城市更新項(xiàng)目中的“平臺(tái)公司”現(xiàn)象分析

文/盧清華、劉亞元 北京大成（廣州）律師事務(wù)所 廣東廣州 510000

毛寨漢 廣州市道路擴(kuò)建工程管理中心 廣東廣州 510000

1、名稱內(nèi)涵

本文中的平臺(tái)公司系非標(biāo)準(zhǔn)化稱謂，指主要在舊村改造項(xiàng)目中的項(xiàng)目策劃和項(xiàng)目實(shí)施方案兩階段為村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際開展各項(xiàng)工作的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織或其它實(shí)體，與業(yè)界通常理解的地產(chǎn)項(xiàng)目公司、地方政府投融資平臺(tái)存在本質(zhì)概念區(qū)別。

平臺(tái)公司在許多合作開發(fā)模式下的舊村莊全面改造項(xiàng)目中扮演重要角色。

2、平臺(tái)公司產(chǎn)生的歷史背景

平臺(tái)公司的產(chǎn)生滿足了一部分特定歷史條件下社會(huì)客觀需求。

根據(jù)《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》等政策文件規(guī)定，舊村改造分為改造策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案、改造實(shí)施三個(gè)階段。

改造策劃階段，其標(biāo)志性成果為編制和審定片區(qū)策劃方案，通常應(yīng)滿足下列要求：（1）應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展定位、更新策略和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、城市公共配套基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置等內(nèi)容，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性、規(guī)劃實(shí)施可行性的評(píng)估，測(cè)算安置、復(fù)建規(guī)模和改造效益；（2）應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市更新數(shù)據(jù)庫中的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制；（3）改造范圍須符合《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定要求并經(jīng)城市更新部門會(huì)同區(qū)政府確定；（4）應(yīng)當(dāng)確定舊村莊的改造方式和改造模式；（5）應(yīng)當(dāng)綜合人口、戶籍、現(xiàn)狀建筑量等因素，以不突破規(guī)劃可承載能力，保障改造切實(shí)可行為原則，核定舊村莊改造復(fù)建安置總量。片區(qū)策劃方案確定的復(fù)建安置總量不得突破。

片區(qū)策劃方案編制期間對(duì)于涉及改造意愿、改造方式、模式、復(fù)建安置總量核定等內(nèi)容的，需通過座談、問卷、代表會(huì)議等多種方式充分征求改造范圍內(nèi)業(yè)主意見，最終定稿被提交至城市更新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審定。

片區(qū)策劃方案審定后，進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施方案階段，由區(qū)政府按照規(guī)定組織具有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制，全面改造項(xiàng)目實(shí)施方案的村民表決稿（含拆遷補(bǔ)償安置方案）經(jīng)村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權(quán)屬人總?cè)藬?shù)的80%以上同意后，由區(qū)政府根據(jù)村民同意的表決稿形成項(xiàng)目實(shí)施方案送審稿，送審稿報(bào)城市更新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施方案審批確定后，區(qū)政府組織村集體簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。對(duì)于住宅房屋可分期簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，每一期應(yīng)當(dāng)達(dá)到80%以上權(quán)屬人簽約后方可啟動(dòng)房屋拆除工作。

只有以上各階段工作順利完成，項(xiàng)目才進(jìn)入改造實(shí)施階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過在市公共資源交易中心“招拍掛”投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)成為村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作方。

可以看出，上述過程伴隨了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸查、方案確定、方案編制、村民溝通等大量工作，意味著較多的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間投入，雖然政策規(guī)定兩方案由政府相關(guān)部門組織編制，但面對(duì)需改造的舊村數(shù)量眾多，政府完全承擔(dān)所有舊村項(xiàng)目前期工作的各項(xiàng)投入并不現(xiàn)實(shí)，許多村莊仍需自行解決前期資金和實(shí)際開展工作。

但是，村集體經(jīng)濟(jì)組織也面臨著現(xiàn)實(shí)困難，主要表現(xiàn)為：（1）舊村在專業(yè)知識(shí)、人才儲(chǔ)備、實(shí)操經(jīng)驗(yàn)等多方面難以勝任各類專業(yè)性工作，而擁有上述資源的房地產(chǎn)企業(yè)在“招拍掛”前卻不能名正言順的參與進(jìn)來；（2）許多村莊每年底分紅的普遍做法加上項(xiàng)目成功前不愿投入太多的考慮，使其沒有充裕財(cái)力和意愿在項(xiàng)目前期過多投入；（3）許多村莊的社情復(fù)雜，如果沒有的強(qiáng)大執(zhí)行力與溝通力，很容易導(dǎo)致村民表決進(jìn)展緩慢。

這就為一些愿意提供前期資金與技術(shù)支持的經(jīng)濟(jì)主體提供了市場(chǎng)空間，并逐漸演變成為現(xiàn)在的平臺(tái)公司。

3、平臺(tái)公司的運(yùn)作模式初探

平臺(tái)公司在舊改項(xiàng)目中一般兼具風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、前期策劃?rùn)C(jī)構(gòu)、公關(guān)公司的多重身份，許多其實(shí)是在改造實(shí)施階段前尚無法名正言順參與進(jìn)來的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之“馬甲”。

一般情況下，平臺(tái)公司內(nèi)成員角色分工大致分為三種：（1）資金提供方。主要功能為項(xiàng)目前期工作提供資金支持及對(duì)接潛在合作房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)；（2）資源整合方。擁有較強(qiáng)與村民溝通能力是平臺(tái)公司的核心資源，該部分成員主要負(fù)責(zé)與政府部門和村集體的溝通協(xié)調(diào)；（3）專業(yè)技術(shù)人員。主要由熟悉相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的人員組成，主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作的開展操作。當(dāng)然，同一成員也可身兼幾種角色。

平臺(tái)公司建立起與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作關(guān)系后，即在資金、技術(shù)、人員、公關(guān)等方面提供一攬子服務(wù)，并在達(dá)成既定目標(biāo)后將項(xiàng)目“轉(zhuǎn)讓”獲利退出或者以其他形式繼續(xù)分享利益。

4、平臺(tái)公司的社會(huì)價(jià)值和負(fù)面效應(yīng)

平臺(tái)公司可能在以下層面存在積極作用：（1）解決前期資金短缺問題。由于村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)力現(xiàn)狀、決策機(jī)制、投入意愿，使得前期資金過多投入面臨困難，平臺(tái)公司的介入正好解決這個(gè)難題，其風(fēng)險(xiǎn)投資是否收回一般直接和項(xiàng)目成敗掛鉤；（2）提高前期工作效率。平臺(tái)公司相對(duì)于村集體組織而言更加專業(yè)和有效率，可以統(tǒng)籌各種資源高效有序的開展工作，也不需要為了瑣碎事項(xiàng)動(dòng)輒上升到村民集體表決的地步；（3）溝通靈活?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中村民普遍重視宗族鄰里觀念、注重個(gè)人訴求，平臺(tái)公司溝通方式更為靈活，更能有效推進(jìn)村民表決等工作。

但我們也可以合理設(shè)想，倘若不對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行適當(dāng)管理，恐將帶來一系列負(fù)面社會(huì)問題，比如由其實(shí)際參與取得的前期工作成果是否準(zhǔn)確客觀、是否利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)建立不公平合作關(guān)系損害了村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益、溝通行為違規(guī)容易引發(fā)違法犯罪等，這是很可能發(fā)生的。

5、防范平臺(tái)公司負(fù)面效應(yīng)的制度性思考

我們認(rèn)為，防范杜絕平臺(tái)公司的上述弊端有兩條解決思路。

一是明確禁止平臺(tái)公司類角色在舊改項(xiàng)目中存在，政府或其指定機(jī)構(gòu)真正負(fù)責(zé)舊改項(xiàng)目前期工作。

該路徑的優(yōu)點(diǎn)在于有利于前期工作的規(guī)范統(tǒng)一和提高效率，我們?cè)谡{(diào)研中看到一些重點(diǎn)舊改項(xiàng)目中的政府工作效率極高，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸查、村民表決等事項(xiàng)能夠在很短時(shí)間內(nèi)順利完成，但如果區(qū)內(nèi)舊改工作全面鋪開后，政府和街道的人力、物力、時(shí)間資源是否仍能匹配尚不確定；在一些財(cái)力較弱的地區(qū)，政府有無必要承擔(dān)前期資金也值得思考。

二是疏堵結(jié)合，即參考目前成熟的村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇舊改合作企業(yè)做法，對(duì)平臺(tái)公司的選擇合作過程也陽光化規(guī)范化，主要包括。

5.1 建立公開透明的舊改項(xiàng)目前期服務(wù)合作采購機(jī)制

建立對(duì)平臺(tái)公司規(guī)范合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，并借鑒《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》第二十五條的做法，規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)通過市公共資源交易中心公“招拍掛”選擇前平臺(tái)公司，以陽光化方式為村集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目相應(yīng)階段開展工作提供助力。

5.2 合理確定平臺(tái)公司的收益模式

平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)的許多實(shí)際支出通常無法合理體現(xiàn)并為其他承接主體所認(rèn)可，是否考慮借鑒工程招標(biāo)項(xiàng)目的成熟做法，采取包干價(jià)競(jìng)爭(zhēng)或以未來經(jīng)修正確認(rèn)之改造投資額一定比例限價(jià)內(nèi)的下浮率競(jìng)爭(zhēng)等方式確定平臺(tái)公司合理項(xiàng)目收益。

5.3 建立完善的項(xiàng)目考核機(jī)制

為便于政府監(jiān)管、抑制平臺(tái)公司違法違規(guī)、保障村集體經(jīng)濟(jì)組織的平等合作權(quán)益，建立規(guī)范采購服務(wù)期限、付費(fèi)節(jié)點(diǎn)與項(xiàng)目進(jìn)展掛鉤、服務(wù)成果公示、違法行為一票否決等配套績(jī)效考核措施。

結(jié)語：

平臺(tái)公司本質(zhì)上是市場(chǎng)資本因應(yīng)政府公共管理和村民自治兩大治理體系在舊改前期階段存在“銜接空隙”而逐利布局的產(chǎn)物，隨著政府行政力量投入的加強(qiáng)，它可能逐漸消失在歷史長(zhǎng)河，也可能以更規(guī)范的面目存在，這都意味著城市更新這一重大社會(huì)實(shí)踐過程中的重要進(jìn)步。