國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧長效機(jī)制研究*

張化楠，接玉梅，葛顏祥

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，泰安 271018)

0 引言

在我國，貧困地區(qū)在空間布局上與生態(tài)脆弱地區(qū)、限制或禁止開發(fā)區(qū)、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)都具有高度的重疊性。截止2016年底，我國享受國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣有725個，國家扶貧工作重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)縣有832個，其中有434個“雙重縣”既屬于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)又是國家扶貧工作重點(diǎn)縣①。全國貧困人口的空間分布呈現(xiàn)集中連片的空間格局， 80%的扶貧縣和95%的貧困人口分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和需要重點(diǎn)保護(hù)的地區(qū)，連片貧困區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱指數(shù)與貧困指數(shù)的相關(guān)性達(dá)到80%以上[1]。

由于生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的外部性，造成供給者不能向所有消費(fèi)者或受益者收取費(fèi)用，從而出現(xiàn)“獨(dú)擔(dān)成本，共享收益”的不平衡局面，在“搭便車”行為示范下，供給者的收益難以彌補(bǔ)其成本，這就是大部分國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)雖然擁有豐富的生態(tài)資源但卻依然貧困的重要原因[2]。因此，在遵循“誰開發(fā)，誰保護(hù)、誰受益，誰補(bǔ)償”的原則下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將生態(tài)資源的外部性內(nèi)部化，有效地促使生態(tài)保護(hù)的受益者向生態(tài)產(chǎn)品的提供者支付費(fèi)用，用以彌補(bǔ)其外部性損失，避免生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善與貧困人口脫貧致富的“雙贏”目標(biāo)。

生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)在區(qū)域上具有一致性，但兩者在功能定位、參與主體、運(yùn)行方式等方面均存在較大的差異。如何實(shí)現(xiàn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，探索生態(tài)補(bǔ)償扶貧的長效機(jī)制成為學(xué)術(shù)界和政府急需關(guān)注的熱點(diǎn)問題。盡管目前國家出臺了一系列關(guān)于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的相關(guān)政策，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于生態(tài)補(bǔ)償扶貧的研究尚未形成完整的理論體系。因此，文章基于對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的辯證關(guān)系分析，歸納目前我國推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出構(gòu)建國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧長效機(jī)制的對策建議，以期為相關(guān)政策的制定提供有益借鑒。

1 國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧辯證關(guān)系

1.1 貧困與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)揮著“生態(tài)保障”、“資源儲備”和“風(fēng)景建設(shè)”等作用，關(guān)系到較大范圍乃至全國的生態(tài)系統(tǒng)安全，但也在一定程度上加劇了該區(qū)域居民的貧困[3]?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，合理引導(dǎo)超載人口的有序轉(zhuǎn)移，限制其高強(qiáng)度大規(guī)模的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。這些地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境喪失了大量的發(fā)展機(jī)會，并付出巨大的機(jī)會成本，導(dǎo)致大多居住在國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的居民成為“生態(tài)貧民”，“富饒的貧困”成為這些地區(qū)普遍面臨的尷尬境地[4]。

貧困是生態(tài)環(huán)境退化的主要誘因之一，生態(tài)環(huán)境惡化又進(jìn)一步加劇了貧困。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱、資源環(huán)境承載能力低，導(dǎo)致居民對資源環(huán)境的依賴性較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，居民為維持自身生活需求只能采取粗放型的生產(chǎn)經(jīng)營方式，對當(dāng)?shù)氐纳?、草原、礦產(chǎn)、水土等自然資源采取掠奪性開發(fā)[5]。過度開發(fā)、超載過牧、濫采亂挖、濕地破壞等行為勢必造成生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著人們賴以生存的自然資源日益枯竭，水生態(tài)污染、水土流失嚴(yán)重、土地荒漠化、森林濕地生態(tài)功能退化等進(jìn)一步加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨6]。由于生態(tài)保護(hù)者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵，生態(tài)破壞者得不到相應(yīng)的懲罰，進(jìn)而造成貧困與生態(tài)環(huán)境惡化陷入互為因果的惡性循環(huán)之中。圖1為貧困與生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)關(guān)系。

圖1 貧困與生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)關(guān)系

1.2 扶貧與生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

外部性是“生態(tài)致貧”的重要原因，生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)資源外部效應(yīng)的矯正，對具有正的外部效應(yīng)的生態(tài)資源，對其提供者給予補(bǔ)貼，增加其收益，真正實(shí)現(xiàn)“誰保護(hù)，誰受償”，支持并鼓勵繼續(xù)增加該生態(tài)資源的供給； 對具有負(fù)的外部效應(yīng)的環(huán)境破壞者、污染制造者等采取征稅、罰款和收污染稅等措施，提高其邊際成本，真正實(shí)現(xiàn)“誰污染、誰付費(fèi)”，減少或抑制破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生，形成以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制激勵或約束政府、企業(yè)和居民的生態(tài)外部性行為[7]。

由黨中央所提出的脫貧攻堅(jiān)“五個一批”工程可明顯看出，生態(tài)補(bǔ)償扶貧僅是扶貧的其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。貧困不僅指社會物質(zhì)上的貧乏，還包括精神上的貧乏。處于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的居民大多屬于“多維貧困”和“代際貧困”，生態(tài)補(bǔ)償只是在一定程度上緩解或解決了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)居民物質(zhì)上的貧困，但仍無法有效解決生態(tài)移民后居民精神和社會權(quán)利等方面的貧困[8]。例如退耕還林、退耕還濕、禁止自然資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等項(xiàng)目嚴(yán)重制約了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)居民的發(fā)展權(quán)，如果得不到補(bǔ)償或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于其發(fā)展機(jī)會成本，將無法起到扶貧的效果[9]。

從貧困地區(qū)的角色定位、生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的法理關(guān)系以及扶貧工作的實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償是有效推進(jìn)扶貧的新手段和新路徑。需要注意的是，盡管生態(tài)補(bǔ)償是扶貧的重要措施或途徑之一，但并不是扶貧的救命稻草，不能把兩者等同起來[10]。生態(tài)補(bǔ)償與扶貧是兩個不同的概念，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首要原則是生態(tài)優(yōu)先，扶貧只是其副產(chǎn)品，一定要防止生態(tài)補(bǔ)償陷入貧困陷阱。但是，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧也存在許多共性，特別是“兩山論”的提出和引導(dǎo)，證明兩者是需要且能夠有效結(jié)合，并為生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)扶貧指明了方向。在結(jié)合過程中，如何在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時向貧困人口傾斜，如何實(shí)現(xiàn)有效的制度化設(shè)計(jì)與管理，是生態(tài)補(bǔ)償扶貧長效機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵。

2 國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

生態(tài)補(bǔ)償扶貧是以保護(hù)“綠水青山”為基點(diǎn)，充分利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)工程資金為貧困人口增加經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)銜接和共建共贏。各國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣積極響應(yīng)中央“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”的號召，紛紛立足于生態(tài)脆弱與貧困落后的實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償扶貧模式，并取得顯著成效[11]。但在實(shí)施過程中依然受到許多挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了生態(tài)補(bǔ)償扶貧的成效和脫貧攻堅(jiān)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

2.1 國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的機(jī)遇

2.1.1 生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)

生態(tài)文明建設(shè)是我國“五位一體”總體發(fā)展布局的重要方面。2015年，我國《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出構(gòu)建資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八個方面的制度體系，為加快推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。十八屆五中全會首度把增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)寫入國家五年規(guī)劃，十九大報告首次把“美麗中國”作為中華民族追求的新目標(biāo)。經(jīng)過近5年來全國上下的共同努力，長期以來困擾我國的資源消耗強(qiáng)度大、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻局面得到有效遏制，有些方面得到初步扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。

2.1.2 生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的不斷結(jié)合

隨著全球氣候變化和自然環(huán)境惡化所帶來的社會經(jīng)濟(jì)變化，聯(lián)合國將綠色發(fā)展與減貧作為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的首要目標(biāo)，并已成為全球各國發(fā)展的共識。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)會議上提出了貧困地區(qū)實(shí)施“五個一批”工程，將生態(tài)補(bǔ)償扶貧列為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。2016年5月，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確提出要結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，努力探索生態(tài)脫貧新路子。2017年10月，十九大報告中明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。2018年1月，國家發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《生態(tài)扶貧工作方案》的通知中要求充分發(fā)揮生態(tài)保護(hù)在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中的作用，明確提出通過不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2018年“中央一號文件”明確提出推行生態(tài)建設(shè)和保護(hù)以工代賑做法，提供更多的生態(tài)公益崗位。由此可見，近年來全國發(fā)展理念深刻轉(zhuǎn)變，“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明觀越來越成為全社會的共識。

近年來，我國不斷完善生態(tài)補(bǔ)償制度體系，頒布并實(shí)施了一系列生態(tài)補(bǔ)償政策和項(xiàng)目，如在國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施的退耕還林工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、天然林保護(hù)工程等重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程。2017年中央財(cái)政對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金已達(dá)627億元，涉及全國500多個縣。各省市積極響應(yīng)中央“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”的號召，加大對貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，給貧困農(nóng)戶帶來直接的生態(tài)補(bǔ)償或勞務(wù)收入。例如，作為國家重要的生態(tài)安全屏障，同時也是全國唯一省級集中連片特殊貧困區(qū)，西藏自治區(qū)積極引導(dǎo)貧困人口參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)當(dāng)中。2016年，西藏自治區(qū)統(tǒng)籌安排生態(tài)補(bǔ)償脫貧崗位補(bǔ)助資金15億元，提供護(hù)林、護(hù)草、護(hù)水等八大類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償脫貧崗位50萬個，全區(qū)13萬人口實(shí)現(xiàn)脫貧，易地扶貧搬遷7.7萬人， 5個貧困縣(區(qū))脫貧摘帽，得到國家4億元工作考核成效獎勵[注]2016年西藏自治區(qū)財(cái)政廳官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)； 陜西省在2016年開啟了“生態(tài)脫貧通道”，在秦巴山、呂梁山、六盤山3個集中連片特困地區(qū)的43個貧困縣及13個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，選聘1萬名建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)為生態(tài)護(hù)林員。

2.2 國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的挑戰(zhàn)

2.2.1 缺乏法制監(jiān)管和長效的保障機(jī)制

無論是生態(tài)補(bǔ)償還是扶貧，目前我國都缺乏國家層面的法律法規(guī)，造成我國各地生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)實(shí)踐普遍存在法律依據(jù)不充分、地方規(guī)范性文件缺乏法律效力等問題。

一方面，我國生態(tài)補(bǔ)償立法速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)問題出現(xiàn)及生態(tài)管理、補(bǔ)償模式發(fā)展的速度，立法的滯后性導(dǎo)致法律法規(guī)無法滿足生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)的需要，環(huán)境財(cái)政稅收政策、生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)管理及補(bǔ)償模式缺乏相應(yīng)的法律支持與保障，致使土地利用、自然資源開發(fā)等具體補(bǔ)償工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

另一方面，我國也沒有針對扶貧的專門立法，扶貧開發(fā)工作依然處于無法可依的尷尬境地。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》明確提出地方立法先行，全國近20省份結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際先后出臺了地方性扶貧開發(fā)條例，中央和國家機(jī)關(guān)各部門相繼出臺200余個圍繞扶貧的政策文件或?qū)嵤┓桨?。雖然這些地方條例和中央政策具有針對性強(qiáng)、反應(yīng)及時等優(yōu)勢，但行政扶貧的臨時性與不確定性勢必影響我國扶貧攻堅(jiān)事業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)除了法律法規(guī)保障之外，還應(yīng)包括相應(yīng)的制度保障。但目前，我國各地針對生態(tài)補(bǔ)償扶貧的具體實(shí)踐尚在努力探索階段，國家尚未出臺專門的相關(guān)政策，省級政府下達(dá)專項(xiàng)資金時也沒有用于生態(tài)補(bǔ)償扶貧的專項(xiàng)資金。此外，國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、綠色資產(chǎn)定價制度、環(huán)境稅制度、激勵機(jī)制、宣傳教育機(jī)制等制度建設(shè)依然存在諸多問題有待解決，對貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的順利推行造成嚴(yán)重的阻礙。

2.2.2 各部門管理職責(zé)交叉，缺乏統(tǒng)一管理

生態(tài)補(bǔ)償扶貧涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、環(huán)保、扶貧辦等多個部門，不同部門擁有各自職責(zé)，在生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)過程中，各部門之間及各部門與政府之間的職權(quán)劃分和利益時常存有沖突，管理權(quán)限不明確、多頭管理、監(jiān)管真空等現(xiàn)象嚴(yán)重。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)天然林資源保護(hù)、退耕還林還草、防護(hù)林體系建設(shè)、濕地保護(hù)與恢復(fù)等工程由各部門負(fù)責(zé)政策的制定與執(zhí)行，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上變成了以部門為主導(dǎo)的補(bǔ)償，甚至一些區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償成為了對部門的補(bǔ)償。由于缺乏統(tǒng)一的管理，各部門責(zé)任主體不明確，管理職責(zé)交叉，致使在監(jiān)督管理、資金整合與投入等方面難以形成合力，補(bǔ)償資金不到位、使用效率低，生態(tài)補(bǔ)償扶貧無法達(dá)到預(yù)期效果[12]。在涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠叽笾攸c(diǎn)領(lǐng)域中，流域的生態(tài)補(bǔ)償由于涉及流域上下游和跨行政區(qū)域的問題，其利益協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為復(fù)雜。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，上下游政府如何在追求自身利益最大化的情況下順利簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議成為影響流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效開展的重要難題。

2.2.3 市場化參與程度過低，公眾補(bǔ)償意愿不高

目前，我國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策大都是自上而下的命令——控制手段，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目往往基于政府的政治意愿，市場化方式協(xié)調(diào)保護(hù)者與受益者之間供需平衡的效用得不到有效發(fā)揮。此外，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、生態(tài)產(chǎn)品的確權(quán)及定價等大都由政府直接制定并下發(fā)，很少征求生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的意愿，公眾積極有序參與到生態(tài)環(huán)境管理和決策的權(quán)利喪失。例如，生態(tài)旅游作為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的重要措施，尚處于政府主導(dǎo)階段，政府在生態(tài)旅游開發(fā)和管理中起著決定性作用，因此不利于其他主體的市場化和“造血式”扶貧的可持續(xù)性發(fā)展。

此外，在實(shí)踐過程中，由于公眾缺乏對生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)重要性的認(rèn)識，導(dǎo)致公眾的補(bǔ)償意愿不高。例如，位于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的流域上游需要遵守比下游地區(qū)更為嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其發(fā)展權(quán)遭受限制，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出了大量的建設(shè)成本和機(jī)會成本，經(jīng)濟(jì)逐漸陷入貧困。而下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展未受限制，且獲得良好的生態(tài)利益。因此，受益的下游地區(qū)理應(yīng)對遭受經(jīng)濟(jì)損失的上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，這種補(bǔ)償并不是一種發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)的同情或扶持，而應(yīng)當(dāng)是受益方的一種社會責(zé)任，是對貧困地區(qū)利益與權(quán)利的回歸。但現(xiàn)實(shí)中，公眾并未充分認(rèn)識到貧困地區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)平衡中所發(fā)揮的重要作用，沒有將對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)作一種社會責(zé)任，缺乏對貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖杂X性?；趯ι鷳B(tài)補(bǔ)償政策的“不以為然”，各地爭相擠入優(yōu)化開發(fā)區(qū)或重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，拒絕被納入限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，即使被納入也會“想方設(shè)法”變相進(jìn)行資源開發(fā)。

2.2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定，補(bǔ)償方式過于單一

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)制建立并實(shí)施的核心和難點(diǎn)。盡管我國圍繞此問題已進(jìn)行了較多的研究，有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法還廣泛運(yùn)用于實(shí)際案例中。但總體而言，我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐研究還處于起步階段，核算結(jié)果存在著一定的主觀性和不確定性，在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法這一關(guān)鍵問題上尚未建立一套系統(tǒng)完整的、科學(xué)合理的核算體系。由于缺乏明確的補(bǔ)償核算方法、補(bǔ)償程序、跨界糾紛解決程序、生態(tài)受益者的獲利補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值標(biāo)準(zhǔn)等，生態(tài)補(bǔ)償扶貧機(jī)制的有效可持續(xù)性開展受到直接影響。

盡管我國在生態(tài)補(bǔ)償方面已做出許多嘗試，但補(bǔ)償渠道依然以政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，現(xiàn)金補(bǔ)貼是目前生態(tài)補(bǔ)償最主要的形式和手段[13]。絕大多數(shù)的補(bǔ)償者是在政策強(qiáng)制措施下被動補(bǔ)償，受償者也是被動接受補(bǔ)償，這就很容易造成受益者與實(shí)際需要補(bǔ)償者脫節(jié)。而且，政府補(bǔ)償多為“輸血型”補(bǔ)償，對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式較為缺失。簡單的現(xiàn)金補(bǔ)貼方式容易造成受償者過分依賴于政府的資金補(bǔ)助，從而無法充分調(diào)動國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)居民保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的積極性和主動性，往往起不到明顯緩解貧困的效果，進(jìn)而無法從根源上解決其貧困問題。

3 構(gòu)建國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧長效機(jī)制的對策建議

3.1 不斷加快體制機(jī)制創(chuàng)新

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的各級政府應(yīng)牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，正確處理好發(fā)展與生態(tài)的關(guān)系，持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，科學(xué)劃定“生態(tài)保護(hù)紅線”，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。加快對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的改革，建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制，對保護(hù)區(qū)內(nèi)的水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，進(jìn)一步明確自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者以及其責(zé)任，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)管理體制[14]。

協(xié)調(diào)好扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，把尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然融入生態(tài)補(bǔ)償扶貧工作的全過程。精確瞄準(zhǔn)14個集中連片特困地區(qū)的片區(qū)縣、片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，推進(jìn)建立縣級脫貧攻堅(jiān)部門與生態(tài)環(huán)保部門之間的聯(lián)席會議機(jī)制，建立健全部門之間管理事項(xiàng)的宏觀調(diào)控與監(jiān)督協(xié)商機(jī)制。明確部門職責(zé)，促進(jìn)各部門之間的密切協(xié)作，打破部門利益“顯性化”和“條塊分割”，確保生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目與扶貧開發(fā)項(xiàng)目相結(jié)合[15]。積極探索建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從補(bǔ)償來源、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償模式等方面進(jìn)行創(chuàng)新，確保生態(tài)補(bǔ)償扶貧的有效性。建立補(bǔ)償資金專項(xiàng)賬戶或綠色產(chǎn)業(yè)扶貧基金，進(jìn)一步提升扶貧脫貧的質(zhì)量和水平。

根據(jù)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)政策，嚴(yán)格按程序組織實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償扶貧工作，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償政策，做到符合政策的貧困戶應(yīng)退盡退、應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)； 監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門要加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金的審計(jì)和監(jiān)管，對虛報冒領(lǐng)、弄虛作假、政策落實(shí)出現(xiàn)偏差、工作推進(jìn)不力等行為嚴(yán)格問責(zé)，確保生態(tài)補(bǔ)償扶貧資金的安全使用。

3.2 提供可持續(xù)的生計(jì)模式

可持續(xù)的生計(jì)模式是扶貧長效機(jī)制的關(guān)鍵，也是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償扶貧最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種“輸血型”補(bǔ)償方式對促進(jìn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)起到了十分重要的作用，但不能從根本上解決貧困地區(qū)發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膯栴}。目前，我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)工作的力度、深度和廣度基本取決于外部“輸血量”的多少，缺乏生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的內(nèi)生原動力和支撐力，即缺乏“造血”功能。政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金并不會源源不斷地供應(yīng)，一旦“輸血”被停止，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)活動也將隨之夭折。

因此，生態(tài)補(bǔ)償扶貧應(yīng)側(cè)重于產(chǎn)業(yè)、技術(shù)補(bǔ)償?shù)取霸煅汀毖a(bǔ)償。依托國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域資源優(yōu)勢，大力發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)自身再生、可持續(xù)發(fā)展的“內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)”，進(jìn)而發(fā)展與之相對應(yīng)的配套產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動能，真正實(shí)現(xiàn)貧困人口的“能力脫貧”。各貧困區(qū)應(yīng)綜合上級政府制定的生態(tài)功能規(guī)劃和自身生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢，盡快制定扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色有機(jī)食品，打造特色農(nóng)產(chǎn)品重點(diǎn)品牌，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、特色林產(chǎn)業(yè)和特色種養(yǎng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)、配套及新型產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)性。

生態(tài)移民既能幫助國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的貧困人口改善生計(jì)環(huán)境，又能使限制或禁止開發(fā)區(qū)免受人為活動的干預(yù)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與扶貧協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。因此，對于生態(tài)環(huán)境脆弱、資源環(huán)境承載力較低、缺乏基本生存條件和就地扶貧無望的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的貧困人口，進(jìn)一步擴(kuò)大與提升生態(tài)移民搬遷的范圍和補(bǔ)償力度。對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別、建檔立卡，明確生態(tài)移民搬遷對象，圍繞“建房、搬遷、就業(yè)、配套、保障、退出”6個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)制定并全面落實(shí)生態(tài)移民搬遷政策，確保搬遷群眾“搬得出、留得住、有社保、有出路”。

3.3 兼顧公平與效率

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)調(diào)公平與效率，生態(tài)補(bǔ)償扶貧同樣應(yīng)注重公平與效率問題。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是“青山綠水”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益調(diào)配機(jī)制。“誰受益、誰補(bǔ)償，誰破壞、誰賠償”的生態(tài)補(bǔ)償原則體現(xiàn)了權(quán)利保障的公平性。正是因?yàn)榄h(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定不清和權(quán)利初始分配不均造成了事實(shí)上發(fā)展權(quán)利的不平等，因此需要通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來彌補(bǔ)這種權(quán)利的不均衡，不讓優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的提供者吃虧，不讓保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民守著綠水青山過窮日子、苦日子?；诠降脑瓌t，在補(bǔ)償對象方面，補(bǔ)償資金使用可向貧困人口傾斜，對做出生態(tài)貢獻(xiàn)的貧困群體的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)高于正常補(bǔ)償數(shù)額。

效率是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的內(nèi)在要求，應(yīng)進(jìn)一步加快建立生態(tài)環(huán)境績效考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的績效評價，積極引入第三方對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施績效進(jìn)行評估，真正做到評估結(jié)果的客觀與公正。應(yīng)將國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償整合到地區(qū)發(fā)展規(guī)劃之中，把生態(tài)環(huán)境因素作為衡量地區(qū)發(fā)展的一個重要方面，制定GEP與生態(tài)資產(chǎn)核算技術(shù)指南，將GEP納入政績考核和生態(tài)文明考核體系，規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的價值化方法，建立GDP與GEP雙核算、雙運(yùn)行、雙提升機(jī)制[16]。結(jié)合扶貧脫貧，以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向構(gòu)建和完善以綠色減貧為核心的貧困縣考核機(jī)制，對相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績效進(jìn)行考核，讓生態(tài)資源指數(shù)成為政府決策的行為指引和硬性約束。以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為主要依據(jù)，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對自然資源的開發(fā)、利用及保護(hù)責(zé)任的履行情況進(jìn)行考核，對違背科學(xué)發(fā)展觀要求并造成生態(tài)環(huán)境破壞的重大決策失誤實(shí)行問題追溯和終身責(zé)任追究[17]。

3.4 大力進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和農(nóng)村環(huán)境建設(shè)

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活方式直接影響到保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和貧困人口的脫貧情況。應(yīng)主要從以下幾個方面來進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和農(nóng)村環(huán)境建設(shè)：第一，保護(hù)區(qū)內(nèi)的政府及居民應(yīng)牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的生態(tài)文明理念，將保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境放于首位。第二，加大對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投資支持力度，發(fā)揮環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐和服務(wù)作用，著力改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，提升居民的經(jīng)濟(jì)收入水平。第三，加大對貧困地區(qū)的生態(tài)治理與修復(fù)，著力解決農(nóng)村突出環(huán)境問題，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村自然生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村山美、水美和村舍美，凸顯生態(tài)價值。利用清潔化生產(chǎn)技術(shù)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村減排，抓緊做好農(nóng)村生活污水和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場污染減排工作； 加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)面源污染的控制，推行農(nóng)藥化肥減施工程，加強(qiáng)農(nóng)村秸稈禁燒與綜合利用； 保障農(nóng)村飲水安全，清理、搬遷散落在村莊附近嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)企業(yè)“入園進(jìn)區(qū)”； 切實(shí)抓好突出環(huán)境問題整治，著力推進(jìn)土壤污染防治工作，開展受污染耕地土壤環(huán)境監(jiān)測和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測，保護(hù)“米袋子”“菜籃子”和“水缸子”安全。