“最多跑一次”改革：政治價值與技術理性的內(nèi)在耦合

□ 易龍飛

一、引 言

自2016年12月浙江省委經(jīng)濟工作會議首次提出企業(yè)和群眾到政府部門辦事“最多跑一次”的改革目標以來，浙江各地各部門全力推進簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務各項工作，以“一窗受理、集成服務”改革為主要抓手，統(tǒng)籌推進優(yōu)化營商環(huán)境、提升便民服務、加強事中事后監(jiān)管等工作，企業(yè)群眾到政府辦事的滿意率和便捷度都有了新的提升。截止到2017年底，省級“最多跑一次”事項達到665項，設區(qū)市本級平均達到755項，縣(市、區(qū))平均達到656項，浙江全省“最多跑一次”實現(xiàn)率達到87.9%，辦事群眾滿意率達到94.7%。[1]2018年1月，《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》得到中央全面深化改革領導小組第二次會議的肯定，“中央深改辦”建議向全國復制推廣“最多跑一次”改革的相關經(jīng)驗。2018年3月，“最多跑一次”在十三屆全國人大一次會議上被正式寫入2018年國務院《政府工作報告》。短短一年多的時間里，“最多跑一次”改革從地方經(jīng)驗上升為全國創(chuàng)新，為國務院統(tǒng)籌推進各省市“放管服”改革提供了強有力的抓手和支撐。

如今，這一改革已經(jīng)逐步從事項梳理、窗口合并、平臺建設等基礎性工作走向數(shù)據(jù)壁壘破解、體制機制創(chuàng)新、政府流程再造以及數(shù)字化轉(zhuǎn)型等的改革深水區(qū)，遇到的困難和阻礙也逐步增多。如何以“最多跑一次”改革為契機來撬動政府各領域改革并最終實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化，是未來浙江“最多跑一次”改革需要承擔的重大課題。因而，在學術理論層面探討改革的動力機制，進而探索改革能否持續(xù)深入推進是一個亟待解決的問題。同時，浙江“最多跑一次”的改革經(jīng)驗也正在向全國推廣和復制。特別是2018年6月，國務院出臺的《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》中指出，到2018年底要實現(xiàn)改革先進地區(qū)的成功經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)得到有效推廣。根據(jù)這一要求，各省市“最多跑一次”改革實施方案及配套改革細則等紛紛出爐，也有部分省市黨政代表團來浙江學習交流“最多跑一次”改革經(jīng)驗。在此過程中，浙江改革的成功經(jīng)驗能否向其他省市進行有效擴散就成為另一個必須思考的問題。

由此，在學理上探究改革的可持續(xù)性以及可推廣性就成為一個十分必要的問題。例如，深入剖析“最多跑一次”改革的內(nèi)在與外在驅(qū)動力、探討改革背后所蘊含的思想理念和精神實質(zhì)、分析改革推進過程中的實施邏輯和有利條件等，對于這些問題的回答不僅將會為浙江“最多跑一次”改革的再出發(fā)和再深化找到理論依據(jù)和現(xiàn)實路徑，也會為“最多跑一次”改革從浙江的地方探索上升為全國的實踐創(chuàng)新提供經(jīng)驗參考和學理支撐。

二、“價值-技術理性”視野下的政府改革

從本質(zhì)上講，“最多跑一次”改革是政府部門自身所推行的一項重大決策。無論是個人的決策行為還是組織決策行為，我們都有必要從學理的角度去闡釋這一決策是在何種條件下形成的，改革推進的動力來自于哪里以及改革為什么能夠取得明顯成效。對于這些問題的探討能夠幫助我們更深層次地理解改革本身，更有利于改革的持續(xù)推進和改革經(jīng)驗的復制擴散。在有關決策理性的探討中，社會學家馬克斯·韋伯認為人類理性可以分為兩種，一是價值理性，主要從價值理念的角度去審視行為決策，涉及到行為決策的宗旨、原則、信仰、目標、愿景等要素，強調(diào)行為與決策動機的價值意義而不計較功利效果；[2]另一種是工具理性或稱為技術理性，是伴隨著科技發(fā)展而產(chǎn)生的理性，追求實現(xiàn)行為決策目標所采取行動的可能性、操作性、精確性，因其強調(diào)在客觀條件的制約下尋求效率最大化而成為科層組織偏愛的理性形式。[3]如今，韋伯提出的“價值-技術理性”二分法理論已經(jīng)遠遠超出了社會學的研究領域而擴展到了更為廣闊的研究領域和適用范圍中，這一理論分析框架為我們認識人類社會運行中所產(chǎn)生的各種社會現(xiàn)象、社會行為和社會問題等提供了十分重要的理論范式。

與此同時，以行政學家赫伯特·西蒙為代表的有限理性決策學派在研究政府行為決策時認為任何決策都離不開價值判斷和事實判斷，前者主要強調(diào)決策的價值導向和理念追求，直接關系到?jīng)Q策的最終導向以及預期目標的選取，大都屬于決策者主觀判斷的范疇；后者主要是指決策的外部環(huán)境、條件要素以及對環(huán)境要素的描述與分析，是一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實。在實際決策中，價值要素與事實要素是相互關聯(lián)、交錯在一起的，兩者之間的相互作用最終促成了決策的形成。[4]基于此，西蒙進一步地認為包括政府管理在內(nèi)的所有管理行為的中心都是決策，進而形成了系統(tǒng)的管理決策理論。這一理論模型對于“二戰(zhàn)”以后西方政府管理和行政學理論的發(fā)展帶來了深遠的影響?？傊?，無論是韋伯的個人理性學說還是西蒙的組織決策理論，都在力圖解釋一項政策或者決策由幕后走向前臺過程中的形成機制和合理依據(jù)，“價值-技術理性”這一分析框架和思維方式對于研究我國政府部門的公共決策和改革政策具有重要的借鑒意義。

西方“價值-技術理性”分析框架為我們理解政府決策與政府改革的生成及推進提供了有益的理論工具，但是這一分析也必須嵌入到我國特有的政治制度、理論話語和社會情境中去，只有這樣才有助于我們從更加深入的層次去理解我國政府的改革行為。首先，中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義的執(zhí)政黨，最大的政治優(yōu)勢就在于其能夠密切聯(lián)系群眾，能夠最廣泛地代表民意。黨的十九大報告中彰顯的“以人民為中心”的發(fā)展思想和執(zhí)政理念是我國各領域改革推進過程中最為鮮明的政治價值。這一立場和分析話語與馬克思主義關于人民群眾歷史地位和作用的論述一脈相承，深入分析改革實踐所鮮明地表達出來的人民立場和人民觀不但是在新時代對馬克思主義唯物史觀的堅定運用和創(chuàng)新發(fā)展，更重要的是其為我們從人民主體性視角理解和審視政府改革的新歷程提供了新的理論基點。

其次，自上而下的政治體制是考慮我國各級政府所有決策行為的制度背景，因而中央政府與地方政府、上級部門與下級部門之間的角色定位和互動關系是我們探討政府行為與政府改革過程中的一個不可或缺的考量維度。在權力自上而下運行的制度背景中，由權力唯一性和集中性構成的主線不僅在很大程度上規(guī)制了各級政府的行動空間和創(chuàng)新實踐，更貫穿于我國社會治理模式的方方面面。由此，只有在自上而下的政治體制中探討我國地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在和外在驅(qū)動力，才能夠在中國情景與中國語境中更好地理解政府行為。

最后，我國在社會主義現(xiàn)代化建設和社會轉(zhuǎn)型過程中所遇到的新問題不斷涌現(xiàn)，與此同時，解決問題的新辦法和社會創(chuàng)新的新實踐也隨之而來，二者不斷交織所帶來的新的時空條件和社會情勢對于政府決策也將產(chǎn)生重要的影響。例如，人民群眾追求美好生活的過程中對政府如何提供更加高效和優(yōu)質(zhì)的公共服務提出的更高要求；互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展對于政府權力運行方式、社會管理方式、公共服務方式等帶來的深刻變革等。

基于上述判斷，本文認為“最多跑一次”改革措施的落地實施既具有鮮明的政治導向價值，是以人民為中心發(fā)展思想的生動實踐；同時又是現(xiàn)有制度環(huán)境和技術條件下進行政府自身改革的最優(yōu)選擇，這種價值理性和技術理性的內(nèi)在耦合共同闡釋了這一改革政策的生成邏輯，也是改革不斷推進和深化的內(nèi)生性動力。

二、政治價值：改革推進的根本前提

在我國自上而下的政權體系中，中央政府的政治要求和政治理念在很大程度上左右著地方政府的改革實踐，因而向上負責和追求政治價值是解釋地方政府改革行為的重要維度之一。對“最多跑一次”改革而言，改革本身所具有的政治價值是改革不斷深化的最根本前提，可以從改革的政治壓力與政治要求、政府作風轉(zhuǎn)變和人民立場的政治理念三個方面來闡釋。

第一，政治壓力與政治要求是改革推進的直接動力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，建設法治政府和服務型政府。2013年以來，新一屆中央政府亦從提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平出發(fā)，重點開展了以“簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”為核心的行政管理體制改革，力圖轉(zhuǎn)變政府職能，使之能夠更加適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求?！胺殴芊备母锿七M多年以來，從中央到地方各級政府在取消和下放行政審批事項，推進商事制度改革以激發(fā)市場活力等方面取得了顯著的成效。當然，改革的成效距離人民群眾的期盼和政府治理水平的現(xiàn)代化目標要求仍有不小差距，各地如何繼續(xù)深化改革、切實提高人民群眾的改革獲得感就成為一個政治上的要求。為此，各地政府敢于進行自我加壓和自我倒逼，從群眾企業(yè)到政府辦事的體驗入手對改革進行加碼，如江蘇、四川提出了“不見面審批”，上海提出了“只等十分鐘”等改革目標，這些改革與“最多跑一次”一樣，都是全國“放管服”改革全局的組成部分。從這個意義上講，“最多跑一次”不單單是一個數(shù)字上的概念，其政治上的宣示意義遠遠要大于“跑一次”這個數(shù)字本身，其本質(zhì)含義就是要為群眾企業(yè)提供更加便利優(yōu)質(zhì)的政務服務，精簡政府自身職能以優(yōu)化政府與市場、社會的關系。特別是在2018年初，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》，充分肯定浙江“最多跑一次”改革的思路、做法和成績。地方政府改革實踐獲得中央最高層的認可表明，在我國自上而下的政治體制下，政治因素和政治要求對于推動地方政府的改革始終發(fā)揮著不可替代的作用。因此，各地方政府應當站在政治要求的高度來重新認識改革本身，各地實踐也必須要與中央的改革部署精神保持一致。對浙江而言，這是一場沒有退路的改革，如何將“最多跑一次”改革這個金字招牌擦得更亮，如何為全國“放管服”改革取得突破性成效貢獻浙江方案，是浙江廣大干部群眾面對的一項重大歷史課題。

第二，政府作風的轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飵砹苏渭t利。政府的作風事關政府自身在百姓心目中的形象，因而加強政府作風建設的重要性和必要性不言而喻?！白疃嗯芤淮巍备母锸且豁椃浅！敖拥貧狻钡母母?，其初衷就是要改變以往社會大眾對政府部門所形成的“門難進、臉難看、事難辦”的印象。因而，以改革為突破口來推動政府部門的作風轉(zhuǎn)變，既是踐行中央關于黨風、政風建設新要求的具體行動，也是政府提升自身公信力和公眾形象的絕佳機會?！白疃嗯芤淮巍备母镎絾右詠?，由政府工作作風轉(zhuǎn)變帶來的成效是顯著的，具體體現(xiàn)在以下三個方面：首先是雷厲風行的工作作風。省、市、縣各級政府部門按照省委省政府的統(tǒng)一部署迅速開展事項梳理工作，各級政府僅用半年左右的時間就實現(xiàn)了“最多跑一次”事項占同級企業(yè)群眾到政府辦事事項的80%以上，根據(jù)部署2018年將實現(xiàn)“最多跑一次”事項的全覆蓋，這一速度離開了政府部門有效的執(zhí)行力是難以達到的。其次是敢于創(chuàng)新的工作作風。如浙江在全國范圍內(nèi)出臺了第一個專門規(guī)范公共數(shù)據(jù)的省級政府規(guī)章，出臺了第一個以落實行政審批改革為內(nèi)容的省級地方標準，又率先全面實施“多證合一、一照一碼”改革等，這些創(chuàng)新讓企業(yè)、群眾看到了政府將改革進行到底的決心和勇氣。最后是為民擔當?shù)墓ぷ髯黠L。無論是“容缺受理”機制的探索還是“幫扶代辦、郵寄代辦”機制的建立，都是政府部門主動對接群眾企業(yè)訴求進行的實踐創(chuàng)新。這些做法雖然在法律層面尚存在一定風險，需要出臺一系列的后續(xù)政策來予以完善，但是政府部門這種敢于為民擔當?shù)墓ぷ骶袷侵档每隙ǖ?。政府作風的主動轉(zhuǎn)變能夠直接被群眾所感知，其對于改變社會公眾對政府的刻板印象往往能夠起到立竿見影的效果，因而能夠成為改革不斷深化推進帶來的巨大政治紅利。

第三，人民立場的政治理念是改革走向成功的根本保證。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場。當下，我們的改革事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展為了誰、依靠誰，這是關系到全面深化改革目標與動力的重大問題。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，“努力使各項改革都能滿足人民群眾愿望和期待，讓人民群眾有更多獲得感”，“人民有所呼、改革有所應”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央秉持以人民為中心的發(fā)展理念對這一問題作出了莊重的回答。以人民為中心的發(fā)展思想是中國共產(chǎn)黨政治先進性的集中體現(xiàn)，不能僅僅停留在一個抽象的政治理念上，也不能單單止步于一個空洞的政治口號上,而要貫穿于各項改革發(fā)展事業(yè)的具體工作中。如今，“最多跑一次”改革的實踐就是浙江踐行以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，改革所取得的成效全部交由群眾來評判。[5]改革過程中所推行的“一窗受理、集成服務”模式通過審批流程優(yōu)化和內(nèi)部流程再造，實現(xiàn)了讓“政府部門跑”代替“企業(yè)群眾跑”，政務服務得到了根本性優(yōu)化；推行“容缺受理”機制是政府部門進行換位思考的生動體現(xiàn)，有效地避免了企業(yè)群眾因為同一件事項的辦理反復辦、來回跑，體現(xiàn)了政府主動服務的靈活性；借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺，“事前網(wǎng)上申請、事中在線辦理、事后快遞送達”的全流程服務鏈正在形成，部分辦事事項可以實現(xiàn)“零跑腿”辦理。因而，我們判斷一項改革創(chuàng)新是曇花一現(xiàn)還是持久推進，最重要的是改革本身所秉持的理念是否能夠讓大多數(shù)人受益，是否符合社會歷史的發(fā)展潮流。從這一點出發(fā)看“最多跑一次”改革，這些改革措施和創(chuàng)新實踐都是以如何提升群眾企業(yè)獲得感為出發(fā)點，在根本上擺脫了以往政府部門自娛自樂式的改革，從政府導向式轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥蚴降母母锢砟顚⒊蔀楦母锊粩嘞蚯巴七M的根本保證。

四、技術理性：改革深化的條件保障

“巧婦難為無米之炊”，考察一項改革措施能否順利推進，除了要衡量其所具有的政治價值外，改革本身所面臨的客觀條件約束也將是一個重要的影響因素，兩重因素的相互疊加才能夠完整地闡釋改革為什么會出現(xiàn)以及改革何以可能的問題。從技術理性的角度來看，我們要著重分析浙江“最多跑一次”改革所具有的歷史及現(xiàn)實條件、技術稟賦和實現(xiàn)工具等要素。

第一，歷次簡政放權改革為改革提供了現(xiàn)實土壤。從操作層面來講，“最多跑一次”改革的前提條件就是政府自身的簡政放權，最大程度地減少職能錯配、權力越位的情況，從而給予社會和企業(yè)更多的自主發(fā)展空間。多年以來，浙江持續(xù)推進以簡政放權為核心內(nèi)容的改革舉措，先后開展了行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個平臺”建設，取得了明顯成效。在行政審批制度改革方面，以市(區(qū)、縣)實體行政服務中心的建設為標志，浙江首輪行政審批制度改革于1999年正式啟動，此后經(jīng)過多次行政審批事項的精簡和下放，到2013年，省級層面僅保留了行政許可事項718項、非行政許可審批事項243項。從2013年開始，浙江又開始推進“四張清單一張網(wǎng)”改革，進一步加大政府權力清單的清理力度并著手建立全省統(tǒng)一的浙江政務服務網(wǎng)，而在制度建設方面，通過建立集中審批制度、加快完善聯(lián)合審批制度、建立審批前置和中介服務規(guī)范化管理制度、推行入園項目和大項目審批服務全程代理制度、建立審批事項準入制度以及健全審批責任制等措施以實現(xiàn)在更高層次改善制度供給，讓市場發(fā)展獲取制度紅利。[6]與此同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面推行“四個平臺”建設以解決改革措施落地的“最后一公里”問題，實現(xiàn)政務服務向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村延伸，使改革的紅利能夠惠及到基層群眾。從浙江省早期的行政審批制度改革到“最多跑一次”改革，這是一個循序漸進的歷史過程，改革的核心主線都是圍繞著如何更好地調(diào)適政府與市場、政府與社會關系進行的，從而更加科學地配置政府權力、優(yōu)化政府職能。因此，“最多跑一次”改革如今之所以能夠推進，一個很重要的因素是改革的前期基礎和積淀較為深厚，這是浙江利用改革的先發(fā)優(yōu)勢進行的革故鼎新式的政府自我革命。

第二，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的技術稟賦為改革提供了解決方案。在信息技術日新月異的當今社會，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)與人們的日常生活方式深度融合，大數(shù)據(jù)技術的應用也為政府的社會治理提供了全新解決方案?！白疃嗯芤淮巍备母锶粢嬲龑崿F(xiàn)，離開互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術的支撐幾乎是不可能的。早在2002年，浙江省委省政府就提出了建設“數(shù)字浙江”的重大決策，并把電子政務建設確定為“數(shù)字浙江”建設的核心工程。為此，各級政府和部門在各項信息化試點工作方面積極響應，推進了一批信息化重點工程的建設，特別是近年來在以浙江政務服務網(wǎng)為平臺、全面深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、推動實體辦事大廳與浙江政務服務網(wǎng)融合發(fā)展等方面取得了突出的成效。浙江政務服務網(wǎng)是全國第一個以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維打造的集行政審批、便民服務、政務公開、互動交流、數(shù)據(jù)開放等功能于一體，省市縣鄉(xiāng)統(tǒng)一架構、多級聯(lián)動的網(wǎng)上政務服務平臺。此外，對于數(shù)據(jù)資源豐富和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的浙江來說，運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新具有天然優(yōu)勢。目前，浙江在大數(shù)據(jù)頂層設計、組織機構、數(shù)據(jù)應用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都率先進行了探索。2015年底，浙江省數(shù)據(jù)管理中心正式成立，負責擬定并組織實施全省大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，研究制定相關標準規(guī)范，推進大數(shù)據(jù)基礎設施建設，組織協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)資源歸集整合和共享開放等工作。因而，以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術為支撐，實現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)與信息壁壘的破解，進而建立橫向統(tǒng)一的信息處理和調(diào)用平臺，才使得“最多跑一次”改革的落地具有了關鍵的技術載體。長遠來看，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術打破數(shù)據(jù)孤島將是一項基礎性、聯(lián)動式、學習型的重大創(chuàng)新，對于信息化技術較為發(fā)達的浙江省來說，這是一次迭代推動政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大舉措。[7]

第三，自上而下的督察問責機制成為改革推進的有力工具。任何一項改革措施的推進都不可能是一帆風順的，因而改革都會涉及到行政權力的重配和利益格局的重組，既得利益者往往都會成為阻礙改革的重要力量。在此過程中，必須要借助于一定的政治或政策工具來更好地凝聚各方對于改革的共識，排除改革中可能蘊藏的不穩(wěn)定和不團結(jié)因素，減少改革所帶來的政治風險。在當前，我國政府進行的各項工作，通過督查得以貫徹落實、通過問責進行責任倒逼已經(jīng)成為一種常態(tài)，這既是一種工作形式又是一種政策工具。因而，與我國自上而下權力體系相適應的督察和問責機制，對于凝聚各方共識、提高各級政府部門的行政執(zhí)行力具有顯而易見的優(yōu)勢。2017年4月底，浙江“最多跑一次”改革辦公室開始對全省11個地市進行首輪專項督察，2018年7月，浙江省人大常委會督查組也赴省內(nèi)部分地市開展了“最多跑一次”改革的專項督察。各督查組重點圍繞各地公布的“最多跑一次”事項是否能夠真正實現(xiàn)、“一窗受理、集成服務”改革推行情況、各地落實省推廣的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革、外貿(mào)企業(yè)“證照聯(lián)辦”等問題進行督察，并對督查結(jié)果予以公布，要求相關責任單位限期予以整改。當前，極少數(shù)領導干部對于“最多跑一次”改革在思想認識上仍不夠重視，認為改革與自身部門關系不大甚至會損害到部門利益，在行動上就表現(xiàn)為“能拖則拖，能不改就不改”等一系列消極怠政的行為。若要從根本上改變這一現(xiàn)狀，就必須善于利用相應的政策工具(例如同步建立督察問責)來倒逼各項工作的開展，從而保證改革措施在各級各部門能夠得到迅速的貫徹落實，做到改革推進到哪里、督察問責也就跟進到哪里。因此，由我國政權體系衍生出來的督察問責工具，是確?！白疃嗯芤淮巍备母锞哂休^強執(zhí)行力的一大工具保障。

五、總結(jié)與展望

本文借助“價值理性-技術理性”的分析工具，探討了浙江“最多跑一次”改革的生成邏輯。從改革的價值范疇來看，“最多跑一次”改革首先是中央“放管服”改革全局的組成部分，這一自上而下的政治壓力使得改革本身具有了鮮明的政治宣示意義；其次，由改革帶來的政府作風轉(zhuǎn)變使企業(yè)、群眾能夠直接感知到改革所帶來的變化，有助于提升政府公信力以及企業(yè)群眾的改革“獲得感”，因而這種作風轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏某掷m(xù)推進帶來了政治紅利；再次，改革所秉持的“以人民為中心”的理念描繪出了改革的美好愿景，這一理念與愿景是“最多跑一次”改革區(qū)別與以往各種“政府導向型”改革實踐的最鮮明特征。而從改革的技術范疇來看，浙江以圍繞行政審批制度為主線的歷次政府改革賦予了“最多跑一次”改革能夠推行的現(xiàn)實條件，這種“排浪式”的改革為浙江政府治理水平的提升和政務環(huán)境的優(yōu)化提供了獨特的先發(fā)優(yōu)勢；其次，浙江在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息化技術領域的領先地位為破解改革過程中面臨的數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島等難題提供了強有力的技術保障，這是浙江在推進改革過程中所具有的不可多得的技術優(yōu)勢；最后，與改革相同步的督查問責機制的建立是確保改革舉措自上而下迅速貫徹落實的有效政策工具。綜上所述，正是改革所具有的政治價值以及改革推進所必需的條件稟賦兩種因素的內(nèi)在耦合，才使得“最多跑一次”改革能夠在浙江最早推行并且具有持續(xù)的內(nèi)生性驅(qū)動力量，二者的相互作用見圖1所示。

圖1 “最多跑一次”改革中的價值理性與技術理性的耦合機制圖

如今，隨著“最多跑一次”改革的深入推進及其向全國推廣，我們有必要總結(jié)浙江現(xiàn)有的改革經(jīng)驗并對改革的進一步深化進行系統(tǒng)思考。展望未來，尋求一種更為先進有效的政府管理模式和組織形式是引領改革實現(xiàn)實質(zhì)性突破的必然選擇。因此，通過部門間關系的重塑和組織調(diào)整來實現(xiàn)模塊化的審批和集成式的服務，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”應用的普遍化以及數(shù)據(jù)共享和信息庫建設實現(xiàn)政務服務和政府行政審批的顛覆性改變，實現(xiàn)政府各職能部門之間關系的優(yōu)化和互補、政府與社會之間關系的良性互動，進而全面提升政府治理現(xiàn)代化水平將是“最多跑一次”改革再出發(fā)的最終愿景。具體來說：

第一，實現(xiàn)政府內(nèi)部各職能部門之間關系的重塑。當今時代，社會問題的高度復雜性決定了專業(yè)化分工將會成為現(xiàn)代組織設置的基本特征，而專業(yè)化分工的形成也常常會導致組織內(nèi)部部門之間的協(xié)同合作問題，進而帶來了政府管理與服務部門導向、利益分化等問題。但在另一方面，服務型政府的建設也必然要求政府迅速回應公眾訴求并提供高效便捷的公共服務，打破部門邊界以構建整體性政府和無縫隙政府是大勢所趨。因而從表面上看，專業(yè)化分工帶來的部門分化和服務型政府建設對部門融合的要求兩者之間似乎存在著一個不可調(diào)和的矛盾。但事實上，專業(yè)化分工并不必然導致部門分化，如果政府部門能夠善于通過流程再造和組織優(yōu)化的方式，并按照權力及服務運行的流程來理順各部門關系，逐步從部門驅(qū)動型組織走向流程驅(qū)動型組織，同樣能夠破解基于專業(yè)化分工的傳統(tǒng)分隔式管理模式中產(chǎn)生的各自為政及利益隔閡等問題?！白疃嗯芤淮巍备母锞褪且淖冋畟鹘y(tǒng)的辦事流程，解決部門之間的利益分化和信息孤島問題，通過“一窗受理、集成服務”的服務模式對政府前臺受理窗口進行合并和重組，進而倒逼后臺職能部門之間進行權力的再分配和再優(yōu)化，實際上是追求政府內(nèi)部的流程再造和部門之間的關系重塑。[8]因而，改革最理想的形態(tài)是根據(jù)前臺窗口的需求來合并和設置相應的后臺職能部門，因為如果沒有后臺職能部門間關系的重塑和權力的整合，前臺窗口的合并工作只能停留在表面而不能觸及到改革的實質(zhì)。2018年以來，浙江“最多跑一次”改革又在“一窗受理”模式的基礎上更進一步探索“無差別全科受理”模式，也即行政服務中心的服務窗口都可以平行受理所有審批事項，實現(xiàn)前臺受理人員從“專科受理”向“全科受理”轉(zhuǎn)變，進而建立起“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的全新政務服務模式，這無疑對于政府內(nèi)部的流程再造和部門協(xié)同提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

第二，實現(xiàn)政府與社會之間良性互動關系的確立。黨的十八屆三中全會公報中提出要“發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用，推動生產(chǎn)關系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟基礎相適應，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。這說明，與深化經(jīng)濟體制改革相同步的政治體制改革的關鍵，就是要厘清政府與社會各主體間的關系，準確界定各自邊界，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。通過“最多跑一次”改革，政府要科學精簡行政審批權限，激發(fā)社會多元主體的活力，同時要強化監(jiān)管責任，提升服務水平，實現(xiàn)政府向“輕審批、重監(jiān)管、強服務”的現(xiàn)代化治理模式轉(zhuǎn)變。首先，通過“最多跑一次”改革過程中事項清單的梳理和裁定，對政府的權力范圍和行政審批事項予以瘦身，從而科學界定政府各部門之間的權力邊界，并通過制度化的手段對權力清單的梳理裁定的結(jié)果予以確定，向市場和社會釋放出更多的空間；其次，“最多跑一次”改革在削減行政審批權限的同時，也要從優(yōu)化職權配置體系的角度入手，把以往集中于行政審批上的人力物力資源更多地向強化市場監(jiān)管和公共服務的職能上傾斜，從而真正實現(xiàn)服務型政府的建設目標；最后，政府部門要善于利用“最多跑一次”改革的正向效應，把人民群眾在改革過程中的獲得感進一步鞏固成為政府形象和政府公信力等方面的提升，最大程度地消除老百姓以往對政府部門形成的負面刻板印象。

第三，實現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代中的治理創(chuàng)新。在當今互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時代，政府的社會管理活動應更多依靠信息技術來革新，注重以技術利用為支撐、以效率提升為目標，并利用大數(shù)據(jù)技術來整合政務信息,提升部門內(nèi)部和跨部門的運作效率，從而倡導以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)決策的思維來重塑行政管理理念。[9]一方面，政府應通過“最多跑一次”改革過程對于打破部門信息孤島的倒逼作用，推動政府信息化頂層設計的進一步完善，例如在各地探索建立政府首席信息官、首席數(shù)據(jù)官等制度，注重從更為宏觀的層次統(tǒng)籌規(guī)劃、全盤考慮各部門的信息化建設工作，實現(xiàn)政府在信息技術發(fā)展規(guī)劃和大數(shù)據(jù)政務推廣應用等方面的統(tǒng)一部署。又如在數(shù)據(jù)共享的過程中，探索建立一套既能夠高效運轉(zhuǎn)又能夠保障數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)共享機制，尤其是要明確規(guī)定數(shù)據(jù)來源部門、數(shù)據(jù)使用部門和數(shù)據(jù)共享交換管理部門這三方的權利和義務，保證數(shù)據(jù)共享交換過程中各方的權責一致。另一方面，政府也要善于利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術推動政府組織形式的創(chuàng)新，包括構建線上線下政務服務相融合的一體化政府、構建政府各類系統(tǒng)和平臺相互協(xié)同的整體性政府、構建權力運轉(zhuǎn)清晰與服務提供高效的平臺型政府等都是以“最多跑一次”改革撬動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，進而實現(xiàn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的關鍵問題。