特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色偏差
——以浙江A小鎮(zhèn)為例

□ 何 花 盧福營

近年在浙江省率先開展的特色小鎮(zhèn)建設是新時代推進經濟轉型升級，尋找地方經濟新生長點的創(chuàng)新嘗試，在實踐中取得了較好成效，引起了各界的廣泛關注。不同學科的學者從不同角度對當前正在探索中的特色小鎮(zhèn)建設做了初步研究，但對特色小鎮(zhèn)中的政府角色研究似乎涉及不多。在中國行政體制中，縣級政府處于獨特地位，在地方經濟社會發(fā)展中扮演著極為重要的角色。那么，在特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色實踐存在什么偏差？為何出現這些角色偏差？如何完善縣級政府的角色扮演？研究這些問題無疑有助于促進政府管理，有助于推動特色小鎮(zhèn)建設的健康發(fā)展。本文擬以浙江A小鎮(zhèn)為例，就特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色偏差問題做初步分析。

一、問題的提出

(一)研究由來

中外歷史表明，政府始終在經濟社會發(fā)展中扮演重要角色。然而，在不同治理層級、不同治理場域，政府角色存在著重要差異。縣級政府作為直接面對基層社會的一級地方政府，在地方經濟社會發(fā)展中扮演著極為重要而獨特的角色。從一定意義上說，特色小鎮(zhèn)建設中的縣級政府角色，無非是縣級政府角色在特色小鎮(zhèn)建設場域中的具體體現和實現形式，或者說是特色小鎮(zhèn)建設特殊場域中縣級政府扮演的角色。

特色小鎮(zhèn)是浙江首創(chuàng)，已經形成為一種獨特的社會新樣態(tài)。在中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)和供給側結構性改革背景下，浙江省政府積極尋求新的經濟增長點，于2015年率先提出和開展特色小鎮(zhèn)建設，取得了卓著成效，得到了中央肯定并在全國推廣。作為一種新型社會樣態(tài)和治理單元，特色小鎮(zhèn)擁有自身的一系列特質：(1)特色小鎮(zhèn)是一個共生共融的精致空間。強調生產、生活、生態(tài)“三生融合”， 產業(yè)、文化、旅游、社區(qū)“四位一體”，[1]空間不大但求精致。要求“規(guī)劃面積控制在3平方公里左右，建設面積控制在1平方公里左右，一般特色小鎮(zhèn)按3A級景區(qū)標準打造，以旅游為主的特色小鎮(zhèn)則須以5A級標準建設”。[2]形成一個集聚創(chuàng)新與各類要素共同發(fā)展的公共平臺。它立足于自身經濟與社會發(fā)展特色，既獨立于市區(qū)，又不同于小城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、產業(yè)園、度假區(qū)。不只是一個地理概念，而是一種新興的社會樣態(tài)。(2)特色小鎮(zhèn)實行市場化運作方式。建立以市場為導向的運行機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化行政色彩，項目建設的實施主體以企業(yè)為主，項目資金的集聚以社會資本為主，小鎮(zhèn)內企業(yè)充滿活力，市場充滿競爭力。(3)特色小鎮(zhèn)是企業(yè)主導、多元共治的公共空間。首先，明晰政府與市場的角色關系。強調企業(yè)是“主導者”，賦予企業(yè)更多的自主性，發(fā)揮各類市場主體“主人公”作用。政府則扮演“引導人”角色，在規(guī)劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護等方面充分做好服務保障工作。[3]其次，堅持多元主體的協(xié)同共治。特色小鎮(zhèn)是一個多元治理主體共存，政府、企業(yè)、(高校)研究院、社會組織、創(chuàng)業(yè)者、就業(yè)者、本地居民等多方參與，協(xié)同治理，構成特色小鎮(zhèn)的多元共治格局。(4)特色小鎮(zhèn)是一個特色產業(yè)集聚區(qū)。產業(yè)定位上強調特色性、集聚性，在一個精致的小空間上集聚特色產業(yè)，做強、做新、做活特色產業(yè)。總之，特色小鎮(zhèn)是一種具有豐富特色的新型社會樣態(tài)和治理單元，形成了獨特的治理任務、治理要求、治理環(huán)境，建構了一個特殊的治理場域，需要實施有別于傳統(tǒng)的新型治理方式。

對于特色小鎮(zhèn)這樣一個特殊治理場域，縣級政府勢必要求扮演獨特的角色。對此，浙江省黨政部門和各級地方政府在進行特色小鎮(zhèn)制度建設中給予了特別關注，對特色小鎮(zhèn)建設中的縣級政府角色做出了定位。浙江省政府《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》、某市級政府《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作的實施意見》、某縣級政府《關于加快A小鎮(zhèn)建設的若干政策意見》等若干政策規(guī)定，呈現出縣級政府的四種角色：1、組織領導者。小鎮(zhèn)建設的最高領導者與總體負責人，擁有關于小鎮(zhèn)建設與發(fā)展的最高決策權與管理權。包括領導和管理機構組建者與方案設計與規(guī)劃制定者兩種。2、實施性政策供給者。為特色小鎮(zhèn)建設制訂與提供相應的政策支撐與保障措施的角色。包括土地要素保障者與財政支持者。3、公共服務者。為小鎮(zhèn)內的各個主體生存與發(fā)展需求、小鎮(zhèn)自然環(huán)境與人為環(huán)境的優(yōu)化、小鎮(zhèn)健康運作等提供針對性服務保障的角色。包括公共基礎設施與服務項目建設和特鎮(zhèn)特策特色服務。4、監(jiān)督審查者。在特色小鎮(zhèn)建設前期項目申報與論證、建設過程中各項目建設進度、標準以及后期營運環(huán)境與市場秩序的監(jiān)督者與審查者的角色，該角色具有較強的動態(tài)性與持續(xù)性?？h級政府在特色小鎮(zhèn)建設中的角色具有一定的特殊性，不同于在其他場域中所扮演的角色，主要有五種特征：1、融合性：特色小鎮(zhèn)建設是上級指導意見與地方特色情況相結合的一項系統(tǒng)性工程?？h級政府是最底層級政府，以上級意見為指導，本地實際為依據，作為“橋梁”將二者有效融合建設小鎮(zhèn)。2、多元性：縣級政府的角色并非單一化的領導者或規(guī)劃者，小鎮(zhèn)“三生融合、四位一體”建設的綜合性決定了縣級政府必然扮演多元化的角色，在各個方面滿足小鎮(zhèn)建設需求。3、引導性：中央與浙江省關于特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的重要文件在不同程度上強調了首要功能在于——引導，而非控制與包辦。4、服務性：為小鎮(zhèn)建設與發(fā)展創(chuàng)造良好的自然環(huán)境與人為環(huán)境，為企業(yè)的進駐提前搭建好優(yōu)質的運營舞臺，建立“小政府、大服務”模式。5、合作性：小鎮(zhèn)主體多元化需要縣級政府創(chuàng)新治理理念與減少行政命令方式，調動企業(yè)、社會個體參與小鎮(zhèn)建設的積極性，在資金、人才和特色資源等各類要素上，以合作共同推動特色小鎮(zhèn)建設。

2017年12月，中央《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》中要求更準確地把握特色小鎮(zhèn)內涵，及時糾偏特色小鎮(zhèn)建設的盲目趨勢。[4]調研發(fā)現，特色小鎮(zhèn)建設的偏差問題，與縣級政府的角色偏差不無關系。那么，在特色小鎮(zhèn)建設實踐中，縣級政府是如何扮演角色？與制度安排中的縣級政府角色是否存在偏差？造成了哪些后果？為何出現角色偏差？如何糾偏？研究這些問題無疑有助于促進政府管理，也將推動特色小鎮(zhèn)建設的健康發(fā)展。

(二)文獻回顧

政府角色是政府的人格化，與政府地位、權力相匹配的公共治理行為規(guī)范與模式。蘊含著人們對政府價值取向與行為選擇的期望，構成了國家在一定地域范圍內進行社會治理的組織基礎。在公共管理理論發(fā)展史上，形成了眾多政府角色理論。傳統(tǒng)公共行政學基于政治與行政的二分，強調政府的執(zhí)行性。認為政府是“劃槳人”，依據政治目標來設計和執(zhí)行具體政策，表現為“行政人”。新公共管理學基于市場經濟理論，強調政府的行為效率。認為政府是“掌舵者”，其行為遵循具體的經濟理性，注重工具性與技術性，表現為“經濟人”--企業(yè)化政府。[5]新公共服務學基于民主理論和公民社會理論，強調政府的公益性與服務性。認為政府是 “服務者”，[6]其行為責任具有復雜性，遵循公共理性，表現為“公共人”。多中心治理理論強調治理主體的多元性。認為政府僅是治理主體之一，主張破除單向度權威，倡導多中心治理。整體治理理論強調政府治理的整體性。針對碎片化治理困境，主張政府重新定位為“整合者”。[7]協(xié)同治理理論強調協(xié)作，主張政府扮演“伙伴者”角色。

伴隨著經濟社會的發(fā)展和國家體制改革的推進，國內學者先后引介了各種公共治理理論，并結合中國實際進行了多維度、多層面的研究，提出了諸如政府是“合作者”，[8]政府是“伙伴”，[9]地方政府是中央政府的“代理人”，[10]地方政府是制度創(chuàng)新的引導者、支持者與保護者等[11]多種觀點。其中部分學者針對縣級政府作了研究，認為縣級政府是中央宏觀政策的積極執(zhí)行者、縣域發(fā)展的領導者、縣域大農業(yè)的服務者、自身體制的改革者、市場機制的培育者。[12]在新型城鎮(zhèn)化中縣級政府是戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者、規(guī)劃者、經濟發(fā)展的推動者、公共服務的提供者、農民市民化的改造者、縣域行政管理體制的改革者。[13]在新農村建設中縣級政府是組織者、規(guī)劃者、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌者、“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調者。[14]而且，縣級政府在縣域經濟發(fā)展中出現缺位、虛位與錯位等角色偏差。[15]

隨著特色小鎮(zhèn)建設的興起，部分學者開始特色小鎮(zhèn)建設的政府角色做了初步探討。翁建榮提出政府在特色小鎮(zhèn)建設中扮演“引導者”角色，但不能越位，主要負責小鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎設施配套、文化傳承與生態(tài)保護等保障性工作。[16]李慶峰認為特色小鎮(zhèn)建設中政府頂層設計上逆向定位，剝離小鎮(zhèn)行政色彩，但實踐中仍需黨委領導，政府主導、多方參與協(xié)同治理格局。[17]但更多學者強調特色小鎮(zhèn)建設中政府應當扮演合作者角色。閔學勤指出特色小鎮(zhèn)是多元主體、協(xié)同共享模式，基層政府是“合作者”。[18]胡小武強調特色小鎮(zhèn)投資建設運營中應是政府與市場合作式。[19]張蔚文主張借鑒城市經理制理念，政府是“掌舵者”而非“劃槳者”，建立“政府+市場力量+社會力量”聯動發(fā)展的模式，創(chuàng)新小鎮(zhèn)治理機制。[20]

可見，關于政府角色的研究成果豐碩，但對于特色小鎮(zhèn)建設的政府角色研究剛剛起步，較為零散、表面，缺乏系統(tǒng)性、專門性研究。而且主要是經濟學、城市學、規(guī)劃設計學等學科的學者在研究特色小鎮(zhèn)建設與運作時涉及到政府角色，強調了政府在頂層設計、公共基礎設施與服務、要素保障等方面的角色功能，對于特色小鎮(zhèn)建設中政府角色的研究具有較大的拓展空間，特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色偏差在某種意義上還是一塊有待開墾的荒地。

鑒于此，本文擬以浙江A小鎮(zhèn)為例，從行政管理的學科視野，對特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府角色偏差做些初步研究。

二、縣級政府角色實踐中的多重偏差

A小鎮(zhèn)是一個具有代表性的省級特色小鎮(zhèn)。據調查，C縣擁有豐富的“a”資源，該資源的開發(fā)利用逐漸成為縣域經濟的重要特色和發(fā)展亮點。A小鎮(zhèn)正是基于傳統(tǒng)的a資源和a經濟而建設的。2014年下半年,由縣政府辦公室牽頭，縣發(fā)改局、W旅游度假區(qū)管委會具體負責，啟動了A小鎮(zhèn)創(chuàng)建申報工作， 2016年6月被正式列為浙江省首批37個特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單之一[注]浙江特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作聯席會議辦公室：《關于公布第一批省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單的通知》，浙特鎮(zhèn)辦〔2015〕2號文件。。

建設中的A小鎮(zhèn)位于W旅游度假區(qū)核心區(qū)域，規(guī)劃面積5.91平方公里，總投資38億元，包含十大重點項目[注]A小鎮(zhèn)建設采用“十加一”項目模式，即一家已建成投入運營的旅游重大項目——Q度假山莊和續(xù)建、新建“十大”旅游產業(yè)項目：1.M住宅建設項目2.S慢城建設項目3.中國Y博物館建設項目4.國際汽車文化創(chuàng)意體驗園建設項目5.Y古民居文化創(chuàng)意園建設項目6.K窯博物館建設項目7.G養(yǎng)生園建設項目8.C養(yǎng)生館建設項目9.國藥養(yǎng)生園建設項目10.L休閑旅游特色村建設項目。?？傮w定位以生態(tài)為基底，以a為龍頭，養(yǎng)生為核心，產業(yè)為主導，文化為靈魂。計劃通過五年建設，實現接待游客約350萬人次，旅游收入35億元，創(chuàng)造稅收2.8億元的目標，力求把A小鎮(zhèn)打造成特色產業(yè)發(fā)展的新引擎。但是，在A小鎮(zhèn)的建設過程中遭遇了一系列問題，建設進展遲緩。在浙江省特色小鎮(zhèn)2016年度考核中，A小鎮(zhèn)僅獲得合格檔[注]2017年8月2日，在浙江省嘉善縣召開了浙江省特色小鎮(zhèn)2016年度考核會議，會上公布了現有省級特色小鎮(zhèn)的年度考核結果，其中優(yōu)秀16個、良好32個、合格19個，6個受警告，5個被降格。。

從法理上講，在特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府居于特殊地位，扮演著重要角色。C縣政府在推動A小鎮(zhèn)建設的過程中扮演了領導者、服務者、合作者、監(jiān)管者等多元角色，取得了不可否認的成績。但是，在角色扮演中，出現了一些重要偏差。突出地表現在：

(一)領導角色失當

領導是縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設中扮演的核心角色?；谔厣℃?zhèn)建設的特殊性，縣級政府在其中的領導角色本應集中體現于規(guī)劃引領、組織建設上。C縣政府在A小鎮(zhèn)建設過程中負責編制了小鎮(zhèn)建設方案、組建了小鎮(zhèn)建設工作領導機構等。但在領導角色實踐中，存在著一些失當之處。

首先，建設規(guī)劃不合理。根據A小鎮(zhèn)的建設規(guī)劃，縣級政府欲將A小鎮(zhèn)建設為集旅游、休閑、養(yǎng)生、賽車運動為一體的綜合體，匯集別墅區(qū)、一般住宅與村落等不同層次住宅，建立老年大學、小學、康養(yǎng)醫(yī)院、小鎮(zhèn)行政中心、金融大廈、教堂與商業(yè)街等，涉及文化教育、醫(yī)療行政、商務辦公以及休閑娛樂等多個方面。規(guī)劃相當全面，但過于龐大、有失特色，在一定程度上脫離了A小鎮(zhèn)建設的經濟基礎和當地社會條件。據調研，A小鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是縣級政府委托杭州某旅游規(guī)劃設計公司制定的，未能立足A小鎮(zhèn)的特殊情況，未能緊密結合本縣經濟、社會、文化發(fā)展狀況等。小鎮(zhèn)規(guī)劃表面上顯得高大上，但過于理想，不夠接地氣，致使規(guī)劃實施過程中遭遇了一系列困境，最終導致A小鎮(zhèn)建設進展滯緩，甚至在近年形成遇“冷”局面。

其次，組織建設失當。在A小鎮(zhèn)建設過程中，C縣成立了以縣委書記、縣長為組長的領導小組，并以W旅游度假區(qū)管委會為直接管理機構。從一定意義上說，這一組織設置體現了縣級政府的領導地位，但簡單化地將A小鎮(zhèn)建設管理工作直接“塞”入W旅游度假區(qū)管委會，實行一體化運作，造成了W旅游度假區(qū)管委會角色負荷過重、精力不濟，難以有效開展A小鎮(zhèn)建設管理工作。

W旅游度假區(qū)管委會是C縣政府派出機構，同時以托管方式管理度假區(qū)核心區(qū)內的8個行政村，需要承擔極其復雜多樣的管理服務工作?？紤]到A小鎮(zhèn)建設與度假區(qū)建設有所重合，縣政府簡單地將A小鎮(zhèn)建設工作交由度假區(qū)管委會統(tǒng)一管理，在原有繁重的管理服務工作基礎上新增了一系列工作任務，但在人、財、物的配備上未能做出相應安排，導致管委會負荷過重。

W度假區(qū)管委會類似于各地政府設置的開發(fā)區(qū)管理機構，實行一種“政企統(tǒng)合型”管理模式。[21]下設數十個職能機構和部門，承擔著組織領導、行政管理、公共服務、經濟建設、社會治理等多方面的職責，同時需要完成諸如“三改一拆”、“無違創(chuàng)建”、“五水共治”、城中村改造之類上級指令的一系列中心工作和應急任務。此外，還托管了8個村。但是，管委會工作人員總計只有18人，每人均分別負責“一條線”的管理事務并兼任聯村干部(除小鎮(zhèn)領導辦專職人員外)，需要承擔多樣復雜的行政和社會管理事務，如副主任Z負責度假區(qū)污水處理問題，H負責村民社會矛盾糾紛問題，X負責農村三資處理問題等等。同時，每周三必須“跑村”，即親自到村中視察、訪談至少10戶家庭，并提交視察表。2017年8月，筆者隨從管委會工作人員Y走訪N村，“跑村”過程中，發(fā)現所涉之事幾乎涵蓋了村的全部日常事務。而A小鎮(zhèn)建設領導小組辦公室專職工作人員僅1人。因工作事務繁重，導致管委會用于A小鎮(zhèn)建設管理服務的時間和精力嚴重不足。筆者列席了幾次管委會的工作例會，發(fā)現約3/4的時間用于討論黨務與行政管理，約1/4時間用于討論A小鎮(zhèn)建設及度假區(qū)其他景區(qū)管理問題[注]來源于筆者調研日志：W旅游度假區(qū)管理委員會兩次周一工作例會，20170821，20170828.。 顯然，A小鎮(zhèn)建設進展不理想，與其領導和管理機構設置不當、建設不力、精力不濟、能力不足存在一定關聯。

(二)服務角色薄弱

服務是縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設中的基礎性角色。特色小鎮(zhèn)之“特”表現在多個方面，其中之一就是在小鎮(zhèn)建設中以企業(yè)為主導，政府則提供多樣、高效的服務。在A小鎮(zhèn)建設過程中，C縣政府提供了大量的公共服務，但在服務角色扮演中還存在相當差距：

首先，縣政府的基本公共服務不充分。公共服務是政府的基本職責。在特色小鎮(zhèn)建設過程中，縣級政府應當提供小鎮(zhèn)發(fā)展需要的基本公共服務，這是作為公共權力機構的政府職責所在。特別是要建設必要的基礎設施、公共場所和公共事業(yè)，包括小鎮(zhèn)道路、通訊、水電、燃氣、排污等管網建設，公園綠地、活動廣場、停車場、集散中心服務站、自行車驛站、生態(tài)廁所、垃圾箱、充電樁、公共WiFi、公共交通、小鎮(zhèn)公共服務APP等公共設施，以及學校、醫(yī)院等公共事業(yè)部門。然而，在A小鎮(zhèn)建設過程中，縣級政府提供的基本公共服務明顯不足，基礎設施、公共場所、公共事業(yè)建設相對滯緩。調查發(fā)現，A小鎮(zhèn)建設至今已近3年，除已運營的四個景區(qū)外，區(qū)域內還沒有公共衛(wèi)生間、公共排污管道、公共停車場等設施。除原有的社區(qū)衛(wèi)生服務站、幼兒園等外，規(guī)劃中的教育、醫(yī)療等公共服務項目仍未啟動。交通網絡、休閑廣場、燃氣管道、排污系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等仍處于規(guī)劃設計中?；竟卜盏谋∪踔苯訉е滦℃?zhèn)功能融合弱，遠遠沒有達到規(guī)劃中的理想目標。

其次，縣級政府的特色服務不相稱。特色小鎮(zhèn)的特殊性決定了其建設過程的獨特性，勢必要求政府提供一系列個性化、特色性的公共服務。通俗地說，就是需要“特鎮(zhèn)特策”。特色小鎮(zhèn)是新時代的新事物，常規(guī)化的政策與服務已難以滿足特色小鎮(zhèn)建設的要求，需要政府提供一種特殊化的政策與服務，才能更好地建設與發(fā)展特色小鎮(zhèn)。“特策”就是要求政策與服務突出其“個性”，專為該小鎮(zhèn)定制。調查發(fā)現，C縣雖然也為A小鎮(zhèn)建設提供了一些特殊政策，但不夠充足，難以支撐小鎮(zhèn)建設快速發(fā)展的需求。比如，沒有專門的小鎮(zhèn)建設審批服務政策，沒有新出讓土地，亦無土地盤活存量可以利用。另一方面，建設方案中已經安排的特殊政策和服務，也因各種原因而沒有得到充分兌現。比如，小鎮(zhèn)客廳是特色小鎮(zhèn)的“縮影”與“靈魂”，作為營造小鎮(zhèn)形象、服務小鎮(zhèn)發(fā)展的重點工程，規(guī)劃中由政府出資建設。調研中，管委會負責度假區(qū)旅游的工作人員談到，圍繞小鎮(zhèn)客廳的選址，有關部門曾進行過多次討論，但終因存在爭議而被擱置，致使小鎮(zhèn)客廳至今仍未建成，只能以原博物館代做臨時性客廳。又如，為吸引投資，打響品牌，縣政府每年出資2000萬，用于A小鎮(zhèn)宣傳。然而，這一專項資金于近兩年因故被取消，對小鎮(zhèn)的引資和已建項目的運行發(fā)展產生了負面影響。調查資料統(tǒng)計顯示，2017年上半年僅完成固定資產投入1.65億元、特色產業(yè)投資1.42億元，離10億元的年度投資目標差距較大。

(三)治理角色固著

新公共服務理論主張政府應當是“服務，而不是掌舵！”強調政府應摒棄傳統(tǒng)的“控制性”角色特質，變?yōu)橐环N具備協(xié)調與服務功能的角色，安排議程，使相關各方坐到一起解決公共性難題。[6](P131)《浙江省人民政府關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》也強調了特色小鎮(zhèn)建設中政府的引導與服務性、企業(yè)的主體性、小鎮(zhèn)運作的市場化。政府在特色小鎮(zhèn)的建設與運營過程中需要轉變傳統(tǒng)的管制性角色，充分做好服務保障，推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展。然而，A小鎮(zhèn)建設中的縣級政府習慣性地扮演著管制性角色。據部分投資者反映，政府在與企業(yè)交往過程中仍按傳統(tǒng)行政模式處理相關事項，對爭議性問題不能與企業(yè)及時有效溝通，表現出明顯的行政控制性與封閉性。政府未能從特色小鎮(zhèn)建設的實際出發(fā)，實現角色轉換，形成了某種意義上的治理角色固著現象。

(四)監(jiān)管角色缺位

監(jiān)管是縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設中的保障性角色，包括對入駐企業(yè)的審查，對項目工程質量與建設進度的監(jiān)督、對企業(yè)經營的監(jiān)管，以及對A小鎮(zhèn)旅游市場運作過程的監(jiān)督、對小鎮(zhèn)公共環(huán)境衛(wèi)生和食品安全的監(jiān)管，等等。在A小鎮(zhèn)建設過程中，縣級政府努力履行著應盡的監(jiān)管職責，但也存在著一些監(jiān)管角色的缺位，最為典型的是項目建設監(jiān)管上的“被動”與“無為”。比如，B養(yǎng)生園項目原由C縣B大酒店有限公司投資建設，計劃總投資12億元。2016年6月美國T公司旗下的Y公司合作收購了該公司，正式接手該項目。按項目建設合同，應投資2億美元，但Y公司沒有正常履行合同。隨后，又由杭州M公司接手該項目。據調查，M公司在A小鎮(zhèn)同時建設和經營著多個項目，但運營不佳。到筆者調查時止，總共僅投入150多萬元。項目幾經轉手，始終未能取得有效進展。在項目建設現場看到，項目的養(yǎng)生園與別墅區(qū)已經有大體框架，但項目整體基本處于“爛尾”狀態(tài)。又如，F慢城項目總需投資18億元，但項目投資者每年僅投入一兩千萬元，整個項目處在停滯之中[注]來源于筆者調研日志20170824.。面對A小鎮(zhèn)建設項目投資不足、工作進度遲緩等情況，縣級政府未能及時調整政策，采取有力的監(jiān)管措施，提出針對性的解決方案。A小鎮(zhèn)的建設與發(fā)展及其社會影響呈現出下滑狀態(tài)[注]A小鎮(zhèn)2016年社會關注持續(xù)“升溫”：年先后有遼寧、吉林、江蘇、安徽、湖北、陜西、福建等外省，以及省內周邊縣市共50多批政府考察團前來A小鎮(zhèn)考察參觀學習。通過舉辦第十屆中國C縣a節(jié)暨第七屆國際養(yǎng)生博覽會、2016年 A小鎮(zhèn)國際峰會、中國Y文化峰會、中國·加拿大紅楓攝影藝術展等活動，吸引了人民網、中國文化報、浙江日報、CCTV加拿大國際電視臺、中國藝術攝影學會網、多倫多在線網等眾多國內外新聞媒體的廣泛報道。隨著小鎮(zhèn)知名度的不斷提升，上海、江蘇及省內旅行社負責人慕名來C實地考察a旅游線路。然而，2017年逐漸“降溫”，新聞和媒體報道明顯減少，社會考察團比去年有所減少，小鎮(zhèn)內部舉辦大型活動次數也大幅度減少。，2016年的年度考核也從前一年的良好退到了合格，下降了一級。

三、縣級政府角色偏差的生成因素

(一)角色定位不清

角色定位是政府角色扮演的基本前提。角色定位不清是指在特定的組織環(huán)境與時間背景下，在角色權力、角色能力與角色職責等方面定位模糊，缺乏明確的規(guī)章與程序。A小鎮(zhèn)建設是新時代經濟社會發(fā)展的產物，在特色小鎮(zhèn)建設中，政府、企業(yè)、社會組織等多類組織共同參與和互動，構成了復雜的組織網絡和多元的參與主體。每個主體在特色小鎮(zhèn)建設中都具有不同的角色定位與角色分工?？h級政府在其中居于主導地位，扮演著領導者、服務者、監(jiān)管者等多元角色。然而，C縣政府對于自身在A小鎮(zhèn)建設中的角色認知模糊，缺乏明確的角色定位。在相關文件中，只是提出要在小鎮(zhèn)公共基礎設施方面加大政府投入，加強用地保障，實行財稅扶持政策[注]來源于調研文件資料：中共C縣委辦公室、C縣人民政府辦公室.關于加快A小鎮(zhèn)建設的若干政策意見,C委辦〔2015〕58號，2015-11-10.。角色定位不清，縣級政府的角色實踐難免出現偏差。

(二)角色領會不足

角色領會是影響角色扮演的重要因素。米德認為，角色領會是判斷一個有機體是否有“心智”的重要指標。當一個有機體能懂得常規(guī)姿態(tài)的含義，通過常規(guī)姿態(tài)來領會和理解他人，并想象性地預演可選擇的行為方案，那么這一有機體就具有了“心智”。[22](P328)角色領會不足指角色扮演者在與其他主體的交往互動中，未能按某種特定的姿態(tài)去充分且深入地認識、理解與領會對方的行為意圖，未能準確預測其后期行為趨勢，不能根據對方行為變化及時調整和修正自身行為。角色領會不足將縮短扮演者自我反應和調整的時間，縮小其修正行為的空間，最終引起角色扮演僵化、缺位，從而產生角色偏差問題。A小鎮(zhèn)建設是一個多元主體彼此互動的社會過程。作為A小鎮(zhèn)建設的主導者，縣級政府與企業(yè)、社會組織等其他主體之間的互動及其有效性，很大程度上取決于各方特別是縣級政府的角色領會能力和“心智”的高低。正是由于縣級政府對自身角色的領會不足，造成了縣級政府監(jiān)管角色的嚴重缺失。在A小鎮(zhèn)建設項目招標時，未能深入“領會”各企業(yè)進駐A小鎮(zhèn)的目的是買地炒房，還是發(fā)展實體經濟？在項目建設過程中，縣政府并未持續(xù)性地與項目投資企業(yè)保持溝通，未能充分洞察和領會項目投資企業(yè)的變化，沒有及時預測項目建設的績效和趨勢，最終因監(jiān)管不力而造成A小鎮(zhèn)建設的整體滯緩。

(三)角色規(guī)范不全

角色規(guī)范是角色扮演者的角色參照。角色規(guī)范不全是指未能根據一定的經濟與社會發(fā)展需要，對所期待的角色設定全面、具體的行為標準與模式。在對角色扮演者應該做與不應該做、能夠做與不能夠做、必須做與不必做等層面上缺乏明確的行為規(guī)定。由于特色小鎮(zhèn)建設尚處在初步探索階段，對于地方政府在特色小鎮(zhèn)建設中的角色規(guī)范問題遠未形成統(tǒng)一認識，以至缺乏政府角色的“文化腳本”[注]戈夫曼認為，文化腳本是一種標準化的規(guī)范。缺乏政府角色的“文化腳本”，實質是在特色小鎮(zhèn)建設中，缺乏針對政府角色扮演的一套共識性、規(guī)范化的體系。。正因為這樣，在A小鎮(zhèn)建設過程中出現了縣級政府角色規(guī)范不全的問題。具體表現在：(1)縣級政府角色行為標準的設定不明，缺乏可操作性；(2)縣級政府角色的權力與職責的規(guī)范設計不全面，政府的“權力之手”活動的限度不明確，“職責之手”服務的事項不具體?？h級政府角色規(guī)范不全，容易使政府行為產生一定程度的隨意性與偏離性，甚至有可能導致角色“變異”。

(四)角色條件欠缺

任何角色均是在一定的情境和條件下扮演的，勢必受所處情境和條件的影響。在一定程度上，角色條件決定著角色扮演，角色條件充分與否直接關系到角色扮演的成敗。角色條件欠缺是指角色扮演所需人力、財力、物力等方面的不足。條件不足時常會導致角色扮演的困境，造成角色實踐難以持續(xù)或角色扮演失當。在A小鎮(zhèn)建設中，縣級政府要成功地扮演好多元角色，勢必需要有充分的條件和資源，尤其需要有合適的人力支持和較強的經濟實力。調查發(fā)現，A小鎮(zhèn)建設過程中，縣級政府的角色扮演遭遇了現有條件的制約。一是適用人才短缺。特色小鎮(zhèn)建設是一項獨特的創(chuàng)新工程，既不同于傳統(tǒng)地方建設，也不同于改革中興起的經濟開發(fā)區(qū)建設，是一項極其復雜、極為獨特的經濟社會建設工程。加之各個特色小鎮(zhèn)彼此不同，各有自己特色，建設中沒有現成經驗可以照搬。對于A小鎮(zhèn)建設這樣一項新型經濟社會建設工程，不僅縣級政府領導自身缺乏充足經驗，而且經濟社會發(fā)展相對落后的C縣缺乏充足的適用人才儲備。小鎮(zhèn)規(guī)劃建設、旅游管理和市場運營管理的專業(yè)人員都不足。二是經濟實力薄弱。改革以來，C縣在經濟上獲得了較快發(fā)展，但仍然是浙江省內經濟相對落后縣之一。經濟發(fā)展的相對落后，在很大程度上影響了招商引資的吸引力。同時，經濟發(fā)展的落后勢必造成縣級財政能力的虛弱，可用于A小鎮(zhèn)建設的財政支持有限，進而制約縣級政府的角色實踐。據調研，小鎮(zhèn)資金來源主要是財政項目建設資金安排和土地出讓凈收益返還款。近兩年來雖然有幾個招商項目正在洽談中，但還未落地，土地出讓資金不多。根據小鎮(zhèn)建設要求和創(chuàng)建標準，縣級政府委托編制了小鎮(zhèn)基礎配套設施建設可研報告，共需建設資金14.2億元，其中道路、網管等公共基礎設施7億，集散中心、停車場、公廁等公共服務設施4.1億，景區(qū)改造等工程1.8億。為加快小鎮(zhèn)建設，2017年度假區(qū)管委會安排政府投資項目10個共1.98億元，其中僅路改造1個項目就需資金8000萬元?？h財政安排建設資金5000萬，資金缺口大[注]以上數據資料來源于筆者調研資料：C縣W旅游度假區(qū)管委會.A小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作情況匯報.2017.。調查中發(fā)現，A小鎮(zhèn)內的停車場、旅游公廁、游客服務中心等基礎設施和公共場所建設仍未啟動，根本原因在于資金遲遲未到位。后期待建的小鎮(zhèn)醫(yī)院、學校等眾多公共服務項目，也需要強有力的公共財政支持，有限的縣級財政著實力不從心。小鎮(zhèn)旅游宣傳的專項資金于近年被取消，財政短缺無疑是一個重要原因。

四、特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府角色的完善

(一)完善縣級政府角色定位

合理定位縣級政府的角色，需要符合三項基本標準：(1)準確性：即縣級政府角色是嚴格依據現實需要，針對特色小鎮(zhèn)建設情況而設定的，準確把握角色總體的方向(目的)；(2)明確性：縣級政府應在不同層面上扮演哪些角色，明確不同角色的特定目標；(3)具體性：縣級政府的角色不能過于宏大，應具體、細化。根據省級特色小鎮(zhèn)建設要求與A小鎮(zhèn)建設的特點，C縣級政府的角色應定位于：一是引領者，立足本縣經濟與社會發(fā)展的實際，合理合情地做好小鎮(zhèn)整體規(guī)劃藍圖，持續(xù)性地發(fā)揮規(guī)劃引領功能，對于小鎮(zhèn)建設的不同管理部門的職能，做到分工明確，權責清晰；二是服務者，縣級政府始終把握做強做大“點”上特色產業(yè)項目，同時做實做優(yōu)“面”上的公共基礎配套設施建設，不斷加大政府的持續(xù)性投入，優(yōu)化公共基礎設施與服務平臺建設，把小鎮(zhèn)內的產業(yè)項目“點”串成“線”，“線”連成“面”。此外，更應重視并切實做好小鎮(zhèn)建設的特殊政策保障和個性化的“特色”服務工作；三是合作者，縣級政府要不斷提高自身角色領會能力與角色“心智”，積極與項目投資企業(yè)、社會組織、個人等小鎮(zhèn)建設主體進行有效且持續(xù)性的交流與互動；四是監(jiān)管者，縣級政府在小鎮(zhèn)建設中的監(jiān)管角色應當是全方位、全過程的。在空間上不缺位：覆蓋小鎮(zhèn)企業(yè)、項目、旅游市場、公共設施等各個領域；在時間上不缺位：持續(xù)性地、不間斷地隨時跟進；在內容上不缺位：項目建設、企業(yè)運營、公共服務、公共安全等各個方面。

(二)健全縣級政府角色規(guī)范

第一，角色規(guī)范制定依據的合法合理性與目的的實用性。認真學習和領會中央和上級政府關于特色小鎮(zhèn)建設的精神，并結合本地縣域經濟、政治、社會與文化發(fā)展的實際情況，將中央和上級指示具體化、可操作化，制定出明確而具體的A小鎮(zhèn)建設縣級政府的角色規(guī)范。既不能生搬硬套上級精神，更要防止做“秀政績”的花樣工程。

第二，角色規(guī)范制定內容的明確性、全面性與具體性。角色分工明確，管理服務科學到位。針對A小鎮(zhèn)建設工作，一方面，對縣級政府扮演的角色分別做出各自相應的角色規(guī)范，使每一種角色達到“飽滿”狀態(tài)；另一方面，明確并細化縣級角色內部各分角色(各部門)的權力與責任，特別需具體規(guī)范A小鎮(zhèn)管理機構的權力與職責。同時，建構各職能部門“分角色”之間的協(xié)調與規(guī)范機制。訪談中，W管委會副書記再三強調，部門協(xié)調問題最為突出，因各個部門職責不一，對問題的認識存在差異，時常會造成工作受阻[注]來源于筆者調研日志20170807.。

(三)創(chuàng)造縣級政府角色條件

補短板是有效發(fā)揮系統(tǒng)功能的重要舉措。條件不足顯然是A小鎮(zhèn)建設中縣級政府角色扮演的重要短板，要讓縣級政府在特色小鎮(zhèn)建設中扮演好角色，需要從實際出發(fā)，努力創(chuàng)造有利條件。

第一，建立專項發(fā)展基金，拓展融資渠道，彌補資金短板。一方面，特色小鎮(zhèn)建設是一項政府推動的重大創(chuàng)新工程。其項目建設不僅要通過招商引資吸引社會資本，也需要政府適當加大財政投入力度。特別是在公共基礎配套設施建設上，政府應承擔起更為重要的責任，建立專項發(fā)展基金，滿足A小鎮(zhèn)多元化的功能需求。另一方面，當前A小鎮(zhèn)建設以社會民間資本投資為主體，基礎配套和公共服務設施相對薄弱，這些都制約著小鎮(zhèn)整體協(xié)調發(fā)展?？h級政府應探索和創(chuàng)新A小鎮(zhèn)建設投融資體制，積極拓展投融資渠道，精心包裝公建項目，采用資本金運作模式，努力爭取國家開發(fā)銀行對小鎮(zhèn)公建項目資本的支持，以最大限度地發(fā)揮政府服務性角色。

第二，成立和完善小鎮(zhèn)建設的專業(yè)管理與服務團隊，彌補人力短板。應針對A小鎮(zhèn)建設的需求，組建小鎮(zhèn)建設的管理和服務團隊。抽調精干力量，引進適用人才，加大項目區(qū)塊政策處理力度，加快辦理項目報批，積極協(xié)助入駐企業(yè)，確保每個投資項目按時開工、順利推進。此外，縣級政府應在完善權力監(jiān)督體系的同時，實行權力下放，讓特色小鎮(zhèn)管理機構能夠真正放開手腳，自主開展特色小鎮(zhèn)建設的管理服務工作。

(四)完善縣級政府角色考評

角色考評是“依據一定的科學原理，使用有效的測評手段，對角色主體的知識技能、能力傾向、人格特征等要素實施測量和評鑒”。[23](P443)良好的角色考評體系，能夠對縣級政府的角色資格條件、行為及其成熟度進行系統(tǒng)性評定，盡早發(fā)現自身角色偏差問題，及時糾正并激勵其不斷提升角色能力。

第一，建立合理的考評體系。目前，特色小鎮(zhèn)建設只設立了針對特色小鎮(zhèn)的考評機制，并無專門的政府角色考評體系。A小鎮(zhèn)的建設過程中，縣級政府發(fā)揮著主導性功能，亟需建立一個全面、科學的政府角色考評體系。

第二，科學選擇考評主體。特色小鎮(zhèn)建設，是多元主體共同參與和互動的系統(tǒng)性工程，對縣級政府角色的考評，亦需要多元主體的介入，破除自上而下的單一主體考評機制。宏觀上，可以采取自評與他評相結合的考評模式。一方面，縣級政府對自身角色進行定期自我評定，可及時總結角色優(yōu)點與角色缺陷；另一方面，小鎮(zhèn)進駐企業(yè)、與其合作的社會組織或團體、個人、游客以及上級政府等，都應當成為特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府角色的考評者。特別是企業(yè)，其作為特色小鎮(zhèn)建設的主體，在小鎮(zhèn)建設中扮演著特別重要的角色，相應地也應當在縣級政府角色考評中發(fā)揮主導性作用。逐漸建構一套企業(yè)為主導、多元主體共同參與的縣級政府角色他評機制。

第三，正確選擇考評方法。特色小鎮(zhèn)建設是一項復雜性創(chuàng)新工程，單一或靜態(tài)的常規(guī)考評方法已無法適應特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色考評。根據特色小鎮(zhèn)建設的實際，縣級政府的角色考評方法應實現兩個結合：

一是定性考評與定量考評相結合。一方面，小鎮(zhèn)建設的好壞無疑是縣級政府角色扮演成功與否的“反射鏡”，應當針對小鎮(zhèn)具體項目建設、公共基礎設施、公共服務等方面的政府角色扮演，分別制定科學合理的量化性指標，實施定量性的監(jiān)測與評價。另一方面，更重要地是，需要多元主體對縣級政府的角色行為進行綜合分析與考量，對縣政府及其各相關部門的角色實踐進行定期集中考察與評估，作出定性考核評價。

二是靜態(tài)考評與動態(tài)考評相結合。靜態(tài)考評主要針對縣級政府已形成的行為進行考察評價，但缺乏對角色動態(tài)的考評，全面的縣級政府角色考評應靜態(tài)與動態(tài)相結合。一方面，要對特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色扮演在橫向上做截面性考評，考察其各個角色實踐的現有狀態(tài)；另一方面，要對特色小鎮(zhèn)建設中縣級政府的角色扮演在縱向上做過程性考評，考察縣級政府在特色小鎮(zhèn)及其具體事項建設過程各個環(huán)節(jié)的角色扮演狀況。特別是考察其是否符合角色規(guī)范、是否達到角色目標等。