結(jié)合一宗違法用地案對(duì)設(shè)施農(nóng)用地認(rèn)定的思考

文 ｜ 葉隆生

基本案情

2014年吳某芬與L市D區(qū)藍(lán)天街道蓮西村村民簽訂租用協(xié)議，將位于蓮西村周畈烏壇口的30畝土地用于項(xiàng)目開發(fā)，吳某芬等未經(jīng)批準(zhǔn)于10月17日起搭建3個(gè)球形大棚和一個(gè)金字塔大棚，總面積3893平方米。經(jīng)查，此地塊已于2011年1月經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

2015年12月，L市國(guó)土資源局立案查處，2016年2月作出行政處罰決定，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處非法占用土地每平方米20元的罰款，當(dāng)事人不服提起行政訴訟，法院一審駁回訴訟請(qǐng)求，二審駁回上訴，維持原判。

案件分析

大棚是否屬于建筑物？涉案蔬菜大棚是由L市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院設(shè)計(jì)建造的球形大棚和金字塔大棚，名稱為巢型球體生態(tài)溫室，是農(nóng)業(yè)設(shè)施。根據(jù)《民用建筑設(shè)計(jì)術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》（GB／T50504-2009），建筑物是指用建筑材料構(gòu)筑的空間和實(shí)體，提供人們居住和進(jìn)行各種活動(dòng)的場(chǎng)所。而按照建筑的使用功能及屬性進(jìn)行分類，建筑一般分為民用建筑、工業(yè)建筑和農(nóng)業(yè)建筑，而農(nóng)業(yè)建筑是指以農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)為主要使用功能的建筑。因此，大棚屬于建筑物。由于大棚屬于建筑物，建筑物還區(qū)分民用建筑、工業(yè)建筑和農(nóng)業(yè)建筑。是否為建筑物，不是認(rèn)定農(nóng)業(yè)設(shè)施的依據(jù)。

利用現(xiàn)狀是否為判定設(shè)施農(nóng)用地的依據(jù)？根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB／T21010-2007），國(guó)家主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素，對(duì)土地利用類型進(jìn)行歸納、劃分，來反映土地利用的基本現(xiàn)狀，但不以此劃分部門管理范圍。設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)用地按照現(xiàn)狀分類為其他土地，在《土地管理法》“三大類”中歸屬農(nóng)用地，按照農(nóng)用地管理。利用現(xiàn)狀是土地利用現(xiàn)在狀況，體現(xiàn)的是外表特征，從本質(zhì)上設(shè)施農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)用途，按農(nóng)用地管理，現(xiàn)狀為建筑物，不能排除農(nóng)業(yè)用途，故利用現(xiàn)狀不是判定設(shè)施農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)。本案中，從現(xiàn)狀看還存在進(jìn)行耕種的情況，表象還為耕地，但涉案地塊已經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并具體實(shí)施征地行為，現(xiàn)狀并不影響對(duì)涉案地塊建設(shè)用地性質(zhì)的認(rèn)定。

本案中，吳某芬等未經(jīng)批準(zhǔn)在建設(shè)用地區(qū)上搭建3個(gè)球形大棚和一個(gè)金字塔大棚，其所適用的法律是對(duì)非法占用土地處罰的沒收條款。只要建造的建筑物與土地利用總體規(guī)劃不沖突，就不必拆除。因此，在建設(shè)用地上可否開展設(shè)施農(nóng)業(yè)的問題，關(guān)鍵在于是否符合土地利用總體規(guī)劃所期待的目標(biāo)用途。在農(nóng)用地上，建筑物只有符合設(shè)施農(nóng)業(yè)要求，屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍才按照農(nóng)用地管理。如果不符合設(shè)施農(nóng)用地備案條件，則應(yīng)認(rèn)定為非法占用土地對(duì)建造的建筑物予以拆除。

延伸思考

從本案延伸，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地如何嚴(yán)格認(rèn)定提出個(gè)人思考。

用途決定用地。過去有一種觀念，建造臨時(shí)建（構(gòu)）筑物的，按農(nóng)用地管理；建造永久建（構(gòu)）筑物的，按建設(shè)用地管理。但建筑物是人工建造的供人們進(jìn)行生產(chǎn)、生活等活動(dòng)的房屋或場(chǎng)所，涵蓋了生產(chǎn)和生活等方面。而構(gòu)筑物雖是不直接進(jìn)行生產(chǎn)、生活活動(dòng)的工程建筑，但也涉及到生產(chǎn)和生活。因此以臨時(shí)建（構(gòu)）筑物或永久建（構(gòu)）筑物區(qū)別農(nóng)業(yè)用途或非農(nóng)業(yè)用途是不科學(xué)的。所謂設(shè)施農(nóng)用地改變用途，指的是在設(shè)施農(nóng)用地上偏離了農(nóng)業(yè)用途，進(jìn)行了非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動(dòng)。在認(rèn)定用地時(shí)既不能以“永久性建（構(gòu)）筑物”為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分農(nóng)用地與建設(shè)用地，也不能因?yàn)槭欠恰坝谰眯越ǎ?gòu)）筑物”而認(rèn)定為農(nóng)業(yè)用途?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，其目的是為了實(shí)行土地用途管制。對(duì)非法占用土地行為的查處，在很大程度上也是圍繞土地用途進(jìn)行，并根據(jù)土地用途決定不同的行政處罰種類。

準(zhǔn)確把握“審核”與“備案”的關(guān)系?！秶?guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》取消設(shè)施農(nóng)用地審核，改為備案制度。從土地用途管制制度講，土地用途管制依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定的土地用途，依法規(guī)范利用行為，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是對(duì)耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。設(shè)施農(nóng)用地本質(zhì)上屬于農(nóng)用地，備案制除了清理行政許可的整體要求外，還在于農(nóng)業(yè)內(nèi)部的自我調(diào)整功能的需要。便農(nóng)事，重監(jiān)管，是備案制的基本定位，只要農(nóng)業(yè)用途，不進(jìn)行破壞性活動(dòng)，在農(nóng)用地用途范圍內(nèi)不進(jìn)行過多干預(yù)。實(shí)行備案制后，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管，制止和查處違法用地，確保設(shè)施農(nóng)用地的農(nóng)用地用途。