一線城市城中村改造策略研究
——以北京市為例

文/ 趙連浩 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070

在行政區(qū)劃方面，通州區(qū)，昌平區(qū)，大興區(qū)，豐臺區(qū)，朝陽區(qū)和北京市海淀區(qū)是城中村的聚集地[1]。其中通州、昌平區(qū)數(shù)量最多。從環(huán)路來看，六環(huán)路以外和五環(huán)路與六環(huán)路之間存在著大量“城中村”。 城中村是城市中的重要有機(jī)組成，制約了一座城市的快速發(fā)展，因此，對城中村的改造是符合歷史發(fā)展規(guī)律的， 這是建設(shè)和諧宜居之都的重要一步，應(yīng)該穩(wěn)步解決。

1、城中村改造遇到的困境

1.1 土地增值利益分配問題

由于土地增值收入分配問題的復(fù)雜性，在現(xiàn)有政府管理水平的基礎(chǔ)上，找到科學(xué)有效的“城中村”改造過程中土地增值收益分配方法是比較困難的[2]。城市村莊改造過程中，具有主導(dǎo)地位和行政權(quán)力的政府部門和具有資本優(yōu)勢的開發(fā)商將獲得對土地增值收益的實(shí)際控制。占據(jù)了大份額的土地增值利潤。 擁有土地所有權(quán)的村莊的村民已經(jīng)成為弱勢群體，在協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)方面處于劣勢。

1.2 社會問題

“城中村”的居民由三部分組成：1.是當(dāng)?shù)氐摹巴林本用瘢ú糠忠咽浅鞘袘艨冢?.是城中村的租戶3.是來自四面八方、從事各種工作的外地人。城市發(fā)展的一大隱患是外地人的居住問題。因此，在整修城市村莊的過程中，處理外地人的住房問題更加困難。

1.3 改造模式的問題

成本問題是“城中村”的難題之一。城市村莊的改造是一項(xiàng)范圍廣泛且極其復(fù)雜的工作。很難估計(jì)成本，少數(shù)甚至幾十億。這些改造資金，怎么籌措？怎么分?jǐn)?？誰來承擔(dān)？從理論上看，每個(gè)利益相關(guān)人都是利益最大化者。所以，應(yīng)該根據(jù)財(cái)政情況，因地制宜，選擇適宜的改造模式。

2、城中村改造的對策

2.1 符合“城中村”生態(tài)建設(shè)與發(fā)展相結(jié)合的要求

北京城市新總規(guī)劃中提出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部減量提質(zhì)增綠。“城中村”所處的城鄉(xiāng)結(jié)合部是構(gòu)建平原地區(qū)生態(tài)安全格局的重點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)也是產(chǎn)業(yè)疏解和環(huán)境污染治理的集中發(fā)力地區(qū)。在確保第一和第二個(gè)綠色區(qū)域的規(guī)劃和實(shí)施的同時(shí)，我們應(yīng)該處理人口，資源和環(huán)境之間的關(guān)系。發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和符合首都經(jīng)濟(jì)的二、三產(chǎn)業(yè)，摒棄不符合首都規(guī)劃發(fā)展的低端、高耗產(chǎn)業(yè)。新環(huán)境下生態(tài)建設(shè)的發(fā)展是“城中村”發(fā)展的需要[4]。

2.2 建立多元的征地補(bǔ)償機(jī)制

對于政府部門，應(yīng)建立科學(xué)多樣的征地補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]。關(guān)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國家一直在進(jìn)行調(diào)整，各省市也在根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展特點(diǎn)水平進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)村民的實(shí)際需要建立多元的收益補(bǔ)償機(jī)制，提供多種補(bǔ)償方式增加村民的自主選擇權(quán)。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素與土地增值的影響，聘請專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的地價(jià)評估與結(jié)果分析，完善地價(jià)評估制度。

2.3 制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

政府要切實(shí)制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，正確進(jìn)行城市定位，因地制宜，嚴(yán)厲掌控土地粗放，使城市踏入平穩(wěn)發(fā)展的軌道。盡快建立科學(xué)評估決策機(jī)制，嚴(yán)格按照規(guī)劃方案進(jìn)行改造，確保項(xiàng)目層面規(guī)劃的順利實(shí)施；總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施，防止城市村莊改造過程中的違法腐敗活動(dòng)；對城中村的拆改不應(yīng)亂改亂拆，應(yīng)以規(guī)劃為基礎(chǔ)，要“統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)、依次推進(jìn)”城市化的目標(biāo)不能成為一個(gè)指標(biāo)，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和生活環(huán)境的現(xiàn)代化將導(dǎo)致額外的資源浪費(fèi)和市場混亂。

2.4 探索利益保障模式

在轉(zhuǎn)型模式中，有必要考慮城市村莊的建筑規(guī)劃，采用各種方法進(jìn)行改造。在組織模式中，有必要考慮村民和其他表達(dá)主體的利益，合理選擇“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”和“村民自主轉(zhuǎn)型”等組織模式； 引進(jìn)新的理念：土地資產(chǎn)管理，積極探索開發(fā)商融資，政府引導(dǎo)和融資的“三位一體”模式，使村民長期享受城市發(fā)展的成果。 通過建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，城市管理中包含的村莊建設(shè)道路等公共設(shè)施，以及學(xué)校和幼兒園等公益設(shè)施，推進(jìn)市場化的拆遷補(bǔ)償，拆遷安置。依法予以征用補(bǔ)償。

3、城中村改造模式

3.1 政府主持開發(fā)模式

政府主導(dǎo)發(fā)展模式，即政府直接參與整個(gè)發(fā)展和建設(shè)的轉(zhuǎn)型過程，并“扮演”開發(fā)者的角色。如大興區(qū)某鎮(zhèn)為完成減量疏解，產(chǎn)業(yè)升級，對集體土地分期進(jìn)行拆除騰退，由政府統(tǒng)一拆除、建設(shè)、安置。

3.2 村民自行改建模式

此種模式是指在政府的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一下，村民擁有一定自主權(quán)利，集資進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。村民集體通過統(tǒng)計(jì)村民的家庭和房屋等來量化財(cái)產(chǎn)。該村負(fù)責(zé)組織實(shí)施村的拆遷，建設(shè)和搬遷。這些模式用于豐臺區(qū)姚家園，后營區(qū)和南苑鄉(xiāng)。在這個(gè)模式中，村集體，個(gè)人投資和銀行貸款結(jié)合起來進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

3.3 市場化改造模式

開發(fā)商負(fù)責(zé)征地，拆遷，補(bǔ)償，安置，建設(shè)和銷售，政府提供政策支持。

總之，“城中村”形成的直接原因是城市化的快速發(fā)展導(dǎo)致對廉租房的強(qiáng)烈需求。最明顯的特征就是與城市環(huán)境差異巨大。城市的可持續(xù)發(fā)展受到“城中村”的影響。因此，政府應(yīng)該對如何改造城市村莊保持謹(jǐn)慎。最基本的是保護(hù)城市村民的合法權(quán)益不受入侵和以人為本。要真正解決“城中村”問題，還要研究其根本原因-城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這個(gè)問題不能在短時(shí)間內(nèi)解決。因此，必須不斷探索創(chuàng)新，尋求更好的解決方案，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。