關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地制度改革與管理思考

文/何文忠、史松坡、魏陽 泰州市自然資源和規(guī)劃局 江蘇泰州 225300

黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并將其列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰(zhàn)略之一，指出“要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興離不開土地這一載體，離不開土地制度這一重要制度支撐[1]。為此，國家層面設(shè)計了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，推行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點，推進土地管理相關(guān)法律修訂，推動農(nóng)村在土地制度改革。自2015年以來，在全國33個試點縣行政區(qū)域內(nèi)陸續(xù)開展，并根據(jù)試點實踐經(jīng)驗，修改完善有關(guān)法律，2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱：《土地管理法》）修正案，并于2020年1月1日起施行。本文通過對作為全國33個試點之一的常州市武進區(qū)進行調(diào)研，總結(jié)分析土地制度改革的成功經(jīng)驗，對鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村土地制度改革進行思考探討。

1、農(nóng)村土地制度存在的歷史問題

按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅浑y看出，鄉(xiāng)村振興實際是產(chǎn)業(yè)、人和資金良性互動的結(jié)果。而農(nóng)村產(chǎn)業(yè)底子相對薄弱，多以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為中心，進行農(nóng)產(chǎn)品精深加工的少，三產(chǎn)融合度低，且產(chǎn)業(yè)抗風險能力弱，農(nóng)民收入普遍較低，難以形成穩(wěn)定的村財收入。隨著經(jīng)濟發(fā)展，高層次勞動力外流，發(fā)展農(nóng)業(yè)所必需的技術(shù)、經(jīng)營、管理人才匱乏，影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。以往的農(nóng)村土地制度導致：“空心村”現(xiàn)象的存在，土地資源利用的粗放，征地補償?shù)牟灰?guī)范，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以入市等原因，也使得農(nóng)村難以形成穩(wěn)定的村財收入[2]。這一系列歷史問題的存在致使鄉(xiāng)村振興任重道遠。

1.1 宅基地管理退出補償機制不完善

農(nóng)村宅基地制度是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)利而實施的重要的法律制度。由于之前村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導，且宅基地為無償使用，導致村莊集約化程度較低，以及農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響，農(nóng)村土地使用存在少批多占、未批先建、一戶多宅等歷史遺留問題[3]。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展，“空心村”現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，大量農(nóng)村青壯勞動力逐漸流入城市，有些人在城市購買房產(chǎn)定居，但農(nóng)村的宅基地并未退出，且限制農(nóng)村宅基地的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、買賣，宅基地的退出補償機制既不完善也不清晰。尤其將宅基地流轉(zhuǎn)嚴格限定在集體內(nèi)部，人為抑制了流轉(zhuǎn)動能，導致大量閑置宅基地難以盤活，浪費資產(chǎn)。

1.2 土地征收中農(nóng)民權(quán)益難以保障

原《土地管理法》規(guī)定土地征收補償制度是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值確定土地補償費和安置費，且其補償、安置標準脫離土地市場價值。規(guī)定征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；征地補償標準按照原用途進行補償，最高不得超過該土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。而土地征收后的用途、政府“招拍掛”被征收土地后收取的土地出讓金、土地未來增值收益等均與農(nóng)民的補償無關(guān)[4]。另一方面，土地征收民主協(xié)商機制不完善，在征收程序中，存在農(nóng)民參與度低、話語權(quán)弱等被“邊緣化”現(xiàn)象。正是農(nóng)村土地征收補償制度缺陷的存在，導致村民與政府之間的矛盾加劇，由土地征收導致的糾紛也越來越多。

1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)利不完整

集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地，及規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地[5]。從某種意義上說，這類用地已經(jīng)進入市場，但是法律規(guī)定不得出租、轉(zhuǎn)讓，這與具有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)的國有建設(shè)用地相比，其在市場上的權(quán)利是不完整的。制度的不完善導致農(nóng)村土地交易受限，進而造成農(nóng)村土地經(jīng)濟價值無法顯化，從而限制了農(nóng)村發(fā)展的資本基礎(chǔ)。農(nóng)村土地的潛在經(jīng)濟價值難以通過市場機制加以顯現(xiàn)，使得農(nóng)村發(fā)展不能像城市那樣以土地為工具來撬動發(fā)展的實施基礎(chǔ)。

2、探索“三塊地”的常州武進模式

為破解農(nóng)村土地制度與現(xiàn)代化農(nóng)村發(fā)展之間的矛盾，保障農(nóng)民權(quán)益，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)業(yè)競爭力，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，國家層面提出深化農(nóng)村土地制度改革，包括農(nóng)村土地征收制度改革、宅基地制度改革及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革（“三塊地”改革）。作為國家設(shè)立的33個縣市區(qū)試點之一的江蘇省常州市武進區(qū)，按照中央和國土資源部要求，強化組織領(lǐng)導，嚴守四條底線，系統(tǒng)謀劃部署，積極穩(wěn)妥有序地推進三項改革，取得了新的進展和階段性成果，形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革

集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)屬于集體，在進行“三塊地”制度改革前，一直以來規(guī)定不得入市交易。常州市武進區(qū)作為全國“三塊地”制度改革試點地區(qū)之一，按照中央有關(guān)精神，仔細研究法律法規(guī)，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研和全面論證，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面一舉出臺了9項改革政策。這些政策，不但明確規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體、入市范圍和入市途徑，而且對入市土地收益調(diào)節(jié)金征收和使用、入市增值收益分配和管理等做出了具體規(guī)定。

2017年2月，武進區(qū)建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上交易平臺，實現(xiàn)了與江蘇省國有建設(shè)用地網(wǎng)上交易系統(tǒng)同網(wǎng)運行、同網(wǎng)競價、同網(wǎng)交易。首個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在交易系統(tǒng)發(fā)布出讓公告的地塊是禮嘉鎮(zhèn)一宗面積為7200.3平方米的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，掛牌后，由常州雙盛精密鍛造有限公司競得。同年9月，巴西WEG公司旗下的常州新亞電機有限公司，競得洛陽鎮(zhèn)一宗44023平方米的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，成為全國第一家競得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的外資企業(yè)。與此同時，改革也給農(nóng)民帶來了驚喜，在出讓前這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有的出租，有的閑置，總體收益不高；出讓后這些地塊的出讓金與之前相比明顯增多，其中一部分村里計劃來建造標準廠房，可通過廠房出租增加集體收入，每年給村民分紅，還將用出讓金啟動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)，造福全體村民。

自試點以來，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，武進區(qū)構(gòu)建了城鄉(xiāng)全覆蓋的基準地價體系、實現(xiàn)了集體土地與國有土地的同網(wǎng)交易、實現(xiàn)了資本市場上集體土地與國有土地的同權(quán)同價、實踐了所有類型的入市試點、發(fā)放了農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款，從而獲得土地增值收益總計36億元，惠及農(nóng)民67萬余人。

2.2 宅基地制度改革

宅基地制度改革，必然涉及對宅基地上住房的處理。使其能夠有償退出并且派上新用場，成為武進區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵一招。因為農(nóng)民當初獲準使用宅基地是無償?shù)?，所以，武進區(qū)在這項改革中，把補償項目確定在住房拆遷和安置上。安置，統(tǒng)一采取貨幣化方式進行，對此，大多基層干部和村民也認為這種做法是合情合理的。為處理農(nóng)民退出的宅基地和住房，盤活并利用好這些閑置的資源，武進區(qū)采取了一系列措施主要包括：權(quán)屬轉(zhuǎn)讓——農(nóng)民可用出售住房等方式，將住房連同宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織其他成員使用，或者用租賃方式流轉(zhuǎn)給他人使用；權(quán)益轉(zhuǎn)化——集體經(jīng)濟組織收購農(nóng)民退出的住房；土地整治——集體經(jīng)濟組織通過土地綜合整治、增減掛鉤等方式，對農(nóng)民退出的宅基地進行復(fù)墾開發(fā)；轉(zhuǎn)換入市——集體經(jīng)濟組織將這些宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，公開入市。

在一些村民選擇退出宅基地全家遷居城鎮(zhèn)的同時，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進也讓不少富裕起來的農(nóng)民想抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的新機遇，不愿離開家鄉(xiāng)。對此，。讓農(nóng)民能用“兩權(quán)”——農(nóng)民有宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)，抵押貸款發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營，是武進區(qū)的一大創(chuàng)新。為了規(guī)范這項改革，武進區(qū)制定了《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》、《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險共擔機制試行辦法》等一系列政策文件。將農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房這塊“死資產(chǎn)”變成“活資本”，在一定程度上化解了“三農(nóng)”融資難題。

在農(nóng)村，超標準占用宅基地的現(xiàn)象眾多，這些“超面積”者也是農(nóng)村宅基地制度改革中必須解決的另一個大問題。對“超面積”者，武進區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革政策規(guī)定，由村集體經(jīng)濟組織收取“超面積”部分宅基地有償使用費。政策規(guī)定，對“超面積”部分，每平方米每年最低收取5元，最高收取20元。具體執(zhí)行標準，由村民代表會議決定。按30年計算，“超面積”者一次性繳清費用，同時，這筆費用運用于村集體公共支出。而對新建住房者，全部按照武進區(qū)《農(nóng)村宅基地審批管理辦法（試行）》執(zhí)行，在審批時嚴格控制宅基地面積。

2.3 農(nóng)村土地征收制度改革

土地，是農(nóng)民的命根子。農(nóng)村土地征收以及房屋拆遷，涉及多方面問題，自然地也較為復(fù)雜。武進區(qū)在農(nóng)村土地征收制度改革中建立了“六位一體”的多元保障機制，首先在住房保障方面，由“先政府，再農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋绒r(nóng)民，再政府”的安置模式，以前安置拆遷戶，都是由政府先集中建房，再統(tǒng)一安置?，F(xiàn)在，先由農(nóng)民在政府提供的“貨幣安置”，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；“實物安置”，住進農(nóng)民公人；“留在當?shù)亍?，批給新的宅基地，建造新居，三種安置方式中自主選擇一種，再進行安置。其次在社會保障方面，具體包括養(yǎng)老和醫(yī)療保障，按照年齡，武進區(qū)將被征地拆遷農(nóng)民劃分成四類，分類實施保障措施，另外，還將所有被征地拆遷農(nóng)民納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)保體系。除上述保障之外，還包括就業(yè)保障、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套保障，共同為農(nóng)民提供全方位的多元保障。

武進區(qū)農(nóng)村土地征收制度改革，對縮小土地征收范圍也有所行動。2017年2月《常州市武進區(qū)土地征收范圍（試行）》文件出臺，該文件以“正面清單”方式，明確規(guī)定只有6大類21個具體類別的項目建設(shè)才可以征收土地。這6大類項目建設(shè)，主要包括國防和外交方面的工程建設(shè)、由政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類公共事業(yè)項目建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)、為實施城市規(guī)劃而進行的成片開發(fā)建設(shè)、綜合保稅區(qū)建設(shè)等。對6大類21個具體類別以外的項目建設(shè)，武進區(qū)原則上不再批準土地征收，而是引導項目實施主體通過出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，解決用地問題。在縮小土地征收范圍的同時，倒逼各有關(guān)方面高效集約利用土地，最大程度實現(xiàn)“精明增長”。

3、分析“鄉(xiāng)村振興”的泰州優(yōu)勢

3.1 自然資源優(yōu)勢突出，鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)良好

鄉(xiāng)村振興首先需要進行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)，繼而立足于自然資源優(yōu)勢，精準發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。泰州市高港區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)歷了省級美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建，又在田園鄉(xiāng)村建設(shè)中呈現(xiàn)別樣特色，其中，具有典型有許莊街道蔡莊村和胡莊鎮(zhèn)宗林村。蔡莊村是擁有600多年歷史的古韻村落，2016年就被列入省“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村”，涉及公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境及衛(wèi)生整治、村莊河塘整治、村莊道路亮化的五大工程建設(shè)，讓蔡莊村煥發(fā)出無限生機，同時也為特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。從鄉(xiāng)村鄉(xiāng)貌全面改變的基礎(chǔ)上明確鄉(xiāng)村發(fā)展方向，將“本地挖富源”和“外出找資源”相結(jié)合，引導社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，眾多銀杏加工項目、智能溫室休閑觀光農(nóng)業(yè)項目以及醫(yī)藥設(shè)施農(nóng)業(yè)項目正在籌建當中。泰州市高港區(qū)胡莊鎮(zhèn)宗林村，通過做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、做優(yōu)生活環(huán)境、做活人文之美三個方向推進鄉(xiāng)村振興，更多的是體現(xiàn)出自然資源優(yōu)勢升級發(fā)展，圍繞提水養(yǎng)殖、規(guī)模種植等特色產(chǎn)業(yè)，堅持層次提升和增量擴容同步推進，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，利用自然資源做足旅游，繼而進一步放大“江水清沙”、“胡莊大米”等特色品牌優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)興旺，促進鄉(xiāng)村發(fā)展。

不僅僅是蔡莊村和宗林村，泰州市眾多鄉(xiāng)村具有獨特的自然資源和生態(tài)環(huán)境，在鄉(xiāng)村配套建設(shè)上也具有良好基礎(chǔ)，應(yīng)該進一步挖掘鄉(xiāng)村特色，圍繞自然資源進行精準配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造富有鮮明特色的鄉(xiāng)村發(fā)展藍圖。

3.2 鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)明顯，歷史人文底蘊豐厚

近年來，泰州市培育建設(shè)的10個特色小鎮(zhèn)包括7個特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)和3個旅游風情小鎮(zhèn)，其中，沙溝漁文化小鎮(zhèn)堅持生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，推動產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)“三業(yè)”聯(lián)動，帶動人氣、商氣、財氣“三氣”集聚，以生態(tài)為依托，以古鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以文化為載體，以旅游為主線，打古鎮(zhèn)牌，做水文章，唱民俗戲。生祠苑藝小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)融合鑄品牌，文旅融合聚人氣，鎮(zhèn)村融合美環(huán)境，發(fā)展庭院景觀、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)，打造長三角區(qū)域苑藝產(chǎn)業(yè)集聚示范基地、苑藝文化研究傳播中心、苑藝旅游觀光體驗中心。大泗中藥養(yǎng)生小鎮(zhèn)將以中醫(yī)中藥為主題，突出養(yǎng)生保健，發(fā)展文化旅游，打造全國知名的中藥養(yǎng)生特色小鎮(zhèn)。正是由于泰州市具有豐富的特色產(chǎn)業(yè)和文化底蘊，繼而使得特色小鎮(zhèn)的建設(shè)穩(wěn)步推進。地區(qū)的自然資源與人文底蘊相結(jié)合推出的特色產(chǎn)業(yè)和文化品牌更具有可持續(xù)性，更富有內(nèi)在源動力，并進行個性化塑造，積極提升鄉(xiāng)村形象，尤其在強化鄉(xiāng)村旅游的體驗性、文化性、生態(tài)性、參與性、休閑性、度假性的前提下，深刻挖掘鄉(xiāng)村旅游的文化內(nèi)涵，將其融入到產(chǎn)業(yè)當中，形成“文旅+商業(yè)”的發(fā)展模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，帶動就業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.3 田園鄉(xiāng)村規(guī)劃試點先行，土地制度改革富有成效

泰州市曾制定姜堰、泰興、興化三地9個村莊的規(guī)劃設(shè)計方案和工作方案鄉(xiāng)村規(guī)劃，這些具有特色田園鄉(xiāng)村試點規(guī)劃方案可以為后續(xù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供借鑒和指導作用。另外，土地利用和管理在鄉(xiāng)村振興中起到關(guān)鍵性作用，隨著農(nóng)村土地制度改革的展開，泰州市積極響應(yīng)中央政府號召，“三塊地”改革富有成效，有效分階段的推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地有償退出，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村土地制度改革，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新奠定制度基礎(chǔ)，從“土地根子上”實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地制度改革建議

新《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，做出了多項重大突破，不僅為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地制度改革與管理指出明確方向，也為改革與管理提供重要的制度支撐。通過總結(jié)常州市武進區(qū)試點的改革經(jīng)驗，學習理解新《土地管理法》的改革方向，結(jié)合泰州實際，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地制度改革與管理進行思考探討。

4.1 全面編制實施村域國土空間規(guī)劃

村域尺度下的國土空間規(guī)劃作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性、戰(zhàn)略性的綜合設(shè)計，是村域土地開發(fā)利用和時序安排的地位最高、綜合性最強的空間布局，但與國家級至鄉(xiāng)級五級規(guī)劃相比，村級土地規(guī)劃編制的啟動相對較晚。因此，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、公共服務(wù)等，全范圍高標準地編制村域尺度國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動；優(yōu)化耕地保護、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局；細化土地用途管制，留住生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片、村莊集約緊湊的田園風貌。以期做到真正在村級層面實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、村莊建設(shè)、環(huán)境整治的“一本規(guī)劃、一本藍圖”。

4.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是新《土地管理法》中最大的改革亮點，新《土地管理法》規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單經(jīng)或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這一重大的制度突破，結(jié)束了多年來城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接進入市場流轉(zhuǎn)，是重大的制度創(chuàng)新，但同時也存在著許多挑戰(zhàn)。在實踐中，與其相應(yīng)的一系列配套制度及操作規(guī)范等也將面臨著相應(yīng)的改革與調(diào)整、修改或細化，重點在以下幾個方面進行完善[6]。首先，要依法規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序是實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)同價同等入市的基礎(chǔ)和保障；其次，要明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格形成機制，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，必須經(jīng)過公開的土地市場交易進行流轉(zhuǎn)，公開競價；最后以同地區(qū)同類同用途的國有建設(shè)用地為參考，對各片區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基準地價進行評估。為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格評估、入市交易和抵押奠定堅實的基礎(chǔ)。

4.3 完善落實農(nóng)村宅基地制度改革

隨著社會的進步，經(jīng)濟的發(fā)展，城市化水平日益上漲，但由農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為城市居民真正完成城市化的過程是漫長的。新《土地管理法》中規(guī)定：國家允許進程落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定即強調(diào)農(nóng)民可按意愿選擇，不得強迫。與此同時，要制定合理的宅基地退出補償機制，既可以一定程度上保障農(nóng)民生活，也可激發(fā)農(nóng)民退出宅基地意愿。

在完善宅基地制度的基礎(chǔ)上，借鑒經(jīng)驗大力探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，拓展宅基地使用功能，有序?qū)嵤┺r(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)登記發(fā)證、監(jiān)管，保護合同雙方的合法權(quán)益。放活宅基地和房屋使用權(quán)實現(xiàn)形式，鼓勵農(nóng)民利用自有住宅從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試[7]，探索盤活利用農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗和辦法。

4.4 加強農(nóng)民參與改革的主體性

培養(yǎng)農(nóng)民的參與意識，引導農(nóng)民參與公共事務(wù)。從思想上啟發(fā)村民積極參與村級公共事務(wù)，分擔治理責任，通過宣傳、示范和獎勵等多種方式引導村民參與社會活動和社會組織；從行動上加強農(nóng)民參與的資源投入建設(shè)，保證農(nóng)民參與的物質(zhì)基礎(chǔ)，重視村民的意見和建議，切實保障村民參與的權(quán)利與效果。在處理重大事項時通過村民代表會議、村民議事會等落實群眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)[8]。建議在實施農(nóng)村綜合改革、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，堅持農(nóng)民主體地位，不斷提升農(nóng)民安全感、獲得感，發(fā)揮好農(nóng)民群眾參與改革的主動性和創(chuàng)造性。