服務(wù)型政府視角下的地方政府績效評估發(fā)展對策研究

文/李若涵 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京 100070

1、地方政府績效評估的理論與實踐

1.1 相關(guān)理論概念

1.1.1 服務(wù)型政府的內(nèi)涵

所謂服務(wù)型政府的就是通過法定程序并且依據(jù)我國公民意志組建起來的,以為提供服務(wù)為宗旨, 并承擔服務(wù)責任的一個有效政府。服務(wù)型政府的本質(zhì)就是以人為本,在民本思想的指導(dǎo)下, 轉(zhuǎn)變政府職能體系, 構(gòu)建真正為民服務(wù)的政府管理體制。

1.1.2 政府績效評估

國內(nèi)外對政府績效評估從不同的角度,有過不同定義。美國《改革政府》作者奧斯本和蓋布勒認為,政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織,謀求有使命感的政府,就是改變過程成本導(dǎo)向的控制機制,建立以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機制。中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組定義為“一定時期內(nèi)特定政府的成績和效益的測量和評析”。筆者認為, 政府績效評估就是政府以及其他社會組織根據(jù)管理的效率、效益、效果、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷,通過各種各樣方式對一定時期內(nèi)政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、階段性成果和最終成果所反映的績效進行測量、判定和評價的過程。

1.2 地方政府績效評估的理論基礎(chǔ)

1.2.1 績效管理理論

在學(xué)術(shù)界,公共選擇理論還公共管理理論一直是作為改革的主要理論基礎(chǔ),但實際上政府改革更多的是實踐過程中得出來的。筆者認為績效管理并不是某單一的事物,是在許多種管理思想和方法的基礎(chǔ)上形成的系統(tǒng)。傳統(tǒng)的績效評估作為一種技術(shù)工具,往往是相對單一的, 沒有與社會文化等背景相結(jié)合。而這些背景因素對于成功的實施績效評估有著非常重要的作用。[1]

1.2.2 我國政府績效評估的發(fā)展歷程

第一階段是從20世紀80年代初到90年代初,我國的政府績效評估進入導(dǎo)入階段, 主要是與目標責任制相結(jié)合的政府績效評估。這一時期,中央對與目標責任制相結(jié)合的政府績效評估沒有提出統(tǒng)一的要求,也沒有相關(guān)制度和操作指南。第二階段是從20世紀90年代初到90年代末,持續(xù)了近十年?？冃гu估進入探索階段,普遍應(yīng)用于各級政府組織。第三階段從20世紀90年后期至今,根據(jù)中央提出的樹立科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建科學(xué)的政府績效評估體系的要求,各地從實際出發(fā), 堅持績效導(dǎo)向,積極進行績效評估的試點和探索。

2、我國地方服務(wù)型政府績效評估的現(xiàn)狀

2.1 我國地方政府績效評估的實踐

從實踐來看,我國政府部門績效評估大致可以分為三種類型。[2]第一類是固定性的政府機關(guān)績效評估。其特征是績效評估作為特定管理機制中的一個環(huán)節(jié),隨著這種管理機制的普及而普遍應(yīng)用于多種組織。第二類是具體行業(yè)的組織績效評估。組織績效評估應(yīng)用于某個行業(yè),一般具有自上而下的單向性特征,即由政府主管部門設(shè)立評估指標體系, 組織對所屬企事業(yè)單位進行組織績效的定期評估。第三類是專項績效評估。針對某一項活動或政府工作的某一方面進行評估。如科技部制定的“高新區(qū)評價指標體系”, 北京市的“國家機關(guān)網(wǎng)站政務(wù)公開檢查評議 ”等。

2.2 我國地方政府績效評估存在的問題及原因分析

2.2.1 我國地方政府績效管理主客體不明晰

目前，我國地方政府績效管理以績效評估為主，評估主體日趨多元化，社會中介組織介入政府績效評估漸成趨勢。多數(shù)的研究者強調(diào)公民在績效評估中的主體地位。政府績效評估存在“自我評價”和“社會評價”兩個體系，社會評價缺位是我國實踐中的重要缺陷。但是，這些研究只是關(guān)注政府績效評估的主體。

2.2.2 我國地方政府績效管理體系自身存在問題

總體來看，管理時效隨意性很大，也很不規(guī)范，制度化的程度不高，沒有建立起長效機制;在管理程序上透明度不高，對績效管理進程中的每個重要環(huán)節(jié)缺少社會監(jiān)督;管理角度存在片面性，很多組織推行績效考評時，只關(guān)注單個公務(wù)員的業(yè)績評價，而忽視了對整個部門的考評;缺乏高素質(zhì)和專門的政府績效管理部門和管理人員，使得績效管理結(jié)果應(yīng)用存在局限性。

2.2.3 我國地方政府績效評估缺乏相關(guān)的制度保障，沒有納入法制化軌道

我國現(xiàn)有的政府績效管理缺乏統(tǒng)一的法律、 法規(guī) 和相關(guān)政策作為應(yīng)用的法定依據(jù)， 缺乏績效管理的制 度基礎(chǔ)，績效管理的制度基礎(chǔ)、政府的職能配置、組織 結(jié)構(gòu)和運作機制等仍停留在原有的層次， 績效管理的 效用難以得到有效發(fā)揮;缺乏合理的激勵機制，給實施 績效管理帶來了內(nèi)部動力障礙。

3、完善我國地方政府績效評估的幾點思考

3.1 明確績效管理的主客體

政府績效管理的主體應(yīng)該是政府的各個組織機構(gòu)。在績效管理客體方面，要強調(diào)過程管理與結(jié)果導(dǎo)向并重、公務(wù)員個人評價與政府組織評價并重。政府績效管理既包括對政府績效創(chuàng)造過程的監(jiān)控，也包括對政府績效結(jié)果的評估，一般是以“目標”為導(dǎo)向和以“結(jié)果”為本，政府績效管理的一個重要特點就是強調(diào)公民意愿，這正是政府組織目標的公共性所規(guī)定的。

3.2 科學(xué)設(shè)計績效管理的內(nèi)容和體系

政府職能問題是政府管理的核心問題，政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型地方政府的關(guān)鍵。要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須轉(zhuǎn)變政府管理理念。一切與政府職能無關(guān)的指標都應(yīng)堅決予以廢止。“績效管理被引入政府管理領(lǐng)域，是以實現(xiàn)政府管理的四E——經(jīng)濟(Economy)、效率 (Efficiency)、 效益 (Effectiveness)、 公平(Equity)為目標的政府管理模式。這是一種將過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的政府管理模式。同時應(yīng)該關(guān)注質(zhì)量、責任、回應(yīng)性等原則。”

3.3 推進政府績效管理制度化和法制化

盡快完成地方政府績效管理的制度設(shè)計。在此基礎(chǔ)上，改善政府績效管理現(xiàn)狀，需要進一步深化政府體制改革，重要的是轉(zhuǎn)變觀念，樹立公民取向的績效觀，即評價政府績效的參照系是公民而不是政府及其工作人員。通過立法建立嚴格的管理機制、穩(wěn)定的保障機制、有效的運行機制、完善的監(jiān)督機制。