關(guān)于新時(shí)期寧夏村莊規(guī)劃編制的思考

文/張文倩 寧夏國(guó)土空間規(guī)劃研究中心審查科 寧夏銀川 750000

2005年以來，寧夏先后推進(jìn)“塞上農(nóng)民新居”“幸福村莊”“生態(tài)移民”“美麗鄉(xiāng)村”等村莊規(guī)劃建設(shè)，全區(qū)村莊規(guī)劃工作取得顯著成效，村莊面貌發(fā)生很大變化，農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善。但仍存在部分村莊規(guī)劃編制不科學(xué)不實(shí)用、各地對(duì)村莊規(guī)劃重要性認(rèn)識(shí)不足、“重建設(shè)、輕規(guī)劃”等問題。

1、基本情況綜述

1.1 村莊規(guī)劃編制內(nèi)容相關(guān)情況

村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃之一，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。但對(duì)于村莊規(guī)劃編制具體內(nèi)容，目前還沒有統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中村莊規(guī)劃編制的內(nèi)容側(cè)重于居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)，具體內(nèi)容多參考集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；2013年住建部印發(fā)的《村莊整治規(guī)劃編制辦法》從保障村莊安全和村民基本生活、改善村莊公共環(huán)境和配套設(shè)施、提升村莊風(fēng)貌、生產(chǎn)性設(shè)施及環(huán)境整治、項(xiàng)目建設(shè)及管理機(jī)制等方面提出具體要求。原國(guó)土資源部印發(fā)的《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，重點(diǎn)是對(duì)村域內(nèi)各類用地屬性、規(guī)模等進(jìn)行管控，有條件的可提出土地整治、風(fēng)貌指引、建筑設(shè)計(jì)等任務(wù)。

浙江、湖南、北京等省市在工作過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從村莊建設(shè)、人居環(huán)境改善等方面制定各自的村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則或指引。如浙江省在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村莊布點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以行政村為單元，按照村域和居民點(diǎn)規(guī)劃兩個(gè)層次，統(tǒng)籌安排村域用地及建設(shè)用地布局、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，管控村莊景觀風(fēng)貌，引導(dǎo)村莊設(shè)計(jì)；湖南省以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)對(duì)輸出型村莊進(jìn)行保底式、管控式、彈性式規(guī)劃，將村莊進(jìn)行分類指導(dǎo)，有側(cè)重的編制規(guī)劃；北京市結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”專項(xiàng)行動(dòng)，以農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源集約節(jié)約利用、完善規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制為目標(biāo)，按照分區(qū)分類引導(dǎo)、劃定“五線”、管控“三區(qū)”，打造宜居環(huán)境，創(chuàng)造安全空間。

1.2 寧夏村莊規(guī)劃編制相關(guān)情況

寧夏開展村莊規(guī)劃編制始于2005年，主要以“塞上農(nóng)民新居”和“幸福村莊”為主開展村莊整治建設(shè)，規(guī)劃編制內(nèi)容以《寧夏回族自治區(qū)村莊建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》為依據(jù)，突出新建、擴(kuò)建類村莊的工程建設(shè)；2013年以后，實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，依據(jù)《寧夏回族自治區(qū)村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）的主要內(nèi)容，按照村莊布局規(guī)劃確定的積極發(fā)展、適度發(fā)展、控制發(fā)展等類型村莊進(jìn)行分類管控，重點(diǎn)突出積極發(fā)展類和適度發(fā)展類村莊的規(guī)劃建設(shè)。

2、寧夏村莊規(guī)劃編制存在問題

2.1 寧夏村莊規(guī)劃編制現(xiàn)狀

寧夏全區(qū)現(xiàn)有2284個(gè)行政村、14566個(gè)自然村。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2018年9月，全區(qū)2284個(gè)行政村中約有1123個(gè)（含編制部分重點(diǎn)村莊規(guī)劃的236個(gè)行政村）編制了村莊規(guī)劃，占比約為49.2%。其中2016年前編制的村莊規(guī)劃多以某個(gè)或某幾個(gè)自然村為單元進(jìn)行編制，規(guī)劃范圍未覆蓋至村域，內(nèi)容以整治提升的村莊建設(shè)規(guī)劃為主；2016年后編制的村莊規(guī)劃基本按照《導(dǎo)則》要求進(jìn)行編制，分為以行政村為范圍和以自然村為范圍的村莊建設(shè)規(guī)劃兩類。2018年，在石嘴山市平羅縣開展村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)，按照原國(guó)土資源部《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》進(jìn)行編制，重點(diǎn)對(duì)行政村域范圍內(nèi)的土地利用、各類用地布局及規(guī)模等進(jìn)行規(guī)劃，制定實(shí)施計(jì)劃。

2.2 寧夏村莊規(guī)劃編制存在問題

（1）村莊規(guī)劃編制沒有結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不夠。2013年以來，仍有不少村莊規(guī)劃簡(jiǎn)單套用城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)理念，簡(jiǎn)單追求“規(guī)整”“取直”，不接地氣，一定程度上破壞了村莊原有肌理。農(nóng)房設(shè)計(jì)不注重地方特色的深入挖掘，在布局風(fēng)格、風(fēng)貌管控上缺乏有效手段，鄉(xiāng)土特色體現(xiàn)不足。規(guī)劃編制過程中征求群眾意愿不夠，村民和“兩委”班子參與度普遍較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)規(guī)劃編制和環(huán)境整治缺少有效地監(jiān)管，群眾改變?nèi)司迎h(huán)境的愿望缺少引導(dǎo)，沒有真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，導(dǎo)致實(shí)施主體對(duì)規(guī)劃不認(rèn)同，配合度不高，無法有效激發(fā)村民對(duì)規(guī)劃實(shí)施的積極性。

（2）規(guī)劃實(shí)施管理不到位，注重建設(shè)輕視管理。在規(guī)劃執(zhí)行和監(jiān)督上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人員，不能嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理制度，致使規(guī)劃執(zhí)行不到位。另外，基層對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵及要求認(rèn)識(shí)不足，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果后續(xù)管理服務(wù)不到位，重建設(shè)輕管理，一些公共服務(wù)設(shè)施由于缺乏公共服務(wù)管理資金，已建成的設(shè)施設(shè)備缺少專人管理，破損較多，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差現(xiàn)象依然存在。

（3）各級(jí)政府對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)期性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程，其建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)非一朝一夕。但在實(shí)際規(guī)劃建設(shè)過程中，往往流于表面形式，在時(shí)間緊、任務(wù)重、資金不足等情況下，將粉刷外墻、硬化主要道路等作為首選工程，沒有真正考慮農(nóng)民急需解決的問題是什么。政府扶持資金容易形成“撒胡椒面”現(xiàn)象，不能充分發(fā)揮投入資金的效益。大部分縣（區(qū)）沒有在預(yù)算里安排美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)，也間接導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制質(zhì)量不高的情況。

3、對(duì)寧夏村莊規(guī)劃編制內(nèi)容的建議

3.1 基本思路

村莊規(guī)劃編制旨在貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以改善農(nóng)村人居環(huán)境、助力脫貧攻堅(jiān)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、管控廣大農(nóng)村地區(qū)國(guó)土空間為目標(biāo)。在規(guī)劃編制過程中重點(diǎn)突出以問題為導(dǎo)向，解決實(shí)際問題，落實(shí)上位規(guī)劃要求，制定村莊發(fā)展目標(biāo)和約束性指標(biāo)，將保護(hù)修復(fù)與開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)和歷史文化的保護(hù)與傳承等內(nèi)容，形成“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。規(guī)劃成果簡(jiǎn)明易懂、便于操作和管理。

3.2 規(guī)劃編制建議

對(duì)新時(shí)期寧夏村莊規(guī)劃編制提出以下幾點(diǎn)建議：

一是明確規(guī)劃編制范圍、原則及要求。新時(shí)期村莊規(guī)劃應(yīng)在第三次國(guó)土調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，以村域全部國(guó)土空間為規(guī)劃范圍（可以是一個(gè)或多個(gè)行政村域），編制一個(gè)各類規(guī)劃有機(jī)融合的重構(gòu)性村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)，落實(shí)國(guó)土空間用途管制要求，突出保護(hù)優(yōu)先原則，重點(diǎn)落實(shí)市縣國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線的管控，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有側(cè)重的開展村莊建設(shè)。

二是按照自然村落的不同分類開展規(guī)劃編制。對(duì)于規(guī)模較大的中心村，作為集聚提升類，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)相應(yīng)完備，包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人居環(huán)境整治、土地綜合整治、居民點(diǎn)近期建設(shè)等多方面內(nèi)容；對(duì)于在城鎮(zhèn)近郊的城郊融合型村莊側(cè)重于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的內(nèi)容，如產(chǎn)城融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享等；對(duì)于特色保護(hù)類村莊，除滿足村莊自身發(fā)展基本需求外，還應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃村莊的特色和歷史文化的開發(fā)與保護(hù)；對(duì)于生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱或需要搬遷的村莊，原則上不再進(jìn)行規(guī)劃編制，注重引導(dǎo)村民向條件較好地村莊進(jìn)行搬遷或進(jìn)城居住。尚不能按照以上四種類型進(jìn)行規(guī)劃的，可作為整治改善類，規(guī)劃重點(diǎn)在改善村莊人居環(huán)境，提升生活水平和生活質(zhì)量上。

三是突出問題導(dǎo)向，缺什么編什么。在規(guī)劃編制時(shí)，抓住主要問題，聚焦發(fā)展短板，樹立底線思維，注重地域特色和村莊需求，使規(guī)劃內(nèi)容詳略得當(dāng)，不貪大求全，形成“吸引人、看得懂、記得住、能落地、好監(jiān)督”的村莊規(guī)劃。同時(shí)對(duì)已有的不同類型的村莊規(guī)劃，要結(jié)合“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制要求進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，吸納合理內(nèi)容，保持規(guī)劃的連續(xù)性注重。

結(jié)語：

綜上所述，提出完善新時(shí)期寧夏村莊規(guī)劃編制的思路和建議，需要梳理總結(jié)寧夏村莊規(guī)劃編制現(xiàn)狀，以問題為導(dǎo)向，注重解決實(shí)際問題。可借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)做法，在實(shí)際規(guī)劃編制過程中，尊重和引導(dǎo)民意、解決需求，兼顧開發(fā)與保護(hù)，增強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)用性。