多重激勵機(jī)制下的基層政府行為研究
——以GC縣河長制實(shí)施為例

賴慧蘇

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,南京 211106)

1 引 言

基層政府的行為邏輯是一個富有探索性和生命力的話題，目前學(xué)界討論得最多的是地方政府“政策變通”問題。“政策變通”現(xiàn)象大量存在于政府的日常行政之中，“上下共謀”“拼湊應(yīng)對”“逆向軟預(yù)算約束”[1]“上有政策、下有對策”[2]等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，如上級對下級工作進(jìn)行“檢查”或“考核”，而下級政府采取各種手段來應(yīng)對[3]?！罢咦兺ā辈呗裕杏说胤奖Ｗo(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等“非合作現(xiàn)象”[4]，基層政府在行政分權(quán)、財(cái)政包干等制度環(huán)境變革的誘導(dǎo)下，激發(fā)了創(chuàng)造性[5]，形成經(jīng)濟(jì)中心主義，塑造了“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的形象[6]，出現(xiàn)“文本規(guī)范”與“實(shí)踐規(guī)范”分離的現(xiàn)象[7]。呂方認(rèn)為，“政策變通”及其各種衍生物出現(xiàn)的原因在于“政策制定的統(tǒng)一性與治理過程的地方性，行政體系的科層化與地方過程的非正式性之間存在著較為廣泛的矛盾”[5]。簡單來講，就是政策的“決策一致性”與“需求在地性”[8]產(chǎn)生了矛盾。一些地方政府出于政策地方適用性弱、缺少執(zhí)行資源等原因，對其進(jìn)行處境化詮釋，對文本進(jìn)行“選擇性學(xué)習(xí)”和“選擇性闡釋”，從而達(dá)成“形式績效”[9]。

目前關(guān)于基層政府行為的研究，大多是在描述政策目標(biāo)與執(zhí)行效果之間的偏差問題，較少著眼于闡明政策在執(zhí)行主體的操作過程中的演變路徑，也鮮少分析執(zhí)行主體在實(shí)施政策過程中受到哪些激勵機(jī)制的影響。基于此研究背景，本文著眼于河長制，分析這項(xiàng)確立了合法性，成為國家意志的公共治理制度，為何在執(zhí)行中被消極對待？基層政府官員受到哪些機(jī)制影響，促使其形成“抗拒”心態(tài)？其消極應(yīng)付的具體行為表現(xiàn)有哪些？以此來理解制度環(huán)境的激勵與河長制實(shí)施之間的密切關(guān)系，從而進(jìn)一步完善河長制。

2 基層政府的多重激勵機(jī)制

基層政府在形成治理行為前，首先考量的是制度實(shí)施的環(huán)境，考察執(zhí)行制度的情與理，而這個過程恰恰也是制度轉(zhuǎn)譯和地方化匹配的過程，其中容易延伸出影響制度具體落實(shí)的多重激勵機(jī)制。

2.1 GC縣的河長制

GC縣是我國中部地區(qū)的一個國家級貧困縣，該地于2016年3月28日，發(fā)布了關(guān)于《GC縣“河長制”工作實(shí)施方案》的通知，規(guī)定由縣委和縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任行政區(qū)域“總河長”“副總河長”，縣黨政四套班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河流河長。全縣境內(nèi)河流均實(shí)施河長制，鎮(zhèn)級“總河長”由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委副書記擔(dān)任，“村河長”由該村村主任擔(dān)任。實(shí)際上，在認(rèn)知層面，河長制在當(dāng)?shù)伢w制內(nèi)外的認(rèn)知度低，民眾不關(guān)注，政府宣傳少，一些身為“河長”的村主任，對于這一身份竟然四顧茫然。層級較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長，他們對河長制具有一定的了解，并在語言和態(tài)度上對之形成了一套良好的評價體系?！昂娱L”基于客觀視角，對河長制表示認(rèn)同，認(rèn)為其是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)水資源綜合治理的長效機(jī)制，能夠起到修復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境、減少污染的作用，并認(rèn)同“首長負(fù)責(zé)制”的制度安排，認(rèn)為“首長”能夠統(tǒng)籌多方資源、協(xié)調(diào)部門關(guān)系，提高水環(huán)境治理的效率，各級河長需要加大認(rèn)識和理解，挖掘制度的長效優(yōu)勢。但當(dāng)?shù)毓賳T鑒于實(shí)地情況，作出理性選擇，即在具體實(shí)踐上又形成了新的行動邏輯，而這種邏輯又完全與其制度認(rèn)同的態(tài)度南轅北轍，呈現(xiàn)出消極應(yīng)付的狀態(tài)。

2.2 多重激勵機(jī)制

常規(guī)治理中的新制度實(shí)施裹挾著各種各樣的內(nèi)在和外在條件，這些條件從不同方面給了基層政府官員進(jìn)行“政策變通”的客觀性支持。新制度的特征與當(dāng)?shù)氐闹贫拳h(huán)境創(chuàng)造出多重激勵機(jī)制——時間激勵、績效激勵、體制激勵和榜樣激勵，基層政府在多元化的影響下，遵循利益最大化原則，消極應(yīng)對河長制在當(dāng)?shù)氐耐菩小?/p>

2.2.1 時間激勵：原生資本的支持

如上所述，GC縣是一個國家級貧困縣，整個縣城亦是河流源頭生態(tài)保護(hù)區(qū)，環(huán)境優(yōu)良，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，工業(yè)企業(yè)少，當(dāng)?shù)貨]有發(fā)生過影響民生的環(huán)境污染事件，原生生態(tài)能夠消解現(xiàn)有的內(nèi)生污染。因此，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求相比生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求顯得更加強(qiáng)烈。河長制在這個山清水秀的地方推行，只能起到“錦上添花”的作用，但是鑒于當(dāng)?shù)氐呢毨顟B(tài)和旺盛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，就目前而言，河長制的推行無異于“火上澆油”，不僅分散當(dāng)?shù)卣淖⒁饬?，還要消耗捉襟見肘的行政資源。GC縣對于河長制的需求性不足，制度的地方適用性還有待提高。

由于有良好生態(tài)環(huán)境的先天優(yōu)勢，GC縣實(shí)施河長制無迫切性，因此即使當(dāng)?shù)剡M(jìn)行政策擱置，目前的水質(zhì)也能夠達(dá)到制度要求；即使延遲執(zhí)行，當(dāng)?shù)丨h(huán)境也“消耗得起”。GC縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員沒有基于現(xiàn)實(shí)需求上的執(zhí)行壓力，對其產(chǎn)生了時間上的激勵。基于利益博弈的視角，時間壓力是基層政府與上級的博弈的一個重要因素，在談判過程中，擁有耐心多的一方能夠獲得更大的份額，反之則不得不做出讓步[10]。當(dāng)?shù)卣賳T在實(shí)施河長制上幾乎毫無時間壓力和成本，因此這一點(diǎn)成為助力其進(jìn)行制度擱置的重要激勵因素。

2.2.2 績效激勵：優(yōu)越性發(fā)揮遲緩

新制度的功能發(fā)揮具有延遲性，基層政府不能從其短時間的工作中獲得立竿見影的回報(bào)，甚至官員整個任職期間對實(shí)施的制度都沒有明顯的獲得感。新制度的優(yōu)越性需要在多種時機(jī)和條件配合下才能得到發(fā)揮，只有主客觀條件同時得到滿足后，制度的功能才能在較短的時間內(nèi)得到顯現(xiàn)。但由于新制度攜帶的資源和體制機(jī)制尚處于籌備、建設(shè)和調(diào)試階段，很難在短時間內(nèi)達(dá)到成熟的狀態(tài)，所以制度效用的發(fā)揮很難在準(zhǔn)備階段就能展現(xiàn)，要經(jīng)歷“春種秋收”的過程，才能獲得豐盛的“果實(shí)”。

河長制被認(rèn)為是水環(huán)境治理的長效機(jī)制，發(fā)揮著修復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境和預(yù)防污染的功能。對于GC縣而言，良好的原生生態(tài)資本使得河長制的生態(tài)修復(fù)功能“無的放矢”，其保護(hù)環(huán)境的功能也很難在人們的認(rèn)知層面產(chǎn)生強(qiáng)烈的感受，預(yù)防污染的功能效果發(fā)生在未來場域，不能在此時此刻化作動力激勵基層政府官員積極的實(shí)施該制度。一方面，如上所言，河長制是一個見效慢的制度，其功能顯現(xiàn)發(fā)生在未來場域，此時投入的成本無法立即轉(zhuǎn)化成政治績效，待到投入產(chǎn)生回報(bào)時，首長們或許已經(jīng)被調(diào)離，享受不到自己前期工作帶來的利益。另一方面，河長制規(guī)定各個層級的黨政首長為河長，認(rèn)定的是職位，而不是具體的人，所以一旦黨政首長被調(diào)離，就不用再對其負(fù)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)們鑒于壓力、風(fēng)險(xiǎn)、與責(zé)任、利益的分離，他們都偏愛選擇“不折騰”和不作為。在職的弱績效和制度優(yōu)越性的延期發(fā)揮，激勵著基層政府官員采取形式執(zhí)行，實(shí)際擱置的方式，以平衡風(fēng)險(xiǎn)與利益。

2.2.3 體制激勵：配套設(shè)施不完善

制度的成熟不僅依靠該項(xiàng)制度本身內(nèi)容和規(guī)則設(shè)計(jì)的不斷完善，而且還依靠比較規(guī)范、穩(wěn)定的配套體系協(xié)助。河長制是一項(xiàng)促進(jìn)水環(huán)境綜合治理的創(chuàng)新舉措，治理效能外顯性慢，需要多個控制機(jī)制促使地方官員完成每一階段的任務(wù)。但監(jiān)督、激勵、約束和考核機(jī)制的建設(shè)要在制度實(shí)施的過程中不斷完善，無法一蹴而就。迄今為止，GC縣與其他大多數(shù)地區(qū)類似，河長制的相關(guān)配套體系過于抽象、籠統(tǒng)和不完備，無法對官員的工作結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督和測量。

來自行政體制內(nèi)外部的監(jiān)督力量過于弱小，基層政府官員在具體進(jìn)行制度執(zhí)行的時候，沒有“后顧之憂”。獎懲體系尚未建成，官員的變通、變異和虛假操作等不規(guī)范行為暫時還不會受到相應(yīng)的處罰。就目前而言，GC縣河長制工作的績效占基層政府官員整體的政績考核中的比例很小，按當(dāng)?shù)毓賳T們的話來說：“可以忽略不計(jì)”，且考核內(nèi)容多為一些常規(guī)指標(biāo)，主觀性強(qiáng)，考核者的自由操作范圍大，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有出現(xiàn)明顯失誤的情況下，考核者通常在一些指標(biāo)上給考核對象打滿分。與河長制相對應(yīng)的制度體系還未完善，激勵官員們產(chǎn)生投機(jī)行為，進(jìn)一步為其消極應(yīng)對該制度提供了時間和空間。

2.2.4 榜樣激勵：高位推動的“弱”示范

在沒有太大約束和正向激勵，以及地方訴求與制度不匹配的情況下，上級領(lǐng)導(dǎo)不會過多的關(guān)注制度的執(zhí)行和管理。而這種態(tài)度，往往會變成下級政府進(jìn)行政策執(zhí)行的風(fēng)向標(biāo)，他們對上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“察言觀色”，揣摩上級政府的偏好和行為，通過對上級政府各種資源、時間和精力的投入，來判斷各項(xiàng)任務(wù)的重要程度，以及執(zhí)行的優(yōu)先次序。基層政府長期以來形成的任務(wù)執(zhí)行慣習(xí)，使其內(nèi)嵌于所有的政策執(zhí)行過程中，甚至成為決定一項(xiàng)制度或政策執(zhí)行成效的關(guān)鍵影響因素。

上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度對下級官員起著激勵作用。GC縣政府及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在衡量來自更上一級的科層化的激勵和約束機(jī)制給自身帶來的行政壓力，和整個縣城整體的狀態(tài)、需求和能力后，對河長制做出了較為消極的態(tài)度選擇，其行動大多只是常規(guī)的按照上級的基礎(chǔ)規(guī)范要求，向各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)市、省和中央的指令和各項(xiàng)文件，沒有實(shí)質(zhì)性的建設(shè)舉動。河長制在GC縣的縣級層面遭到了忽視，縣政府及其官員把該制度束之高閣，表現(xiàn)為縣政府沒有在該項(xiàng)工作分配專項(xiàng)資金等等，這些舉動無形的降低了河長制的重要性，同時也形成了一個消極態(tài)度，向下級傳遞著特殊信息。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員，接收到來自上級制度執(zhí)行的態(tài)度指令，就偏向于與上級亦步亦趨，形式執(zhí)行和消極應(yīng)付河長制。

3 制度抗拒的行動體現(xiàn)

當(dāng)?shù)卦h(huán)境資本優(yōu)良，在未來很長一段時間內(nèi)能夠“消耗”當(dāng)前“污染”，達(dá)到不影響居民生活的效果，所以基層政府沒有治污的時間壓力；河長制優(yōu)越性發(fā)揮遲緩，官員們享受不到即刻的績效獎勵，這一情境對他們產(chǎn)生了反向激勵——政策怠慢；當(dāng)?shù)厣形唇⑴c河長制配套的體系，所以河長們有較大的自由操作空間；上級領(lǐng)導(dǎo)對河長制的不重視，激勵他們亦步亦趨，進(jìn)行政策擱置和變通。在時間、績效、體制和榜樣等多重激勵機(jī)制的作用下，當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生了制度抗拒行為。他們認(rèn)為，河長制的有效落實(shí)，離不開高位推動、現(xiàn)實(shí)需要和民眾環(huán)保意識的提高3個因素，但目前當(dāng)?shù)貙ζ錄]有迫切需求、上級政府不重視、民眾環(huán)保意識處于較低水平，因此，河長制對當(dāng)?shù)囟詻]有實(shí)質(zhì)意義，只能是“徒有其表”。官員們對河長制進(jìn)行情境匹配和效益評估，形成了消極應(yīng)付的抗拒態(tài)度，表現(xiàn)為“借力執(zhí)行”和“辦公室執(zhí)行”。

3.1 “借力執(zhí)行”

“借力執(zhí)行”，即借助其他行政任務(wù)或者政策的資源，完成河長制的內(nèi)容。由于河長制內(nèi)容廣泛，包含水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等內(nèi)容，涉及水土保持、污水處理、封山育林、環(huán)境治理等，而這其中的很多工作在河長制之前就已經(jīng)開始。官員們基于多樣任務(wù)內(nèi)容的交叉，多元化利用資源，把具有重疊性質(zhì)的工作成果計(jì)算進(jìn)河長制執(zhí)行成效中，達(dá)到“一石二鳥”的效果。例如，當(dāng)?shù)卣谌M(jìn)行脫貧、“摘帽”的扶貧工作，需要給部分貧困者提供職業(yè)，以幫助他們改善生活，達(dá)到盡快脫貧的效果。當(dāng)?shù)卣o那些“貧民”提供河岸清潔、水體打撈等工作，而這些工作的內(nèi)容恰恰與河長制水環(huán)境治理、污染防治等內(nèi)容重疊，所以官員們就借用扶貧的契機(jī)，使用扶貧的專項(xiàng)資金來完成河長制的要求。此外，當(dāng)?shù)卣谕菩协h(huán)境整治工作、很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了新的污水處理設(shè)備，而且大部分集鎮(zhèn)上的住戶已經(jīng)接好了污水管道，農(nóng)村地區(qū)的管道鋪設(shè)也在進(jìn)行中，而這些與河長制中的水污染治理等內(nèi)容不謀而合，所以其治理成效也被“借用”。

實(shí)際上，“借力執(zhí)行”的方式，雖然能夠減少行政資源的重疊和浪費(fèi)，但如果長期借力于它者，容易滋生行政怠惰，不利于制度目標(biāo)的達(dá)成。

3.2 “辦公室執(zhí)行”

“借力執(zhí)行”并不能達(dá)到文本規(guī)范的要求，那怎樣做才能既避免行政資源的分割，又能“巧妙完成”規(guī)定任務(wù)呢？當(dāng)?shù)毓賳T選擇“辦公室執(zhí)行”。

所謂“辦公室執(zhí)行”即坐在辦公室編造數(shù)據(jù)和信息的行為，實(shí)際上是虛假執(zhí)行。對于GC縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，執(zhí)行河長制的目的是為了迎合上面的需求，用他們的話講“上面非要蠻我做，我也能做”，這種帶有“逼迫”意味的制度執(zhí)行，往往容易衍生出虛假的結(jié)果。河長制規(guī)定各級河長要定時巡河，并且把巡河中發(fā)現(xiàn)的問題拍成照片，整理成文字，最后匯總向上進(jìn)行反饋。但事實(shí)上，除了領(lǐng)導(dǎo)視察外，河長們基本不會去巡河，更不用說拍照片和反饋問題。而這些內(nèi)容卻出現(xiàn)在政府的河長制工作記錄和總結(jié)中，毋庸置疑，這些都是他們坐在辦公室里編造出來的結(jié)果。除此之外，制度要求每條河道和主要河段要豎立含有河流名稱、所屬地各級河長姓名、舉報(bào)電話、河長職責(zé)等內(nèi)容的河長公示牌，但實(shí)際上當(dāng)?shù)孛總€鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多只豎立了兩三塊公示牌，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)范要求。另外，制度還規(guī)定河長之間要建立交流群，及時交流經(jīng)驗(yàn)，共同解決問題，但是事實(shí)上，縱向和橫向河長之間很少交流，所謂的河長制交流群是原先的水利工作交流群，而非河長們的專屬群。歸根結(jié)底，所有的這些規(guī)定，都需要官員花費(fèi)時間、精力和資金去完成，而這些在扶貧的高壓力下，又顯得極其微小，所以他們只能選擇“辦公室執(zhí)行”的方式來表達(dá)其內(nèi)心的制度抗拒。

4 完善基層河長制的路徑

要改變基層政府在實(shí)施河長制中的“借力執(zhí)行”和“辦公室執(zhí)行”行為，就需要破解來自時間、績效、體制和榜樣四方面的激勵，走出制度抗拒狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)河長制的有效落實(shí)。

4.1 落實(shí)專項(xiàng)資金

資金是基層政府進(jìn)行一切政治行為的基礎(chǔ)，也是激勵官員競爭的資本和原始動力。沒有資金的支持，所有的設(shè)想都是“紙上談兵”，資金不足往往是很多官員消極應(yīng)對河長制首當(dāng)其沖的理由。因此，要實(shí)現(xiàn)基層河長制的有效落實(shí)，就必須提供與之匹配的專項(xiàng)資金，為建設(shè)和完善整個制度提供資源保障。落實(shí)制度實(shí)施的專項(xiàng)基金，給予基層政府積極執(zhí)行任務(wù)的信心和資源，避免因硬件設(shè)備不足，阻礙河長制優(yōu)越性的展現(xiàn)。

4.2 建立健全的考核、監(jiān)督和獎懲體系

一個好的政策或制度，不僅僅要契合實(shí)際需要，具有高瞻遠(yuǎn)矚的特性，還需要匹配健全的考核、監(jiān)督和獎懲體系，從整體上促進(jìn)制度的有效落實(shí)。完善河長制，要建立公平、合理、科學(xué)的、可測量的、規(guī)范化的考核體系，增加河長制的考核占比，加強(qiáng)河長制工作考核與官員晉升之間的聯(lián)系；要建立完整的、具有法律效力的、權(quán)威的內(nèi)部監(jiān)督體系，鼓勵來自公眾的外部監(jiān)督；要建立合理的、具有強(qiáng)激勵作用的獎懲體系，頒發(fā)“優(yōu)秀河長”稱號，并給予“優(yōu)秀河長”相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，反之頒發(fā)“不合格河長”稱號，對其進(jìn)行物質(zhì)懲罰。完善河長制的考核、監(jiān)督和獎懲體系，能夠減少“人治”的弊端，增強(qiáng)整個制度的“合法性”，由此避免基層政府的制度執(zhí)行偏差行為。

4.3 促進(jìn)制度的地方化建構(gòu)

新制度常常帶有“統(tǒng)一規(guī)劃”的特征，這源于制度在設(shè)計(jì)階段把各個地區(qū)高度抽象成一個具有相同問題的“理想類型”，這是新制度誕生和發(fā)展中無法避免的問題。因此，在實(shí)際落實(shí)中，各個地區(qū)應(yīng)該根據(jù)各自的需求和屬地特征，對河長制進(jìn)行地方化建構(gòu)，逐漸改變其“統(tǒng)一規(guī)劃”的特性，使之更加貼近實(shí)際，貼近生活?；鶎诱趯?shí)施河長制的過程中，可以結(jié)合“綠色農(nóng)業(yè)”、“生態(tài)資源開發(fā)”、“特色鄉(xiāng)村旅游”等內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，構(gòu)建出具有鮮明地方特色的河長制。在與地方實(shí)際進(jìn)行磨合和調(diào)試的過程中，修改與地方需求相悖的制度內(nèi)容和規(guī)則，鼓勵官員在合理基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，減少因制度環(huán)境的復(fù)雜性導(dǎo)致的政策停滯、異化等行為造成的損害。

4.4 發(fā)揮高位推動的示范效應(yīng)

領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度是基層官員行政的風(fēng)向標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)的行為具有高引導(dǎo)和高示范效應(yīng)。通過開展政策解讀座談會，深化上級河長對制度的理解，提高認(rèn)同度；通過明確責(zé)任，落實(shí)嚴(yán)格的問責(zé)制，增強(qiáng)黨政首長的責(zé)任意識和危機(jī)感，促進(jìn)河長制的上層建設(shè)；通過開展上下級河長交流會，傳遞上級領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，凸顯河長制工作的重要性，保證該制度能夠從上到下貫徹落實(shí)。高位推動是保障河長制能夠長期有效落實(shí)的必要條件，因此，必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的帶頭示范作用，推動整個河長制的發(fā)展。

4.5 實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理主體的多元化

水環(huán)境治理的主體不僅僅只有政府，社會公眾，包括組織、企業(yè)和個人，都有責(zé)任保護(hù)和維持水環(huán)境的清潔。河流治理應(yīng)該呈現(xiàn)多主體狀態(tài)，傳播來自社會各個領(lǐng)域的聲音，鼓勵民間力量的加入，挖掘不同形式的河長(如企業(yè)河長、民間河長等)，開展官方和民間的有效合作，促進(jìn)河流等水環(huán)境治理的良性運(yùn)行。水環(huán)境治理主體多元化能夠減小環(huán)境治理的阻力，亦能夠集中多方面的智慧，為河長制建設(shè)提供“接地氣”的建設(shè)方案，助力其有效的落實(shí)。

5 結(jié) 語

基層政府治理邏輯受制度環(huán)境、制度定位的影響，官員的行為表現(xiàn)也循跡于此。在分析政府或官員的行動邏輯時，不僅要考慮到與制度環(huán)境相關(guān)的多重激勵機(jī)制、還要著眼于制度的地方化定位以及制度、執(zhí)行者、執(zhí)行對象、執(zhí)行地點(diǎn)四者之間的關(guān)系。

5.1 多重激勵機(jī)制導(dǎo)致制度抗拒

本文通過研究中國官僚體制的治理邏輯，分析GC縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長在時間、績效、體制和榜樣等多重激勵機(jī)制的作用下對河長制進(jìn)行的抗拒行為。當(dāng)?shù)卦h(huán)境資本優(yōu)良，在未來很長一段時間內(nèi)能夠“消耗”當(dāng)前“污染”，達(dá)到不影響居民生活的效果，所以基層政府沒有治污的時間壓力。河長制發(fā)揮效能在未來場域，官員們享受不到即刻的績效獎勵，于是就產(chǎn)生了政策怠慢；當(dāng)?shù)厣形唇⑴c河長制配套的體制機(jī)制，河長們的行為尚無嚴(yán)格“牽絆”，因此變通行為時有發(fā)生。上級領(lǐng)導(dǎo)對河長制邊緣化的態(tài)度，促使基層政府對其進(jìn)行擱置。

研究表明，當(dāng)?shù)鼗鶎诱畬τ诤娱L制的主客觀需求度低，沒有基于需求形成主動建設(shè)該制度的意識，且受到多重激勵機(jī)制的影響時，“借力執(zhí)行”和“辦公室執(zhí)行”等制度抗拒行為便會呼之欲出。

5.2 制度的地方化定位影響其具體落實(shí)

“上頭千條線，下面一根針”，基層工作無法完全遵循制度設(shè)計(jì)的程序和步驟，作為“針眼”的基層政府勢必會根據(jù)任務(wù)的輕重緩急安排優(yōu)先秩序，分配有限的行政資源，如此一來，無迫切性的制度將會被邊緣化，利用各種非正式的方式達(dá)到文本或程序上的執(zhí)行?；鶎诱賳T的行為受到不同面向的影響，如績效、聲譽(yù)、晉升等，制度設(shè)計(jì)本身的不足和與執(zhí)行地之間的情境差異，通過以上不同面向的正向激勵或者反向激勵表現(xiàn)出來。制度的地方化定位，決定其在當(dāng)?shù)乇姸嘀贫戎斜粓?zhí)行的優(yōu)先秩序和執(zhí)行程度，同時它能通過以上幾點(diǎn)刺激執(zhí)行者作出相應(yīng)的行為，從而直接影響制度的具體落實(shí)狀況。因此，要達(dá)到制度的有效落實(shí)，就需挖掘并利用制度優(yōu)勢，使之為居民和政府產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效益，提升它在當(dāng)?shù)氐摹暗匚弧保纬闪夹匝h(huán)。

5.3 新制度的落實(shí)需要進(jìn)行多元化考量

中國基層官僚治理存在復(fù)雜的邏輯，官員們時而出于資源優(yōu)化的緣由，對制度進(jìn)行變通執(zhí)行，時而為了一己私利，在政策執(zhí)行中產(chǎn)生目標(biāo)偏差。因此，要有效落實(shí)一項(xiàng)政策制度，必須厘清制度、執(zhí)行者、執(zhí)行對象、執(zhí)行地點(diǎn)四者之間的關(guān)系，先摸清實(shí)際情況，再進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時配備必要的資源，完善的輔助機(jī)制，克服官員的懈怠和尋租行為，從外到內(nèi)為新制度服務(wù)。