邏輯與進(jìn)路：環(huán)評(píng)審批中如何引入基于環(huán)境公益的公眾參與

摘要：從環(huán)評(píng)公眾參與制度的發(fā)展進(jìn)程來看，環(huán)評(píng)審批過程中的公眾參與常常表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)行政許可聽證程序，需要遵循行政法的程序性規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》，是否具有重大利害關(guān)系的聽證參與人的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及圍繞不同主體間利益沖突為中心的聽證內(nèi)容，使得行政許可聽證過程中更易注重對(duì)私人利益糾紛的解決。事實(shí)上，環(huán)評(píng)審批部門作為公權(quán)力主體，本身具有維護(hù)環(huán)境公益的義務(wù)。而基于環(huán)境公益的公眾參與的引入，能提高審批部門環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)和能力?；诖?，本文從利益角度分析，提出目前體制下的環(huán)評(píng)審批中，需要引入基于環(huán)境公益的公眾參與渠道。隨著多元化環(huán)境治理理論的發(fā)展，公眾的主體作用愈加突出。2015年《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的重視，為公眾保護(hù)環(huán)境公益提供了法律上的權(quán)利依據(jù)。結(jié)合2019年1月1日新實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，有望在環(huán)評(píng)審批過程中真正為公眾打開基于環(huán)境公益的參與入口。為了將基于環(huán)境公益的公眾參與制度真正落實(shí)，除了通過法律解釋尋找法律規(guī)范的相關(guān)依據(jù)之外，還需要有公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的制度安排。一方面，引入公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的路徑。這種路徑包括專門制定一部基于環(huán)境公益的環(huán)評(píng)審批公眾參與程序的平行模式，以及在現(xiàn)有的以私人利益保護(hù)為主的公眾參與制度中，增加公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的方式和程序性規(guī)定的融合模式。通過對(duì)二者優(yōu)劣的分析與比較，認(rèn)為公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的融合模式更加符合中國目前國情。另一方面，在制度上予以跟進(jìn)。具體而言，在現(xiàn)有參與制度的基礎(chǔ)上，從信息公開范圍及內(nèi)容的擴(kuò)展、環(huán)評(píng)范圍外公眾參與主體的引入、參與方式的優(yōu)化方面融入環(huán)境公益保護(hù)參與程序，并為環(huán)境公益公眾參與提供行政和司法上的救濟(jì)途徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)評(píng)審批;公眾參與;環(huán)境公益;公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利;環(huán)保部門

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-2104（2019）12-0112-9 DOI：10.12062/cpre.20190831

基于環(huán)境公益的公眾參與，是指公眾專門為了保護(hù)環(huán)境公共利益，通過行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利參加到環(huán)境保護(hù)過程中的制度。環(huán)評(píng)審批中基于環(huán)境公益的公眾參與，旨在建設(shè)單位將環(huán)評(píng)文件報(bào)送有關(guān)環(huán)保部門進(jìn)行審批后，公眾以參與和監(jiān)督的方式參加環(huán)評(píng)審批過程，彌補(bǔ)環(huán)評(píng)審批部門的環(huán)境公益保護(hù)能力，并防止權(quán)力濫用。但是，目前并沒有公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的路徑和程序，而僅僅是通過環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)的職能設(shè)置來保護(hù)環(huán)境公益 [1] 。單純由環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境公益保護(hù)，既有可能存在能力不足，從而不足以保護(hù)環(huán)境公共利益，還有可能因權(quán)力異化使環(huán)境公益受損。因此，在純粹基于私人利益公眾參與的背景下，行政機(jī)關(guān)為了解決公眾參與矛盾，即使嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)建設(shè)單位和利害關(guān)系人進(jìn)行利益分配，也難以確保對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。為了破解環(huán)評(píng)審批僅僅圍繞私人利益進(jìn)行公眾參與的尷尬，需要另外引入基于環(huán)境公益的公眾參與。一方面彌補(bǔ)環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)環(huán)境公益保護(hù)能力不足，另一方面通過監(jiān)督的方式避免了相關(guān)經(jīng)濟(jì)誘惑的干擾[2] 。本文從以下幾個(gè)方面探討：第一，目前環(huán)評(píng)審批過程中的公眾參與是如何對(duì)公眾利益進(jìn)行保護(hù)的？在規(guī)范和實(shí)踐中是否存在基于環(huán)境公益的公眾參與空間？第二，在審批中引入基于環(huán)境公益的公眾參與是否有理論基礎(chǔ)和制度依據(jù)？第三，將基于環(huán)境公益的公眾參與引入到環(huán)評(píng)審批中，如何對(duì)其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行落實(shí)？

1行政許可法下環(huán)評(píng)審批中的私益公眾參與

環(huán)保部門作為公權(quán)力機(jī)關(guān)擁有審批權(quán)，除了對(duì)環(huán)評(píng)文件編制階段建設(shè)單位組織的公眾參與進(jìn)行審查之外，還需要視情況在審批過程中開展公眾參與。在參與的過程中，吸收公眾意見作出審批決策，利益的選擇對(duì)審批結(jié)果至關(guān)重要 [3] 。

1.1長期以來環(huán)評(píng)審批中公眾參與的私益性

首先，環(huán)評(píng)審批公眾參與主體的判斷體現(xiàn)私益性。筆者收集并總結(jié)了中國省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳（除港澳臺(tái)）受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件時(shí)的公告內(nèi)容，其對(duì)公眾參與權(quán)利告知見表1：

由此可見，環(huán)保部門公布擬審查的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，雖然因網(wǎng)絡(luò)公開的這種社會(huì)化公開方式使得所有公眾均能了解到相關(guān)信息，但是其公布的聽證權(quán)利限制的主體往往是“申請(qǐng)人”和“利害關(guān)系人”，使得不具有直接利害關(guān)系的人無法參與進(jìn)來。在新的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺(tái)以前，根據(jù)2006年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第13條規(guī)定，環(huán)保部門作出受理決定后，應(yīng)當(dāng)公布受理的有關(guān)信息，但未規(guī)定審批中公眾提出意見的方式與途徑的有關(guān)內(nèi)容，其主要集中在環(huán)評(píng)編制階段建設(shè)單位組織的公眾參與。不過，環(huán)評(píng)審批，本身作為一種環(huán)境行政許可行為在遵守環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范之外，仍應(yīng)遵守《行政許可法》的規(guī)定。聽證程序是行政機(jī)關(guān)作出行政決定前，聽取公眾意見的一種制度。為了保證環(huán)保部門在履行保護(hù)環(huán)境公益義務(wù)的同時(shí)，對(duì)公眾私人利益進(jìn)行保障，《行政許可法》第47條規(guī)定，與該行政許可有重大利害關(guān)系的申請(qǐng)人和利害關(guān)系人具有聽證的權(quán)利。此處利害關(guān)系人的判斷以是否具有“重大利益”關(guān)系來進(jìn)行確定。通常，具有重大利益關(guān)系的主體除了申請(qǐng)環(huán)評(píng)審批的建設(shè)單位之外，還包括相鄰權(quán)及健康權(quán)可能受影響的公眾。行政法在認(rèn)定“利害關(guān)系”時(shí)，是以行政機(jī)關(guān)的許可行為對(duì)他人所帶來人身和財(cái)產(chǎn)利益的影響為判斷標(biāo)準(zhǔn)，屬于私人利益考量。這種基于私益的公眾參與主體的判斷，會(huì)使得在聽證的過程中內(nèi)容聚焦于利害關(guān)系人自己個(gè)人利益，從而使得審批機(jī)關(guān)忽略環(huán)境公益成為私益的俘虜 [4] 。

其次，公眾參與程序的啟動(dòng)條件體現(xiàn)私益性。根據(jù)《行政許可法》第46條和第47條，行政聽證啟動(dòng)程序條件除了審批部門主動(dòng)組織外，是否組織開展公眾參與在很大程度上取決于“申請(qǐng)人和利害關(guān)系人”的申請(qǐng)。而且，對(duì)于“申請(qǐng)人和利害關(guān)系人”提出的意見，審批部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取?？梢?，該法律中并未將聽證程序的啟動(dòng)權(quán)利賦予不具備私人利害關(guān)系的公眾，是否因環(huán)境公益目的啟動(dòng)聽證以及在聽證過程中是否對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行保護(hù)只能取決于審批部門。而在實(shí)踐中，因時(shí)間較短公眾可能無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出聽證。更有甚者，因聽證程序過于形式化不能解決實(shí)際問題，其作秀效應(yīng)使得公眾會(huì)因?qū)β犠C程序的失望而不提出聽證，出現(xiàn)集體冷漠和無人報(bào)名的現(xiàn)象 [5]? 。即使公眾提出意見，公眾也更傾向于針對(duì)與自身人身和財(cái)產(chǎn)緊密相關(guān)的事項(xiàng)提出意見。例如，公眾對(duì)私人利益保護(hù)中的鄰避效應(yīng)。針對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)，更多的公眾關(guān)注的是如何避免將該設(shè)施建在自己的院子里，而非是該設(shè)施是否應(yīng)該建設(shè)[6]? 。而環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)作為政府部門，也會(huì)深陷于地方保護(hù)主義的沼澤，避免公眾提出過多意見拖慢項(xiàng)目的審批進(jìn)程，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但申請(qǐng)聽證的利害關(guān)系人則主要從人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行判斷，這就使得參與程序的啟動(dòng)更加體現(xiàn)私益性。

再次，公眾參與權(quán)利救濟(jì)體現(xiàn)私益性。當(dāng)審批部門作出審批決定后，會(huì)在網(wǎng)站上進(jìn)行公告并對(duì)公眾救濟(jì)權(quán)利進(jìn)行告知，包括行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利 [7]? 。而這種救濟(jì)權(quán)利針對(duì)的往往是具有私人利害關(guān)系的公眾。一方面，在行政救濟(jì)方式中，《行政復(fù)議法》中規(guī)定，除了行政相對(duì)人之外，第三人也可針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提起行政復(fù)議。不過，此處的第三人需要與被申請(qǐng)的具體行政行為有人身或財(cái)產(chǎn)上的利害關(guān)系[8]? 。而且，目前《行政許可法》也僅將審批機(jī)關(guān)在公眾參與中的義務(wù)對(duì)象限于私人利益范疇 [9]? 。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被提起復(fù)議的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的依據(jù)僅表現(xiàn)為對(duì)特定利害關(guān)系人私人利益保障。另一方面，在司法救濟(jì)方式中，《行政訴訟法》第25條在規(guī)定行政訴訟的原告時(shí)，同樣也僅僅規(guī)定了利害關(guān)系人的訴訟救濟(jì)權(quán)。那么，當(dāng)公眾因?qū)徟^程中參與不暢提起行政訴訟，并不一定能夠獲得法院的支持。例如，“賈文學(xué)訴中華人民共和國國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)不履行法定職責(zé)、中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局行政復(fù)議案”，最高人民法院（2017）最高法行申2705號(hào)行政裁定書。在該案的再審程序中，因賈文學(xué)未能證明存在私人利害關(guān)系而被法院駁回再審申請(qǐng)。

隨著環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)的提升，法院也逐漸放開了公眾因環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批受阻的原告資格。例如，在2013年至2014年的“夏春官等人不服江蘇省東臺(tái)市環(huán)保局環(huán)評(píng)行政許可案”中，雖然夏春官等人起訴時(shí)并不具有現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系，但因其與進(jìn)行審批的建設(shè)項(xiàng)目具有可期待的環(huán)境相鄰關(guān)系，法院作出了夏春官等人屬于行政法上的利害關(guān)系人的認(rèn)定，并進(jìn)一步認(rèn)定江蘇省東臺(tái)市環(huán)境保護(hù)局未告知其聽證的行為屬于程序違法。需要注意的是，目前法院開始放寬了對(duì)行政法上利害關(guān)系人的認(rèn)定，并不代表當(dāng)公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批受阻時(shí)能獲得行政和司法上的保障。在“劉立娥不服北京市房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境影響批復(fù)案”（2014）二中行終字第47號(hào)中，雖然法院認(rèn)為因被審批的項(xiàng)目對(duì)原告生產(chǎn)、生活及居住環(huán)境有一定影響從而承認(rèn)了原告的主體資格，但是，因無法證明原告與該建設(shè)項(xiàng)目之間存在重大利益關(guān)系，從而對(duì)原告未被告知相關(guān)權(quán)利的訴求未予支持。該審批過程中公眾參與是法院審查的重要內(nèi)容，但是，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)審查仍然是以行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法律的規(guī)范來進(jìn)行的。另外，目前環(huán)境法庭雖然在環(huán)境案件的處理中發(fā)揮了較大作用，但制度尚未成熟之前仍然存在各種問題 [10]? 。

所以，不論是行政復(fù)議行政救濟(jì)，還是行政訴訟司法救濟(jì)，基于環(huán)境公益的公眾參與救濟(jì)均難以實(shí)現(xiàn)。

1.2引入基于環(huán)境公益的公眾參與之緣由

引入基于環(huán)境公益的公眾參與目的是為了在公權(quán)力之外，通過公眾參與的方式，提高對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。并避免使得環(huán)境公益保護(hù)的重?fù)?dān)全部交由環(huán)保部門，從而出現(xiàn)該利益保護(hù)不足的風(fēng)險(xiǎn)。公眾參與環(huán)評(píng)審批中對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)主要包括以下兩個(gè)方面：

一則能夠提高審批部門環(huán)境公益保護(hù)能力。若審批機(jī)關(guān)能力不足，將會(huì)導(dǎo)致環(huán)評(píng)審批決策失誤或錯(cuò)誤，從而損害環(huán)境公益。由于審批時(shí)間、人員數(shù)量或?qū)徟芰Φ南拗?，環(huán)保部門中環(huán)評(píng)技術(shù)機(jī)構(gòu)在對(duì)建設(shè)單位所提交的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審查時(shí)，并不一定能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件中的所有問題。例如，生態(tài)環(huán)境部每年都會(huì)分階段抽查之前審批通過的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件，仍然發(fā)現(xiàn)一些項(xiàng)目未達(dá)到法律要求[11]? 。而廣大的公眾中則可能存在對(duì)該問題更為專業(yè)的人員，進(jìn)而提供專業(yè)技術(shù)層面的支持。例如，在深圳西部通道案例中，已公布的環(huán)評(píng)報(bào)告結(jié)論顯示出口處汽車尾氣能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，而施、錢兩位老先生實(shí)際測(cè)量后發(fā)現(xiàn)氮氧化物濃度超標(biāo)將近20倍 [12]? 。雖然二者的實(shí)際測(cè)量并不一定符合環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要求，但是該案能夠表明公眾在環(huán)評(píng)科學(xué)技術(shù)上能夠提供專業(yè)技術(shù)支撐。相對(duì)于公眾個(gè)人而言，環(huán)保組織因資金更有保障一般更加能夠提供環(huán)評(píng)技術(shù)上的支持。事實(shí)證明，環(huán)保團(tuán)體確實(shí)在項(xiàng)目開發(fā)過程中，對(duì)一些大型建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)過程中發(fā)揮了重要的作用。

二則能夠提高審批機(jī)關(guān)環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)。在實(shí)踐中，因經(jīng)濟(jì)利益的誘惑或是政府的壓力，審批機(jī)關(guān)可能與建設(shè)單位之間進(jìn)行合謀，作出違法審批決定。例如，環(huán)保部2017年對(duì)北京市通州區(qū)環(huán)境保護(hù)局對(duì)違規(guī)備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的通報(bào)。中央環(huán)保督察組審查過程中，也曾發(fā)現(xiàn)多省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象。包括遼寧遼河口國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)違規(guī)填海造地、吉林省琿春東北虎國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)占林開發(fā)、江蘇鎮(zhèn)江長江豚類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)違法開墾江灘濕、安徽揚(yáng)子鱷國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)削山造田、重慶縉云山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及云南拉市海高原濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在違法旅游項(xiàng)目等，這種無序的開發(fā)和利用行為，審批部門的違法審批是其重要原因之一 [13]? 。更有甚者，因環(huán)評(píng)審批工作人員與建設(shè)單位勾結(jié)后作出違法環(huán)評(píng)審批承擔(dān)了一定的刑事責(zé)任。例如，劉某某作為市環(huán)保局工作人員，因超越職權(quán)將本該由省級(jí)環(huán)保部門審批的項(xiàng)目擅自作出了審批決定，而被判處濫用職權(quán)罪。并因在其工作期間多次收受企業(yè)賄賂為他人提供環(huán)評(píng)審批和環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè)方面的幫助而被判處受賄罪。魏某某利用職務(wù)之便，在環(huán)評(píng)審批過程中違規(guī)收取環(huán)境監(jiān)測(cè)費(fèi)用而被判處濫用職權(quán)罪。因環(huán)保工作不力，多地環(huán)保部門人員進(jìn)行了“大換血”，甚至出現(xiàn)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子被集體免職的現(xiàn)象[14]? 。而引入基于環(huán)境公益的公眾參與，公眾則可以對(duì)審批機(jī)關(guān)的環(huán)境公益保護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督，在防止審批機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的同時(shí)提升審批機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)程度。

2基于環(huán)境公益的公眾參與引入環(huán)評(píng)審批的邏輯證成

由上可知，在環(huán)評(píng)審批中引入基于環(huán)境公益的公眾參與，能夠避免環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)能力不足及權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高環(huán)境公益保護(hù)。只是長期以來根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定集中于基于私益的公眾參與。不過，隨著理論和制度的發(fā)展，引入基于環(huán)境公益的公眾參與逐漸成為可能。

2.1多元化的環(huán)境治理發(fā)展趨勢(shì)突出公眾主體作用

多元化的環(huán)境治理是指在以政府為中心的環(huán)境管理治理過程中，引入公眾及其他主體的非政府治理模式。公眾，是指與公權(quán)力主體相對(duì)應(yīng)，包括個(gè)人、企業(yè)、非政府組織等的“社會(huì)主體” [15] 。Vincent Ostrom將多元化治理模式引入于政治管理領(lǐng)域，Elinor Ostrom教授則進(jìn)一步通過擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)和環(huán)境自然資源領(lǐng)域。由于環(huán)境的公共物品屬性，在該理論之前，Hardin的公地悲劇理論，用牧場模型論述了理性的放牧人追求直接收益，而在有限的牧場中毫無節(jié)制的增加牲畜使得環(huán)境公益受損;奧爾森的集體行動(dòng)邏輯模式中，人們基于經(jīng)濟(jì)理性會(huì)選擇搭便車，得出可能不利于環(huán)境公益的非理性結(jié)局 [16] 。而在Ostrom的多中心治理理論中，人們自發(fā)并主動(dòng)參與公共事務(wù)管理，并通過充分的參與對(duì)私人權(quán)利進(jìn)行一定的限制后，商討出一套最有利于共同利益的方案 [16] 。在此背景之下，公眾通過共同制定的規(guī)則，個(gè)人的私人利益在公共利益面前受到了一定的限制。在該理論的影響下，將公眾參與引入環(huán)境治理過程，不僅能夠滿足公眾對(duì)環(huán)境公共事務(wù)管理日益增長的需求，同時(shí)還能夠補(bǔ)足政府的環(huán)境治理能力，從而提高環(huán)境公益保護(hù)。例如，公眾參與及監(jiān)督可以提高政府決策的積極性，防止行政不作為和濫作為? [17] 。督促環(huán)評(píng)審批部門謹(jǐn)慎行使審批權(quán)，以免行政決定的作出不合比例 [18] 。通過雙方的互動(dòng)與交流，幫助審批部門在多種利益中進(jìn)行平衡，影響政府自由裁量 [19] 。從而防止政府的決策向特定私人利益傾斜，造成行政決策失衡? [20] 。

2.2環(huán)境保護(hù)權(quán)利理論發(fā)展突出環(huán)境公益保護(hù)

所謂公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利，是指在環(huán)境保護(hù)過程中，公眾享有獲取環(huán)境信息、通過表達(dá)意愿參與環(huán)境決策以及對(duì)損害環(huán)境公益的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利? [21] 。該權(quán)利是一種權(quán)利束，具體內(nèi)容包括公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境意見表達(dá)權(quán)、公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)等公眾在參與環(huán)境事務(wù)管理過程中的一系列權(quán)利。在行使范圍上，該權(quán)利可以涵蓋到整個(gè)環(huán)境管理領(lǐng)域，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段、三同時(shí)階段、環(huán)境影響評(píng)價(jià)驗(yàn)收階段以及項(xiàng)目運(yùn)行階段等。在行使的方式上，該權(quán)利既可以表現(xiàn)為公眾對(duì)相關(guān)建設(shè)單位或企業(yè)（污染者）這種私主體活動(dòng)的介入和監(jiān)督，也包含公眾對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)這種公權(quán)力主體活動(dòng)的介入與監(jiān)督。

顧名思義，公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利是指公眾通過各種權(quán)利的行使，達(dá)到對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的目的 [22] 。在法律上，公眾所保護(hù)的“環(huán)境”這種客體以環(huán)境公益的形式出現(xiàn)。在公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利理論之下，雖然該過程不可避免的包含公眾對(duì)私人利益的追求，但是，由于公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使要求其權(quán)利訴求應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出追求環(huán)境保護(hù)的目的，因此，公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使能夠促進(jìn)環(huán)境公益。在環(huán)評(píng)審批過程中，環(huán)保部門作為公權(quán)力主體有維護(hù)環(huán)境公益的義務(wù)，即使其所面臨的只是單純的私人利益糾紛? [21] 。但為了充分化解雙方主體之間的矛盾，公權(quán)力主體在面對(duì)互相沖突的各種利益時(shí)，并不會(huì)一直站在環(huán)境公益這方，而是存在環(huán)境公益保護(hù)的例外 [23] 。在基于環(huán)境公益的環(huán)評(píng)公眾參與中，受改權(quán)利理論影響，公眾可專門針對(duì)環(huán)境公益要求公開環(huán)評(píng)信息，并表達(dá)自己的意見。在這種參與過程中，將會(huì)有更多的環(huán)境公益保護(hù)方面的建議，并在該過程中監(jiān)督環(huán)保部門職權(quán)的行使，增強(qiáng)環(huán)保部門環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)，防止在追求私人利益中對(duì)環(huán)境公益造成侵害，即使其內(nèi)心是基于某種私益? [14] 。

2.3環(huán)境法上公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度演變

2.3.12003—2014 公眾參與在環(huán)評(píng)審批中確立階段

2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第21條規(guī)定，對(duì)于造成重大環(huán)境影響需要編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位有組織公眾參與的義務(wù)。該法對(duì)于環(huán)評(píng)編制階段公眾參與的啟動(dòng)條件為“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書”，這種以環(huán)境公益受損程度大小來判斷是否進(jìn)行公眾參與的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以理解為該法條中已經(jīng)為公眾基于環(huán)境公益的公眾參與預(yù)留了空間，只是不太明顯。雖然，該條款使得公眾參與制度在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中得以確立，但是該法中的公眾參與僅僅規(guī)定在了項(xiàng)目的環(huán)評(píng)編制階段，未能涵蓋到環(huán)評(píng)審批過程。2004年《行政許可法》第47條確立了利害關(guān)系人的重大事項(xiàng)聽證權(quán)。在該則法律條款的指引下，公眾參與也在環(huán)評(píng)審批過程中得以確立。但因?yàn)樵摲l對(duì)“利害關(guān)系人”的判斷以公眾人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私益受損為依據(jù)，所以，依據(jù)該則條款，環(huán)評(píng)審批中未包含基于環(huán)境公益的公眾參與內(nèi)容。為了公眾能夠更好地參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程，2006年原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《暫行辦法》，第5條中將環(huán)評(píng)編制階段的公眾參與和環(huán)評(píng)審批階段的公眾參與進(jìn)行整合，使得環(huán)評(píng)過程中公眾參與更加完整。但是，該《暫行辦法》卻未將基于環(huán)境公益的公眾參與規(guī)定下來，可見2003年制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》時(shí)，并未包含公眾基于公益參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有關(guān)內(nèi)容。截至此時(shí)，法律、行政法規(guī)，還是有關(guān)規(guī)章，還沒有公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的依據(jù)。

2.3.22015—2018 基于環(huán)境公益的公眾參與初現(xiàn)曙光

雖然《行政許可法》沒有對(duì)公益公眾參與作出規(guī)定，但并不意味著在環(huán)評(píng)審批中不能增加公益公共參與的方式。2014年我國《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修改，修改后的2014《環(huán)境保護(hù)法》在1989年《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上專門增加一個(gè)章節(jié)，用于規(guī)定環(huán)境治理過程中的公眾參與。第53條作為該章節(jié)的總領(lǐng)性條款，規(guī)定所有公民均有權(quán)利參與并監(jiān)督環(huán)境保護(hù)。這種對(duì)公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的規(guī)定，可以理解為該法已經(jīng)為基于環(huán)境公益的公眾參與提供了法律層面的依據(jù)。2015年原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，對(duì)修改后的《環(huán)境保護(hù)法》第五章公眾參與的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)。該辦法作為一種部門規(guī)章，規(guī)定的公眾參與也是綜合性的，所涉范圍包含環(huán)境管理各個(gè)領(lǐng)域。在這一階段中，雖然已經(jīng)開始出現(xiàn)基于環(huán)境公益的公眾參與，但是，并未專門在環(huán)評(píng)審批過程中出現(xiàn)。

2.3.32019年以后 環(huán)評(píng)審批中基于環(huán)境公益公眾參與的引入

2018年，原《暫行辦法》進(jìn)行了修改，形成《辦法》，并于2019年1月1日實(shí)施。該《辦法》的出臺(tái)，有望實(shí)現(xiàn)公眾基于環(huán)境公益參與在環(huán)評(píng)審批的突破。

一方面，廣泛的信息公開有望為公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的入口。在環(huán)保部門作出審批決定前，公眾有兩次集中提出意見的機(jī)會(huì)。其中，并沒有限制提出意見的公眾主體范圍。在信息公開的時(shí)間上，《辦法》第22條規(guī)定的信息公開的時(shí)間點(diǎn)是“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書被受理”后，第23條是“環(huán)保部門對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書作出審批決定前”。在信息公開的內(nèi)容上，《辦法》第22條是對(duì)建設(shè)單位所提交的文本的全文公開，包括環(huán)境影響報(bào)告書和公眾參與說明。《辦法》第23條是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響及公眾參與的相關(guān)內(nèi)容的再次公開。這兩次信息公開義務(wù)所針對(duì)的對(duì)象都是社會(huì)上不特定的多數(shù)人，并非僅包括環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的公眾。而且，其中都規(guī)定了“公眾提出意見的方式和途徑?！币虼?，基于環(huán)境公益保護(hù)的公眾則有望在該過程中，按照環(huán)保部門的要求有針對(duì)性地提出環(huán)境影響方面相關(guān)意見?！掇k法》第23條第3款，規(guī)定了環(huán)保部門進(jìn)行信息公開義務(wù)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)履行對(duì)建設(shè)單位和利害關(guān)系人聽證權(quán)利告知的義務(wù)。環(huán)保部門對(duì)不同主體義務(wù)性規(guī)定的不同，說明該《辦法》已經(jīng)開始意識(shí)到在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的過程中，是存在公益公眾參與和私益公眾參與兩種情況的。

另一方面，環(huán)境舉報(bào)的規(guī)定有望提高公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的深度。雖然在編制階段，公眾不一定能夠基于環(huán)境公益保護(hù)參與到建設(shè)單位組織的公眾參與程序之中，但是在審批階段，公眾可以基于環(huán)境公益的保護(hù)針對(duì)建設(shè)單位的環(huán)評(píng)文件及編制過程中的違法行為向環(huán)保部門舉報(bào)?！掇k法》這次修訂，明確環(huán)保部門對(duì)公眾舉報(bào)予以反饋并采納的相關(guān)規(guī)定時(shí)，并沒有限制接受的公眾舉報(bào)必須來源于利害關(guān)系人。因此，基于環(huán)境公益保護(hù)，公眾在環(huán)評(píng)審批過程中享有提出意見的權(quán)利。更為重要的是，在《辦法》中，規(guī)定“環(huán)保部門對(duì)收到的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定處理”及“必要時(shí)，可以通過適當(dāng)方式向公眾反饋意見采納情況?！睂?duì)環(huán)保部門回應(yīng)義務(wù)的規(guī)定，也逐漸提高了公眾意見的重要程序。

雖然，通過對(duì)環(huán)境法律規(guī)范的解釋，現(xiàn)有的規(guī)范依據(jù)有望公眾打開基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的入口，但是，若要真正在環(huán)評(píng)審批中落實(shí)基于環(huán)境公益的公眾參與，需要在規(guī)范或制度上作出進(jìn)一步努力。

3基于環(huán)境公益的公眾參與引入環(huán)評(píng)審批的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

為了避免公眾在環(huán)評(píng)審批過程中基于環(huán)境公益的參與過程受阻，需要建立公益公眾參與的制度，在公眾參與中實(shí)現(xiàn)私人利益和環(huán)境公益表達(dá)機(jī)制的融合。

3.1明確基于環(huán)境公益的公眾參與的選擇路徑

行政機(jī)關(guān)為了對(duì)公眾私人利益進(jìn)行保護(hù)，開展基于私人利益的環(huán)評(píng)審批公眾參與必不可少。 [24]在現(xiàn)有基于私益的公眾參與制度中，若要引入基于環(huán)境公益的公眾參與，主要有以下兩種路徑：路徑一，專門制定一部基于環(huán)境公益的環(huán)評(píng)審批公眾參與模式，規(guī)定環(huán)保部門基于環(huán)境公益保護(hù)的職責(zé)，和公眾基于環(huán)境公益保護(hù)的權(quán)利行使方式;路徑二，在現(xiàn)有的以私人利益保護(hù)為主的公眾參與制度中，增加公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的進(jìn)入方式和程序性規(guī)定，從而在現(xiàn)有制度中落實(shí)公眾基于環(huán)境公益的保護(hù)。

路徑一因其形式的獨(dú)立性和專門性可以較大程度地提高公眾、建設(shè)單位及環(huán)保部門對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)意識(shí)和參與意識(shí)。而且，這種方式對(duì)基于環(huán)境公益參與的過程及內(nèi)容都規(guī)定地較為詳細(xì)和系統(tǒng)，包含了公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)評(píng)審批的方方面面。但是，該路徑也有一定的制度弊端：首先，如果要另外單獨(dú)制定一部公眾基于環(huán)境公益參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的辦法，則需要消耗大量的法律成本。其次，在為環(huán)境公益保護(hù)設(shè)置一套專門的公眾參與制度的同時(shí)，會(huì)存在私益公眾參與和公益公眾參與兩套程序并存的局面，出現(xiàn)法律適用的困境。再次，如果同時(shí)作出兩種公眾參與程序，那么為了保證程序連貫性，環(huán)保部門中負(fù)責(zé)審批的同一人員，需要分別參加不同的程序，消耗大量的時(shí)間，降低環(huán)評(píng)審批公眾參與的效率。因此，考慮到我國公眾參與制度的發(fā)展情況，可采取路徑二的方式，在原有程序的基礎(chǔ)上增加關(guān)于環(huán)境公益的參與內(nèi)（見圖1）。

路徑二是在不改變現(xiàn)有的私益環(huán)評(píng)審批公眾參與的框架下，將環(huán)境公益保護(hù)融合進(jìn)現(xiàn)有的制度中，使得公眾參與中既有環(huán)境公益保護(hù)又有私益保護(hù)，二者共用同一個(gè)法律程序的方式。這種途徑對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)無法像專門立法那樣凸顯，且關(guān)于公益保護(hù)的內(nèi)容也可能不會(huì)規(guī)定的那么詳細(xì)和有針對(duì)性。但這種二合一的融合立法模式，則可以在極大地節(jié)省立法成本并提高參與效率的同時(shí)，兼顧私人利益和環(huán)境公益的保護(hù)。因《行政許可法》中的公眾參與規(guī)定約束著所有類別的行政許可行為，除了環(huán)境保護(hù)類的許可行為外，還包括比如價(jià)格許可、土地規(guī)劃許可等。而且，在涉及到環(huán)境保護(hù)類的許可中除了環(huán)評(píng)審批之外，在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)還有排污許可、危險(xiǎn)廢物許可等。因此，若要針對(duì)環(huán)評(píng)審批過程中的公眾參與作出環(huán)境公益保護(hù)方面的規(guī)定，修改《行政許可法》會(huì)影響到太多其他領(lǐng)域中的許可內(nèi)容，因而并不是一個(gè)好的選擇。其實(shí)，《辦法》的這次修訂，對(duì)環(huán)保部門審批過程中的公眾參與中已經(jīng)放開了對(duì)純粹私人利益保護(hù)的限制。而且，環(huán)境公益公眾參與和私益公眾參與在程序中具有較大的一致性，可以共用同一個(gè)參與程序。但與此同時(shí)，需要提高該《辦法》中關(guān)于環(huán)境公益公眾參與的針對(duì)性。[25]這種方式不僅降低法律制作成本，而且能夠避免與行政許可聽證有關(guān)程序重合，并減輕環(huán)評(píng)審批部門在法律適用選擇上的負(fù)擔(dān)。

3.2二元利益表達(dá)機(jī)制的融合

雖然基于環(huán)境公益的參與和基于私益的參與在程序上，因大部分內(nèi)容相同可以共用一個(gè)法律程序。但是，對(duì)于基于環(huán)境公益參與不同于私益參與的部分，需要在規(guī)范中作出專門的規(guī)定。在對(duì)現(xiàn)有的法律程序進(jìn)行改進(jìn)的過程中，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

第一，繼續(xù)加大信息公開范圍之時(shí)加深內(nèi)容公開力度。在范圍上，因基于公益參與進(jìn)來的公眾，可能遍布大江南北。為保證處于各地的公眾都能夠獲取到該信息，環(huán)保部門進(jìn)行信息公開時(shí)，應(yīng)注意信息公開方式，使得公眾都有機(jī)會(huì)獲取到該類信息。環(huán)保部門作為公權(quán)力主體，因有專門的機(jī)關(guān)網(wǎng)站及信息公開平臺(tái)，在信息的發(fā)布和公開上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)?！掇k法》中已經(jīng)規(guī)定，環(huán)保部門將相關(guān)信息向社會(huì)公告的方式包括“網(wǎng)站或者其他方式”。引入環(huán)境公益的公眾參與，應(yīng)當(dāng)確保該方式保證信息公開的廣泛性，以便不同區(qū)域中的公眾都能夠獲取到該信息。在選擇信息公開的期限上，不能僅僅選擇最低期限，而是要根據(jù)環(huán)境問題的大小以及公眾意見的多少來決定。在公開的內(nèi)容上，環(huán)評(píng)審批部門可適當(dāng)加深公開內(nèi)容。比如，環(huán)保部門應(yīng)將該項(xiàng)目在編制階段的公眾參與情況作出說明，對(duì)于公眾提出的意見已經(jīng)在編制階段提起過的，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)時(shí)公眾參與情況作出說明，避免重復(fù)參與。不過，公告只是信息的公開，是公眾參與到環(huán)評(píng)審批中的第一步，若要真正影響到環(huán)評(píng)審批的決策或是通過參與來消除公眾與政府之間的矛盾，還需要雙向互動(dòng)交流平臺(tái)的幫助?！掇k法》中并沒有對(duì)公眾提出意見的方式和途徑具體進(jìn)行規(guī)定。說明，在實(shí)踐操作的過程中，公眾提出意見具體采用哪種方式，則需要由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行確定。

第二，引入環(huán)評(píng)范圍外的公眾。公眾參與在要求雙方互動(dòng)的同時(shí)，還需要雙方力量的均衡。基于環(huán)境公益的參與主體不僅僅局限于行政法上的第三人，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾，而是包括我國所有想要基于環(huán)境保護(hù)參加進(jìn)來的公眾或組織。在環(huán)評(píng)審批的過程中，他們專門針對(duì)環(huán)境公益表達(dá)自己的意見。引入該部分參與主體主要是為了避免環(huán)評(píng)審批的作出對(duì)環(huán)境公益造成侵害。因其來自全國各地，所處行政區(qū)域與建設(shè)項(xiàng)目所在地不同而不會(huì)受到當(dāng)?shù)卣刂疲庖姷谋磉_(dá)更具有真實(shí)性可以彌補(bǔ)環(huán)評(píng)范圍內(nèi)公眾力量上的不足。在引入基于環(huán)境公益保護(hù)參與主體的同時(shí)，也要對(duì)該部分公眾的數(shù)量進(jìn)行控制，環(huán)評(píng)審批部門應(yīng)當(dāng)保證環(huán)評(píng)范圍外公眾的代表性。而且，為了防止環(huán)評(píng)審批部門在選擇公眾主體時(shí)進(jìn)行不正當(dāng)控制，應(yīng)當(dāng)對(duì)該類代表的選擇程序和選擇標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，對(duì)于選中的公眾代表應(yīng)進(jìn)行充分公示并說明理由。

第三，打破傳統(tǒng)的公眾參與方式?！暗綀觥辈⒉皇菂⑴c的必要條件，參與強(qiáng)調(diào)的是主體的目的性和自主性 [26]。若公眾到某個(gè)場所中去表達(dá)自己的意見，可能會(huì)礙于各種考慮，致使真實(shí)意見不能得到表達(dá)。導(dǎo)致公眾與環(huán)評(píng)審批部門交流的過程中有所保留，從而降低雙向交流的互動(dòng)性 [27] 。圖1環(huán)評(píng)審批公眾參與程序只有給了公眾一個(gè)自由參與的空間，使公眾的權(quán)利能夠充分、有效的行使，才能更好的使公眾權(quán)利獲得保障。其實(shí)，在保留傳統(tǒng)公眾參與方式的同時(shí)，建立一種網(wǎng)上視頻的參與方式，可為行政機(jī)關(guān)和公眾雙方減輕經(jīng)濟(jì)和時(shí)間負(fù)擔(dān)[28] 。還可避免基于公益參與進(jìn)來的公眾因地理位置較遠(yuǎn)，而消耗大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。借鑒環(huán)保組織專項(xiàng)行動(dòng)中的視頻會(huì)議形式，通過視頻會(huì)議降低彼此的參與成本。并且這種方式氛圍較為寬松，易于降低公眾顧慮并表達(dá)真實(shí)想法，使矛盾之處更加明顯，增進(jìn)公眾坦誠交流的力度。在充分溝通之后，能夠降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾參與方式的多元化。在審批過程中，環(huán)保部門開展何種公眾參與方式要發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，從而與公眾意見大小、內(nèi)容和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

需要注意的是，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，利害關(guān)系人和其他公眾在參與過程中的權(quán)利是不同的。第一，是否具有程序發(fā)起權(quán)不同。利害關(guān)系人可以主動(dòng)要求發(fā)起聽證程序，享有程序發(fā)起權(quán)。而其他公眾只能根據(jù)環(huán)保部門的要求來進(jìn)行參與。第二，參與權(quán)利的不同。當(dāng)舉行聽證程序時(shí)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》第12條的規(guī)定，針對(duì)行政許可聽證，已經(jīng)建立了一套比較規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆犠C方式?；谒揭姹Ｗo(hù)的利害關(guān)系人享有多種權(quán)利。包括申請(qǐng)回避、委托代理人、陳述、申辯、舉證、質(zhì)證、最后陳述、審閱并核對(duì)聽證筆錄、查閱案卷。并沒有對(duì)其他公眾的權(quán)利行使進(jìn)行規(guī)定。只有《環(huán)境保護(hù)法》作出了原則性的參與權(quán)的規(guī)定。在實(shí)踐操作中，該部分公眾參與深度的把控，掌握在環(huán)保部門的手中。第三，對(duì)程序進(jìn)展的影響程度不同。利害關(guān)系人在特殊情況下可影響到聽證程序的進(jìn)展?！董h(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》，根據(jù)利害關(guān)系人不同的申請(qǐng)以及狀態(tài)，該聽證程序可能會(huì)延期舉行、中止舉行或者是終止。

3.3基于環(huán)境公益公眾參與的法律救濟(jì)

在建立公眾基于公益的參與制度時(shí)，還需確定公眾基于公益參與的救濟(jì)方式，才能夠保證該程序進(jìn)展的順利。根據(jù)目前法律規(guī)定，針對(duì)環(huán)評(píng)審批過程中的公眾參與，對(duì)不同利益保護(hù)的救濟(jì)方式也有所不同（見表2）。

由表2可以看出，目前對(duì)于公眾參與的救濟(jì)主要保護(hù)的具有私人利益關(guān)系的主體，雖有對(duì)于環(huán)境公益參與的救濟(jì)方式，但該種救濟(jì)方式因規(guī)定的并不明確不一定能夠得以運(yùn)行，還需要進(jìn)一步明確。

首先，在以私人利益保障為主要內(nèi)容的行政救濟(jì)方式中引入環(huán)境公益內(nèi)容?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了公眾申請(qǐng)復(fù)議的理由，即“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”，這種規(guī)定是從私人利益是否受到侵犯來考慮的。其實(shí)，從1999年第一部行政復(fù)議法出臺(tái)到目前為止，在規(guī)定公眾可申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍中與環(huán)境有關(guān)的僅僅只有“土地、礦藏等自然資源”的規(guī)定。而且，復(fù)議事項(xiàng)并不是針對(duì)環(huán)境保護(hù)行為，而是針對(duì)這些資源的確權(quán)行為，屬于私益范疇。當(dāng)時(shí)，中國還并未確立政府信息公開制度，信息掌握在建設(shè)單位和行政機(jī)關(guān)手中，其他區(qū)域中的公眾因無法獲得相關(guān)信息無法參與到環(huán)評(píng)審批過程中來。而目前隨著信息公開等相關(guān)制度的健全，當(dāng)建立了環(huán)保部門對(duì)于基于環(huán)境公益的公眾參與的義務(wù)后，那么也應(yīng)當(dāng)存在該行政行為的救濟(jì)方式。且在訴訟法上也已經(jīng)引入了環(huán)境公益的救濟(jì)方式，基于環(huán)境公益保護(hù)的救濟(jì)也可以引入到行政復(fù)議法中。例如，在《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定公眾提出復(fù)議申請(qǐng)的條件時(shí)，規(guī)定為“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益或者環(huán)境公益的”，或者在對(duì)該條款的“合法權(quán)益”作出擴(kuò)大解釋，理解為“公眾的私人合法權(quán)益或者環(huán)境公益”。同時(shí)，在確定可提起復(fù)議范圍的案件上，可仿效《行政訴訟法》的規(guī)定。在《行政復(fù)議法》第6條中，增加一款作為第2款，規(guī)定：“除前款規(guī)定外，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理關(guān)于環(huán)境公益保護(hù)的行政案件?！?/p>

其次，在司法救濟(jì)中，以現(xiàn)有環(huán)境公益救濟(jì)為基礎(chǔ)擴(kuò)大訴訟主體范圍。雖然《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定提起訴訟的公眾需要為“行政相對(duì)人”或者與行政行為“存在利害關(guān)系”。2017年修改《行政訴訟法》，專門在第25條增加了一款，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境公益保護(hù)提出檢察建議后的訴訟權(quán)。對(duì)于環(huán)保組織，2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，在第58條明確了社會(huì)組織可以針對(duì)損害環(huán)境公益的行為提起訴訟的權(quán)利。該項(xiàng)規(guī)定意味著環(huán)保法已經(jīng)將環(huán)境公益的司法救濟(jì)權(quán)賦予了符合一定條件的社會(huì)組織。但是，在《行政訴訟法》中并未對(duì)環(huán)保組織的訴訟權(quán)予以規(guī)定，僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了認(rèn)可。在這種規(guī)定下，公眾并無法直接依據(jù)環(huán)境公益受損而提起行政訴訟 [29] 。其實(shí)，《行政訴訟法》中對(duì)環(huán)保組織訴訟資格的保留，是與目前中國的訴訟體制和環(huán)保組織的現(xiàn)狀相關(guān)聯(lián)的。在行政訴訟法中，公眾面對(duì)政府這一公權(quán)力主體，始終處于弱勢(shì)地位。由于資金的消耗，該社會(huì)組織的非營利性使得大部分的公眾和社會(huì)組織并沒有作為環(huán)境公益訴訟原告的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。例如，在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)狀告山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司”一案中，雖然環(huán)保組織贏得了該案，但是高達(dá)40萬元的律師費(fèi)也判給原告負(fù)擔(dān) [30] 。環(huán)保組織是中國環(huán)境保護(hù)過程中逐漸發(fā)展起來的。其資金可能來自海外基金會(huì)和大的環(huán)保組織，可能來自會(huì)費(fèi)或者捐款。[31]如果需要作為環(huán)境公益訴訟原告的公眾來支付這部分資金，該組織為了生存受某些企業(yè)資助，從而影響其利益指向。[17]其實(shí)，既然訴訟法中已經(jīng)確立了基于環(huán)境公益的行政訴訟，說明環(huán)境公益通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)是合理的。不過目前尚需要一個(gè)過程，隨著環(huán)保組織的發(fā)展與壯大，作為提起環(huán)境公益的行政訴訟的主體是時(shí)間上的問題 [32] 。

（編輯：于杰）

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AbstractFrom the perspective of the development process of the public participation system of EIA， as a kind of environmental protection administrative license hearing procedure， the public participation procedure in the EIA approval process needs to follow the procedural provisions of administrative law. According to the Administrative Licensing Law， the judgment criteria of the participants in the hearing who have a significant interest， as well as the content of the hearing centered on the conflict of interest between different subjects， make the administrative license hearing process attach more importance to the settlement of private interest disputes. In fact， as the subject of public power， the EIA approval department itself has the obligation to maintain the environmental public interest. The introduction of public participation based on environmental public interest can help EIA approval departments to improve their awareness and ability to protect the environmental public interest. Based on this， from the perspective of interests， this paper analyzes and puts forward that there is lack of public participation channels based on environmental public interest under the current system. The development trend of diversified theories of environmental governance highlights the main role of the public. The new Environmental Protection Law issued in 2015 which attaches great importance to the environmental protection rights of the public provides a legal basis for the public to protect the public interest of the environment. In conjunction with the newly implemented ‘the Measures for Public Participation in Environmental Impact Assessment on January 1， 2019， it is expected to open the entrance of public participation based on environmental public interest. In order to truly implement the public participation system based on environmental public interest， in addition to finding the relevant basis of legal norms through legal interpretation， it is also necessary to have institutional arrangement for the public. On the one hand， a path is needed for the public to participate in EIA approval based on environmental public interest， and such path includes the parallel model independent with the existing public participation system based on environmental public interest and the integration model which adds the methods and procedure based on environmental public interest to the existing system. Through the analysis and comparison of the advantages and disadvantages of the two， it is considered that the integration model based on the environmental public interest is more suitable for China. On the other hand， the system needs to be upgraded. Specifically speaking， on the basis of the existing participation system， the participation procedure of the protection of environmental public interest should be integrated， including expanding the scope and content of information disclosure， introducing the public subject of participation outside the scope of EIA， optimizing the way of participation， and providing administrative and judicial remedies for the public participation based on the environmental public interest.

Key wordsEIA approval; public participation; environmental public interest; environmental protection right of the public; environmental protection department