(guó)家司法救助制度、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)知識(shí)進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)運(yùn)用“兩微一端”、大廳顯示屏、普法宣傳冊(cè)等行之有效的宣傳形式，將司法救助制度、救助案例等轉(zhuǎn)換成小視頻、音樂故事、漫畫等喜聞樂見、容易接受的形式進(jìn)行宣傳，擴(kuò)大救助影響，使社會(huì)公眾更好地了解國(guó)家司法救助制度，切實(shí)保障當(dāng)事人正確履行國(guó)家司法救助的申請(qǐng)權(quán)。

（二）提高業(yè)務(wù)水平，規(guī)范案件辦理

一是全面準(zhǔn)確填錄案卡。案卡信息是案管部門抓取數(shù)據(jù)信息的重要依據(jù)，各級(jí)院要提高責(zé)任意識(shí)，對(duì)與案件有關(guān)的案卡信息，不論是否屬于必填項(xiàng)，都要及時(shí)、全面、準(zhǔn)確填錄。

二是提高文書制作水平。檢察機(jī)關(guān)工作人員要加大國(guó)家司法救助業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)力度，熟悉司法救助辦案過程中需要使用的文書及適用范圍，對(duì)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)的文書均嚴(yán)格按照規(guī)定制作，確保格式規(guī)范，內(nèi)容完整。上級(jí)院可以組織開展國(guó)家司法救助優(yōu)秀文書和典型案例評(píng)選活動(dòng)。

（三）建立救助線索移送機(jī)制

1.司法救助聯(lián)絡(luò)員制度。T市M檢察分院刑事檢察部門、民事行政檢察部、檢察業(yè)務(wù)管理部、控告申訴檢察部、刑事執(zhí)行檢察部分別確定了一名司法救助信息聯(lián)絡(luò)員，相互通報(bào)司法救助案件信息和情況，以保證案件的精準(zhǔn)對(duì)接。

2017年3月21日，犯罪嫌疑人孫某某駕駛超過核定載質(zhì)量30%的重型自卸貨車沿濱海新區(qū)大港北穿港路由西向東行駛至與西圍堤道交口處時(shí)，駛?cè)雽?duì)行車道，與被害人趙某某駕駛重型普通半掛車相撞，事故造成趙某某重傷，完全喪失勞動(dòng)能力。趙某某在醫(yī)院治療期間花費(fèi)33萬余元，僅獲得對(duì)方車輛交強(qiáng)險(xiǎn)賠付的11萬元，遠(yuǎn)低于醫(yī)療支出。為治療趙某某高額舉債于親戚朋友，無力負(fù)擔(dān)后續(xù)治療費(fèi)用，生活陷入極度困難。該檢察院公訴部案件承辦人在發(fā)現(xiàn)司法救助線索后及時(shí)告知司法救助聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員將相關(guān)材料移送控申部門，控申部門迅速辦理該司法救助案件。

2.司法救助線索備案制度。T市M檢察分院要求對(duì)涉嫌交通肇事罪、危險(xiǎn)駕駛罪、故意殺人罪、過失致人死亡罪、故意傷害罪、過失致人重傷罪、強(qiáng)奸罪、猥褻兒童罪、搶劫罪、詐騙罪（或合同詐騙罪）等一審公訴案件和二審上訴、抗訴案件，承辦人認(rèn)為可能符合司法救助條件的，應(yīng)當(dāng)在收案后15日內(nèi)填報(bào)《司法救助案件線索移送表》移送控告申訴檢察部;認(rèn)為不符合司法救助條件的案件，應(yīng)當(dāng)填報(bào)《不符合司法救助案件情況說明表》移送本院控告申訴檢察部。控告申訴檢察部對(duì)《不符合司法救助案件情況說明表》進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)案件符合司法救助條件，將依職權(quán)救助。

2017年11月20日，犯罪嫌疑人陳某某、徐某某將被害人張某甲殺害，后被公安機(jī)關(guān)抓獲，該二人均明確表示沒有能力賠償被害人。張某甲父親去世，母親張某乙年事已高、無勞動(dòng)能力，且患有腦梗身體不好，每月有固定的醫(yī)藥費(fèi)支出，靠低保維持生活。張某甲的兒子跟奶奶張某乙一起生活，現(xiàn)正讀小學(xué)，其學(xué)習(xí)、生活費(fèi)用由奶奶負(fù)責(zé)，在張某甲死后，其二人生活陷入困難。該檢察院公訴部案件承辦人在辦理一審公訴案件過程中，發(fā)現(xiàn)該案符合司法救助條件，及時(shí)填寫了司法救助案件線索移送表，連同相關(guān)材料一并移送控申部門，控申部門迅速辦理該司法救助案件。

（四）創(chuàng)新辦案方式，提高工作效率

T市M檢察分院創(chuàng)新工作方法，采取在救助調(diào)查環(huán)節(jié)實(shí)行“委托當(dāng)?shù)貦z察院調(diào)查”和在救助金發(fā)放環(huán)節(jié)實(shí)行“遠(yuǎn)程視頻+銀行轉(zhuǎn)賬”的方式，成功辦理兩起國(guó)家司法救助案件，向一起交通肇事罪案件的被害人發(fā)放救助金5萬元，向一起故意殺人罪案件的被害人近親屬發(fā)放救助金5萬元，不僅大大提高了辦案效率，而且節(jié)省了司法資源，方便了人民群眾。

1.救助調(diào)查環(huán)節(jié)“委托當(dāng)?shù)貦z察院調(diào)查”。上述兩起司法救助案件救助申請(qǐng)人均位于外地，距天津路途遙遠(yuǎn)，赴當(dāng)?shù)卣{(diào)查不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且調(diào)查的經(jīng)濟(jì)成本較高，為提高辦案效率、節(jié)約司法資源，T市檢察院控申部多方溝通協(xié)調(diào)，與救助申請(qǐng)人當(dāng)?shù)貦z察院控申部門取得聯(lián)系，委托當(dāng)?shù)貦z察院對(duì)被救助人家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查，為提高辦案效率，T市M檢察分院先將委托調(diào)查函及調(diào)查事項(xiàng)傳真至當(dāng)?shù)貦z察院，以便及時(shí)展開調(diào)查。當(dāng)?shù)貦z察院控申部門工作人員去往被救助人家中核實(shí)了解被救助人家庭情況，并與被救助人所在地基層組織工作人員了解被救助人家庭經(jīng)濟(jì)狀況，調(diào)查完畢后當(dāng)?shù)貦z察院及時(shí)將調(diào)查情況反饋至T市M檢察分院，T市M檢察分院馬上啟動(dòng)后續(xù)的救助金報(bào)批程序，大大提高了辦案效率。

2.救助金發(fā)放采取“遠(yuǎn)程視頻+銀行轉(zhuǎn)賬”方式。為將救助金及時(shí)發(fā)放到被救助人手中，免去被救助人來T市M檢察分院領(lǐng)取救助金奔波之苦，在調(diào)查環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)貦z察院對(duì)被救助人的身份及銀行卡信息進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，為后期遠(yuǎn)程發(fā)放救助金做好準(zhǔn)備。辦案人與救助申請(qǐng)人進(jìn)行視頻通話，在對(duì)被救助人身份及銀行卡信息進(jìn)行再次核對(duì)后，通過銀行轉(zhuǎn)賬方式向其發(fā)放了救助金，解決了被害人的急迫困難，真正實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”。

（五）綜合運(yùn)用多種救助方式

1.支付救助金救助。支付救助金是檢察機(jī)關(guān)主要的救助方式。需要注意的是，對(duì)以救助金方式進(jìn)行的救助，同一案件的同一當(dāng)事人只救助一次，對(duì)其他辦案機(jī)關(guān)已經(jīng)予以救助的，檢察機(jī)關(guān)不再救助，同樣，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)救助過的，其他辦案機(jī)關(guān)也不再進(jìn)行救助。對(duì)于已救助過的案件，控告申訴檢察部應(yīng)當(dāng)將國(guó)家司法救助的有關(guān)材料復(fù)印件移送相關(guān)辦案部門，由辦案部門隨案卷一并移送法院或其他辦案機(jī)關(guān)。尚未完成的國(guó)家司法救助工作應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完成。

2.綜合運(yùn)用多種救助方式。由于檢察機(jī)關(guān)只能進(jìn)行一次性現(xiàn)金救助，只能解決救助申請(qǐng)人生活面臨的急迫困難，對(duì)于被救助人面臨的就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等長(zhǎng)期生活困難則很難解決。對(duì)此，最高人民檢察院根據(jù)中央脫貧攻堅(jiān)的指示要求，要求各地方積極搭建長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)救助體系，把檢察機(jī)關(guān)的“獨(dú)角戲”，變成多方合力的“大合唱”，構(gòu)建輻射廣、多元化、綜合性的國(guó)家司法救助工作格局，整合救助資源，促進(jìn)司法救助、法律援助和社會(huì)救助的銜接，促進(jìn)國(guó)家司法救助工作進(jìn)一步融入民生工作大局。可以考慮由檢察院牽頭，聯(lián)合司法局、民政局、人社局、團(tuán)委、工商聯(lián)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、退役軍人事務(wù)局等多部門制定《關(guān)于建立檢察院國(guó)家司法救助與社會(huì)救助銜接機(jī)制的實(shí)施辦法》，各單位結(jié)合各自職能和資源積極開展社會(huì)救助，最大限度解決被害人及其家庭的實(shí)際困難。