社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理

景榮杰

摘 要：在人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，如何治理社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)，是一個(gè)亟待解決的社會(huì)治理難題。通過梳理現(xiàn)有的與社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)相關(guān)的文獻(xiàn)，了解鄰避效應(yīng)的含義與特征，分析鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的原因，借鑒行之有效的治理對(duì)策，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的有效治理有著至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施;鄰避沖突;鄰避效應(yīng);產(chǎn)生原因;鄰避治理

中圖分類號(hào)：C913.6 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）36-0023-02

在人口結(jié)構(gòu)老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，由于軀體功能障礙以及慢性疾病的困擾，老年人不得不依賴外來行動(dòng)力的照護(hù)。但就當(dāng)前我國的養(yǎng)老保障體系而言，還無法很好地滿足老年人的日常照料需求。為了緩解日益緊張的養(yǎng)老保障壓力，以社區(qū)為依托，面向家庭日間暫時(shí)無人或無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供日間照料和居家養(yǎng)老支持的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施開始出現(xiàn)[1]。然而，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施在建設(shè)的過程中卻常常因其負(fù)外部性和成本與收益的不均衡性遭到周邊居民的抵制，使社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施陷入無處落地的鄰避困境。為此，通過梳理國內(nèi)外已有的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)相關(guān)研究成果，了解鄰避效應(yīng)的含義與特征，借鑒行之有效的治理對(duì)策，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理有著至關(guān)重要的作用。

一、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)

“鄰避”一詞源自Not In My Backyard（NIMBY）的中文直譯，由OHare于1977年首次提出，用以描述那些產(chǎn)生的正外部效益由全體社會(huì)共同分享，造成的負(fù)外部影響卻由周邊居民獨(dú)自承擔(dān)的公共設(shè)施。根據(jù)OHare對(duì)“鄰避”概念的描述，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施由于在建設(shè)和運(yùn)營的過程中可能給周邊居民的身體健康、財(cái)產(chǎn)價(jià)值、居住環(huán)境帶來負(fù)面影響，且違反了“誰受益誰補(bǔ)償，誰受損誰獲償”的平等互惠原則，常常遭到周邊居民的強(qiáng)烈反對(duì)和行為上的激烈反抗，這種周邊居民無論是態(tài)度還是行為均對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施表現(xiàn)出的排斥即為社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)。

比較社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施與其他具有鄰避效應(yīng)的公共設(shè)施可以發(fā)現(xiàn)，以核能源項(xiàng)目為代表的風(fēng)險(xiǎn)集聚類鄰避設(shè)施雖然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率低，但風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生必然造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，表現(xiàn)出較高的鄰避效應(yīng);以垃圾焚燒項(xiàng)目為代表的污染類鄰避設(shè)施由于在運(yùn)行的過程中可能造成污染，也表現(xiàn)出較高的鄰避效應(yīng);而社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施由于可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并不危及公眾的生命安全，可能造成的損失更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和情感層面，如對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值、社區(qū)安寧等的影響，表現(xiàn)出較低的鄰避效應(yīng)，因而在選址決策的過程中往往被決策者有意或無意識(shí)地忽視[2]。比較不同種類社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施可以發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)老年體育設(shè)施等為老設(shè)施的接受意愿明顯高于臨終關(guān)懷醫(yī)院等養(yǎng)老設(shè)施[3]，對(duì)社區(qū)環(huán)境、資產(chǎn)價(jià)值的影響越大，對(duì)公眾秉持的樸素的“生死觀”的沖擊越強(qiáng)烈的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，鄰避效應(yīng)越明顯。

由此可見，雖然相較于核能源項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)并不明顯，但隨著公眾權(quán)利意識(shí)的不斷覺醒，頻繁發(fā)生的群體性沖突事件使決策者對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)再也無法避而不談。顯然，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施是具有鄰避效應(yīng)的，但不是所有種類的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施都具有同等水平的鄰避效應(yīng)。有些社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)水平較高，其建設(shè)會(huì)遭到周邊居民的強(qiáng)烈反對(duì)，如臨終關(guān)懷醫(yī)院;有些社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)水平較低，其建設(shè)只會(huì)引起周邊居民心理上的不悅，如日托中心。因此，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)時(shí)，既要關(guān)注社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的共性，也不可忽視不同種類社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的個(gè)體差異，只有同時(shí)認(rèn)識(shí)到社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的共性和個(gè)性，才能更加深刻地認(rèn)識(shí)到社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)的本質(zhì)特征。

二、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理對(duì)策

為了實(shí)現(xiàn)鄰避效應(yīng)的有效治理，專家學(xué)者從多個(gè)方面做出努力，在分析社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄰避治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，得出了一系列可供參考的治理對(duì)策。

首先，科學(xué)辯證地看待社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)。在治理社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的過程中，既要正視社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的負(fù)面影響，也不可忽視其促進(jìn)環(huán)境公民社會(huì)建構(gòu)的正面價(jià)值[4]，在宣傳社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的社會(huì)效益的同時(shí)，既不回避公眾的利益訴求，也不推脫社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理責(zé)任，是治理社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的思想基礎(chǔ)[5]。

其次，通過復(fù)合型的補(bǔ)償措施實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的共贏。作為治理社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的重要工具，利益補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)成本的分擔(dān)、利益的分享以及公平公正問題的解決[6]。但在具體的實(shí)施過程中，由于受到“動(dòng)機(jī)擠出效應(yīng)”與“賄賂效應(yīng)”的影響，單一的貨幣補(bǔ)償非但不能提高公眾對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的接受意愿，反而產(chǎn)生了更加嚴(yán)重的負(fù)面影響[7]，而圖書館這類公共物品形式的補(bǔ)償更容易為公眾所接受。因此，只有根據(jù)實(shí)時(shí)情況下公眾的需求制定復(fù)合型的補(bǔ)償策略，才能確保利益補(bǔ)償?shù)男Чc意義的實(shí)現(xiàn)[8]。

再次，構(gòu)建多元參與的協(xié)同治理機(jī)制。在社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)中，公眾并非被動(dòng)接受治理的對(duì)象，而應(yīng)是主動(dòng)參與治理的主體。只有在正視公眾權(quán)利主體地位的前提下確保社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施相關(guān)信息的充分公開，在尊重公眾利益訴求的基礎(chǔ)上，確保公眾能夠參與到社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施選址規(guī)劃的過程之中[9]，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的有效治理。

最后，通過積極主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)溝通彌合公眾與政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知差異。社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施之所以具有鄰避效應(yīng)，并不是因?yàn)榫哂锌赡茉斐删薮蟮?、難以處置和化解的損失的風(fēng)險(xiǎn)，而是在很大程度上根源于公眾與政府的風(fēng)險(xiǎn)感知差異，以及由此導(dǎo)致的在應(yīng)對(duì)策略及行為上的分歧與對(duì)立[10]。因此，在鄰避風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大的過程中，政府只有主動(dòng)披露社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)相關(guān)信息，快速回應(yīng)公眾的利益訴求，才能從源頭上預(yù)防因興建社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施引發(fā)的群體性沖突事件。

考察社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的有效治理必須在多種治理對(duì)策的相互配合下才能實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的治理主體而言，最重要的工作是根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的類型及鄰避效應(yīng)的具體情況選擇若干可行的治理策略，并根據(jù)選擇的治理策略制定一整套因事因時(shí)制宜的治理規(guī)劃。

三、結(jié)語

通過對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)相關(guān)研究的梳理可以發(fā)現(xiàn)，就鄰避效應(yīng)而言，學(xué)界已經(jīng)積累了相當(dāng)深厚的研究成果，有助于我們厘清社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的含義、特征以及產(chǎn)生的原因，為社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的治理提供了可供參考的對(duì)策建議。但由于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)水平相對(duì)較低，專家學(xué)者在研究公共設(shè)施的鄰避效應(yīng)時(shí)多聚焦于核能源項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目等鄰避效應(yīng)水平較高者，而對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的關(guān)注明顯不足。直到近年來，因興建社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施而引發(fā)的群體性沖突事件不斷增多，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避效應(yīng)才逐漸引起學(xué)界的重視。這就給今后的研究提出了新的議題，如不同種類社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的特點(diǎn)及其治理等。總之，在人口結(jié)構(gòu)老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施鄰避效應(yīng)的有效治理，還有很長的路要走。

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